Hotărâre nr. 16 din 17.06.2015

La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională la 16 iunie 2015, în temeiul articolelor 135 alin. (1) lit. b) din Constituţie, 25 alin.(1) lit. a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.a) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de către Preşedintele Republicii Moldova, dl Nicolae Timofti, privind interpretarea articolului 101 alin. (2) şi (3) din Constituţie.

Autorul sesizării a solicitat interpretarea prevederilor constituționale enunțate în următoarele aspecte: „ a) În cazul demisiei Prim-ministrului şi, respectiv, a întregului Guvern, în conformitate cu art. 101 alin. (3) din Constituţie, care este momentul intrării în vigoare a actului demisiei şi care este forma actului demisiei ţinând cont de prevederile art. 6 din Legea cu privire la Guvern, conform cărora cererea de demisie a Prim-ministrului şi a întregii componenţe a Guvernului se prezintă Parlamentului? Cererea de demisie a Prim-ministrului înseamnă automat şi demisia Guvernului în lipsa unei hotărâri de Guvern în acest sens? b) Care este termenul în care Parlamentul urmează să se pronunţe asupra cererii de demisie a Prim-ministrului şi a întregii componenţe a Guvernului, ţinând cont de principiul asigurării continuităţii exercitării puterii executive? c) În cazul aprobării demisiei Prim-ministrului şi a Guvernului, Preşedintele Republicii Moldova are obligaţia constituţională de a numi un Prim-ministru interimar până la formarea noului Guvern, în condiţiile art. 101 alin. (2) din Constituţie? d) Care sunt situaţiile care s-ar încadra în noţiunea de imposibilitate definitivă a exercitării de către Prim-ministru, cu excepţia decesului şi a incompatibilităţii funcţionale, a atribuţiilor sale? e) În cazul demisiei Prim-ministrului în condiţiile art. 101 alin. (3) din Constituţie, care este termenul formării noului Guvern?"

Prin decizia Curţii Constituţionale din 16 iunie 2015 sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudeca fondul cauzei.

În şedinţa plenară publică a Curţii sesizarea a fost susţinută de dl Ion Păduraru, secretar general al Aparatului Preşedintelui Republicii Moldova, reprezentant al autorului sesizării. Parlamentul a fost reprezentat de dl Ion Creangă, şef al Direcţiei generale juridice a Secretariatului Parlamentului.

În cadrul şedinţei din 16 iunie 2015, Guvernul a adoptat Hotărârea nr.370, prin care, în conformitate cu prevederile art.100, 101 alin.(3) şi 103 din Constituţia Republicii Moldova şi art.6 din Legea cu privire la Guvern şi în legătură cu demisia Prim-ministrului, Prim-ministrul şi întreaga componenţă a Guvernului și-au prezentat demisia.

Potrivit Hotărârii Guvernului nr. 370 din 16 iunie 2015, cererea de demisie a întregii componenţe a Guvernului în legătură cu demisia Prim-ministrului a fost prezentată Parlamentului „ spre examinare ".

Prevederile relevante ale Legii nr. 64-XII din 31 mai 1990 cu privire la Guvern (republicată în M.O., 2002, nr. 131-133, art. 1018) sunt următoarele: Articolul 6 Demisia Guvernului „Guvernul are dreptul să demisioneze din propria iniţiativă. Fiecare membru al Guvernului are, de asemenea, dreptul de a demisiona. Demisionarea Prim-ministrului conduce la demisionarea Guvernului în componenţă deplină . Cererea de demisie a Prim-ministrului şi a întregii componenţe a Guvernului se prezintă Parlamentului, care se pronunţă asupra ei . Cererile de demisie a unor membri ai Guvernului se prezintă Prim-ministrului şi se aduc la cunoştinţa Preşedintelui Republicii Moldova. Guvernul îşi dă demisia în cazul în care: 1) Parlamentul şi-a exprimat neîncrederea în Guvern conform art.106 şi 106/1 din Constituţie; 2) Prim-ministrul a demisionat sau a decedat; 3) a fost ales un nou Parlament (la prima lui şedinţă)." ÎN DREPT

Din conţinutul sesizării, Curtea observă că aceasta vizează, în esenţă, efectele demisiei Prim-ministrului, în special momentul în care survine demisia Prim-ministrului, condițiile de formă și procedură, precum și efectele acesteia asupra funcționării întregului Guvern.

Astfel, sesizarea se referă la un ansamblu de elemente şi principii cu valoare constituţională interconexe, precum continuitatea serviciului public, excluderea vidului de putere, deplina funcționalitate a instituțiilor statului, certitudinea juridică și răspunderea colectivă constituțional-politică a Guvernului.

Articolele 25 lit. a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. a) din Codul jurisdicţiei constituţionale abilitează Preşedintele Republicii Moldova cu dreptul de a sesiza Curtea Constituţională.

Curtea reține că prevederile articolului 101 din Constituție au fost anterior interpretate prin Hotărârea nr. 18 din 27 aprilie 1999, însă prin Legea nr. 1115-XIV din 5 iulie 2000 redacția acestui articol a fost modificată.

Curtea observă că aspectele abordate de către autorul sesizării nu au constituit anterior obiect de interpretare în instanţa de contencios constituţional.

Curtea apreciază că sesizarea nu poate fi respinsă ca inadmisibilă şi nu există nici un alt temei de sistare a procesului în conformitate cu prevederile articolului 60 din Codul jurisdicţiei constituţionale. Curtea reţine că a fost sesizată legal şi este competentă să hotărască asupra interpretării articolului 101 alin. (2) şi (3) din Constituţie. Prin urmare, Curtea va examina în continuare fondul sesizării.

Curtea reţine că prerogativa cu care a fost învestită prin articolul 135 alin. (1) lit. b) din Constituţie presupune stabilirea sensului autentic şi deplin al normelor constituţionale, care poate fi realizată prin interpretarea textuală sau funcţională, în măsura în care poate fi dedusă din textul Constituţiei, ţinând cont de caracterul generic al normei, situaţiile concrete pe care legiuitorul nu avea cum să le prevadă la momentul elaborării normei, reglementările ulterioare (conexe sau chiar contradictorii), situaţiile complexe în care norma trebuie aplicată etc.

Pentru a elucida aspectele abordate în sesizare, Curtea va opera, în special, cu prevederile articolului 101 din Constituţie în coroborare cu articolele 98, 99, 100 şi 103 din Constituţie, utilizând toate metodele de interpretare legală, jurisprudența anterioară și principiile constituționale care asigură funcționarea în deplin echilibru a instituțiilor democratice.

În opinia autorului sesizării, prevederile articolului 101 alin. (2) şi (3) din Constituţie au caracter ambiguu, ceea ce creează dificultăţi la aplicarea acestora.

Potrivit autorului sesizării, demisia este un act juridic unilateral de voinţă al titularului funcţiei şi care nu este susceptibil de control sau aprobare. Despre demisie se ia doar act, aceasta produce efecte juridice fără a fi necesară aprobarea sa. Pe de altă parte, articolul 6 din Legea cu privire la Guvern dispune că cererea de demisie a Prim-ministrului se prezintă Parlamentului, care se pronunţă asupra ei. Astfel, în viziunea autorului sesizării, se creează o incertitudine cu privire la momentul intrării în vigoare a actului demisiei Prim-ministrului şi a întregului Guvern, nefiind clar dacă demisia Guvernului îşi produce efectele în momentul anunțării acesteia sau în momentul adoptării hotărârii Parlamentului privind demisia Guvernului.

În partea ce ține de definirea imposibilității definitive a exercitării funcţiei de Prim-ministru, în viziunea autorului sesizării, aceasta se referă la orice circumstanţă incompatibilă cu continuarea exercitării funcţiei, alta decât decesul. 2. Argumentele Parlamentului

În cadrul şedinţei publice a Curţii Constituţionale, reprezentantul Parlamentului a menţionat că, în cazul demisiei Prim-ministrului, Parlamentul doar urmează să ia act despre aceasta.

Totodată, Președintele Republicii Moldova nu-l poate obliga pe Prim-ministrul demisionar să-și exercite atribuțiile până la învestirea noului Guvern. Astfel, după demisia Prim-ministrului, Preşedintele în mod obligatoriu numeşte un Prim-ministru interimar. 3. Aprecierea Curţii 3.1. Principii generale

În esenţă, normele din Constituţie formează un tot unitar, aflat într-o legătură logico-juridică. Constituţia consacră o diviziune tripartită a funcţiilor statului, care este un principiu fundamental de organizare a statului. Textul constituţional reflectă imaginea statului ca o structură de organe, între care şi Guvernul, condus de un Prim-ministru. Pornind de la spiritul Constituţiei, trebuie să se asigure funcţionalitatea tuturor instituţiilor statului.

Normele şi spiritul Constituţiei urmăresc să asigure perpetuarea exercitării puterii de către instituţiile statului, constituite în conformitate cu prevederile Constituţiei, iar situaţiile provizorii, precum interimatul sau extinderea mandatului până la intrarea în funcție a succesorilor de funcție, menite să evite crearea vidului de putere, trebuie să fie înlăturate cât mai curând.

Articolele 98 alin. (5) şi 103 alin. (1) din Constituţie stabilesc durata generală a exercitării mandatului Guvernului, și anume din ziua depunerii jurământului de către membrii lui în faţa Preşedintelui până la data validării alegerilor pentru un nou Parlament.

Astfel, încetarea mandatului Guvernului poate să intervină fie în situaţia tipică a încetării mandatului Parlamentului ce i-a acordat votul de învestitură, prin validarea alegerilor parlamentare generale pentru noul Parlament, fie în următoarele situaţii atipice , și anume: 1) retragerea încrederii acordate Guvernului , prin introducerea unei moţiuni de cenzură (art. 106 din Constituţie) sau în cazul angajării răspunderii Guvernului (art.106/1 din Constituţie), dacă s-a introdus o moţiune de cenzură şi aceasta a fost aprobată; 2) prim-ministrul se află în situația de imposibilitate de a-și exercita atribuțiile, în cazul demisiei acestuia sau în cazul decesului (art. 101 din Constituție). 3.2. Aplicarea principiilor enunțate în prezenta cauză 3.2.1. Cu privire la momentul producerii efectelor demisiei Prim-ministrului a) Momentul intrării în vigoare

Potrivit articolului 100 din Constituție, funcţia de membru al Guvernului încetează, printre alte cazuri, şi în urma demisiei .

Curtea reține că demisia este un act juridic unilateral de voinţă al titularului funcţiei, act prin care persoana, prin liberul său consimţământ şi în baza propriilor convingeri, își anunță încetarea activității. Demisia nu este susceptibilă de control sau aprobare, despre aceasta se ia doar act.

Totodată, Curtea reține că funcția de Prim-ministru constituie o funcție de înaltă demnitate publică, acesta fiind antrenat într-un raport juridic specific de drept public, căruia nu îi pot fi aplicate în totalitate regulile inerente raporturilor de muncă, inclusiv cele referitoare la demisie.

În cazul demisiei Prim-ministrului actul de demisie nu comportă nici o condiţionare faţă de natura juridică a actului de demisie, astfel încât aceasta poate fi comunicată printr-un anunț public sau prin cerere scrisă adresată Parlamentului.

Constituţia nu prevede un termen în limitele căruia cererea de demisie devine irevocabilă şi nici Legea nr.64/1990 cu privire la Guvern nu prevede un termen în această privinţă.

În situaţia în care se consideră că este necesară instituirea unui termen în limitele căruia autorul mai poate reveni, retrăgându-și demisia, se constată că o asemenea rezolvare aparține exclusiv Parlamentului.

În lipsa unor reglementări legislative exprese, în cazul Prim-ministrului demisia se anunţă public sau se prezintă în scris Parlamentului şi devine irevocabilă în momentul anunțării/depunerii ei. Caracterul ei irevocabil înseamnă că autorul nu mai poate reveni, retrăgându-şi demisia. b) Efectul asupra Guvernului

În jurisprudența sa, Curtea a menționat că, deşi votul de încredere se acordă întregii liste a Guvernului şi deşi această învestitură se face în bloc, şi nu pentru fiecare membru al Guvernului în parte, pentru Prim-ministru acordarea încrederii comportă un caracter special, deoarece el este cel care în calitate de candidat la această funcţie a solicitat pentru Guvern votul de încredere şi a reuşit să-l obţină potrivit dispoziţiilor constituţionale. Or, în ultimă instanţă, componenţa Guvernului este expresia încrederii pe care Parlamentul o acordă candidatului la funcţia de Prim-ministru (Hotărârea nr. 16 din 24.04.2000 cu privire la interpretarea unor prevederi din art. 73, 82, 86, 94, 98, 100 şi 101 din Constituţia Republicii Moldova şi Hotărârea nr.18 din 27.04.1999 cu privire la interpretarea unor prevederi din art.101din Constituţia Republicii Moldova).

Pentru aceste considerente, demisia Prim-ministrului atrage demisia întregului Guvern [art. 101 alin. (3) din Constituție]. În acest sens, demisia Guvernului operează de drept , nefiind necesară îndeplinirea nici unei alte condiţii de formă sau procedură , or, acesta este un proces automat și ireversibil, Parlamentul nemaiavând discreția de a accepta sau nu demisia Guvernului al cărui Prim-ministru a demisionat.

În acest sens, demisia Prim-ministrului şi, respectiv, a întregului Guvern intră în vigoare în momentul comunicării acesteia: - în cazul cererii scrise adresate Parlamentului - în momentul depunerii; - în cazul anunţului public - în momentul emiterii.

Din acest moment și până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern, Guvernul demisionar îndeplineşte numai funcţiile de administrare a treburilor publice, în sensul articolelor 101 alin. (3) şi 103 alin. (2) din Constituţie, astfel cum au fost explicate prin Hotărârea Curții Constituționale nr. 7 din 18 mai 2013.

De asemenea, din același moment începe să curgă termenul-limită de formare a Guvernului, în sensul articolului 85 din Constituţie, astfel cum a fost interpretat prin Hotărârea nr. 30 din 1 octombrie 2013: „48. Prin prisma articolelor 101, 103, 106, 106/1 din Constituţie, necesitatea formării unui nou Guvern intervine în cazul: 1) expirării legale a mandatului Guvernului; 2) exprimării votului de neîncredere de către Parlament; 3) imposibilităţii Prim-ministrului de a-şi exercita atribuţiile; 4) decesului sau al demisiei Prim-ministrului . [...] 53. [...] termenul de 3 luni, prevăzut de alin.(1) al articolului 85, este un termen limită de dizolvare a Parlamentului, comun pentru ambele cazuri în care intervine o situaţie de criză sau conflict, și anume: imposibilitatea formării Guvernului sau blocarea procedurii de adoptare a legilor. [...] 64. Astfel, termenul de 3 luni este un termen general de formare a Guvernului, începe să curgă de la data apariţiei circumstanţelor ce au determinat necesitatea formării unui nou Guvern , curge indiferent de declanşarea procedurilor de formare a noului Guvern sau/și de efectuarea procedurilor prevăzute de alineatul (2) al articolului 85 din Constituţie, include perioadele de consultare a fracţiunilor parlamentare și a altor proceduri legale şi constituie termenul limită pentru formarea noului Guvern"

Constituţia nu prevede un termen în limitele căruia Parlamentul trebuie să-şi exercite atribuţia de a lua act de demisie şi de a iniția formarea noului Guvern şi nici Legea nr.64/1990 cu privire la Guvern sau Regulamentul Parlamentului nu prevăd un termen în această privinţă.

În situaţia în care se consideră că este necesară instituirea unui termen în limitele căruia Parlamentul să-şi exercite această atribuţie, se constată că o asemenea rezolvare revine exclusiv Parlamentului, ca organ reprezentativ suprem al poporului şi unica autoritate legiuitoare a statului, conform articolului 60 din Constituţie. Curtea Constituţională nu are competenţa de a aprecia, prin interpretare, asupra unui eventual termen în această privinţă şi nici de a cenzura actele de motivare privind data soluţionării.

Aşadar, Curtea reţine că decizia Parlamentului de a lua act de demisie constituie o activitate nesusceptibilă de condiţionări privind valabilitatea demisiei şi a efectelor acesteia. Astfel, decizia Parlamentului, prin care se ia act de demisia Prim-ministrului şi, respectiv, a întregului Guvern, nu influenţează actul demisiei, procesul de formare a noului Guvern, precum şi termenele constituţionale inerente acestui proces. 3.2.2. Cu privire la exercitarea interimatului

Curtea menționează că, în vederea asigurării continuității serviciilor publice, Guvernul demisionar, inclusiv Prim-ministrul demisionar, continuă să exercite funcțiile de administrare a treburilor publice până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern.

De altfel, activitățile pe care le implică funcţia din care se demisionează pot atrage menţinerea în funcție a demisionarului pentru o perioadă rezonabilă de timp care, ca stare de fapt, rămâne la acordul părţilor .

Curtea reține că, potrivit prevederilor art. 101 alin. (2) din Constituţie, doar în cazul imposibilităţii Prim-ministrului de a-şi exercita atribuţiile sau în cazul decesului acestuia, Preşedintele Republicii Moldova va desemna un alt membru al Guvernului ca Prim-ministru interimar până la formarea noului Guvern.

Prin Hotărârea nr. 4 din 22 aprilie 2013, Curtea a explicat imposibilitatea Prim-ministrului de a-şi exercita atribuţiile, statuând următoarele: „95. Constituţia conţine norme care prevăd imposibilitatea temporară sau definitivă de a continua exercitarea unui mandat sau a unei funcţii de cel mai înalt rang. În dreptul constituţional, cazurile de imposibilitate a exercitării mandatului vizează, în sens larg, şeful statului, candidaţii la preşedinţie, deputaţii, Guvernul. 96. Constituţia nu precizează care sunt ipotezele în care imposibilitatea poate interveni. 97. Din conţinutul articolului 101 alin. (2) din Constituţie rezultă cu claritate că Legea Supremă face distincţie între două situaţii distincte de imposibilitate a exercitării mandatului de Prim-ministru: (a) imposibilitate temporară , caz în care Prim-ministrul îşi poate relua activitatea în Guvern; (b) imposibilitate definitivă (alta decât decesul), situaţie în care Prim-ministrul demis nu-şi mai poate relua activitatea în Guvern „până la formarea noului Guvern". 98. În mod logic, imposibilitatea definitivă a exercitării funcţiei de Prim-ministru este generată de orice circumstanţă incompatibilă cu continuarea exercitării funcţiei, alta decât decesul ."

Urmând jurisprudența sa anterioară, Curtea reține că „imposibilitatea definitivă a exercitării funcţiei de Prim-ministru", în sensul articolului 101 alin. (2) din Constituție, cuprinde situaţia generată de orice circumstanţă care împiedică continuarea exercitării funcţiei, alta decât decesul, inclusiv situația refuzului expres al Prim-ministrului care și-a prezentat demisia de a exercita interimatul până la învestirea noului executiv . În temeiul articolelor 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 lit. b) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională HOTĂRĂŞTE : 1. În sensul articolului 101 alin. (3) din Constituţie: a) Demisia Prim-ministrului şi, respectiv, a întregului Guvern intră în vigoare în momentul comunicării acesteia: - în cazul cererii scrise adresate Parlamentului - în momentul depunerii; - în cazul anunţului public - în momentul emiterii. b) Demisia Prim-ministrului antrenează de drept demisia Guvernului, fără îndeplinirea nici unei alte condiţii de formă sau procedură. c) Parlamentul ia act de demisia Prim-ministrului şi, respectiv, a întregului Guvern. Decizia Parlamentului, prin care se ia act de demisia Prim-ministrului şi, respectiv, a întregului Guvern, nu influenţează actul demisiei, procesul de formare a noului Guvern, precum şi termenele constituţionale inerente acestui proces. 2. În sensul articolului 101 alin. (2) din Constituţie: a) Preşedintele are obligaţia constituţională de a numi un Prim-ministru interimar până la formarea noului Guvern în cazul imposibilităţii definitive a exercitării funcţiei de către Prim-ministrul demisionar. b) Imposibilitatea definitivă a exercitării funcţiei de Prim-ministru semnifică situaţia generată de orice circumstanţă care împiedică continuarea exercitării funcţiei, alta decât decesul, inclusiv refuzul expres al Prim-ministrului demisionar de a continua exercitarea funcţiei până la formarea noului Guvern. 3. În sensul articolului 85 din Constituţie, termenul-limită de formare a Guvernului este de trei luni, inclusiv în cazul demisiei Prim-ministrului în condiţiile articolului 101 alin. (3) din Constituţie, şi începe să curgă din momentul comunicării demisiei Prim-ministrului, potrivit punctului 1 din prezentul dispozitiv. 4. În sensul articolelor 101 alin. (3) şi 103 alin. (2) din Constituţie, din momentul comunicării demisiei Prim-ministrului, potrivit punctului 1 din prezentul dispozitiv, Guvernul îndeplineşte numai funcţiile de administrare a treburilor publice, până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern. 5. Hotărârea Curţii Constituţionale este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Preşedinte Alexandru TĂNASE Chişinău, 17 iunie 2015 HCC nr. 16 Dosarul nr. 26b/2015