Hotărâre nr. 4 din 22.04.2013

La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională în data de 11 aprilie 2013, în temeiul articolelor 25 alin. (1) lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicţiei constituţionale de către deputaţii Mihai Ghimpu, Valeriu Munteanu, Ion Hadârcă, Corina Fusu, Boris Vieru, Gheorghe Brega, Vadim Cojocaru, Oleg Bodrug, privind interpretarea articolelor 98, 100, 101, 103, 106 din Constituţie, care reglementează demisia Guvernului în urma exprimării votului de neîncredere (adoptării unei moţiuni de cenzură) de către Parlament.

Autorii sesizării au solicitat Curţii Constituţionale ca prin interpretarea articolelor 98, 100, 101, 103, 106 din Constituţie să se explice dacă: „(1) Prim-ministrul unui Guvern demis prin moţiune de cenzură, adoptată în urma neîncrederii acordate de Parlament pentru acuzaţii de corupţie, depăşire a atribuţiilor de serviciu şi trafic de influenţă, este în drept să exercite în continuare mandatul de Prim-ministru până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern, ori Preşedintele Republicii Moldova este obligat să desemneze prin decret un alt prim-ministru interimar, din rândul membrilor Guvernului demisionat; (2) La desemnarea de către Preşedintele Republicii Moldova a Prim-ministrului interimar din membrii Guvernului demisionat, consultarea fracţiunilor parlamentare în privinţa candidaturii ce urmează a fi desemnată din rândul membrilor Guvernului demis este obligatorie sau desemnarea, după caz, a Prim-ministrului interimar este un drept discreţionar al Preşedintelui Republicii Moldova."

Prin decizia Curţii Constituţionale din 12 aprilie 2013, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudicia fondul cauzei.

Ulterior, în temeiul articolului 31 alin. (3) din Codul jurisdicţiei constituţionale, autorii sesizării au suplimentat temeiul şi obiectul sesizării, solicitând Curţii să exercite controlul constituţionalităţii Decretelor Preşedintelui Republicii Moldova nr. 534-VII din 8 martie 2013 şi nr. 584-VII din 10 aprilie 2013, prin prisma respectării principiilor statului de drept, consacrat de articolul 1 alin. (3) din Constituţie.

În procesul pregătirii examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Preşedintelui Republicii Moldova, Parlamentului şi Guvernului.

În şedinţa plenară publică a Curţii, sesizarea a fost susţinută de către dnii Mihai Ghimpu, Valeriu Munteanu şi Gheorghe Brega, deputați în Parlament. Parlamentul a fost reprezentat de către dl Ion Creangă, șeful Direcţiei generale juridice a Secretariatului Parlamentului. Președintele Republicii Moldova a fost reprezentat de către dnii Ion Păduraru, Secretar general, și Alexandru Ohotnicov, șef al Direcției generale drept a Aparatului Președintelui Republicii Moldova. Guvernul a fost reprezentat de către dl Oleg Efrim, ministru al justiţiei. ÎN FAPT

Prin Hotărârea nr. 28 din 5 martie 2013, Parlamentul şi-a exprimat votul de neîncredere (moţiune de cenzură) pentru Guvernul Republicii Moldova. condus de către Prim-ministrul Vladimir Filat. Neîncrederea faţă de Guvern a fost exprimată, în principal, în baza suspiciunilor de corupţie şi a altor fapte conexe.

La 8 martie 2013, Prim-ministrul Vladimir Filat a prezentat Preşedintelui Republicii Moldova demisia Guvernului.

În aceeaşi zi, Preşedintele a semnat Decretul nr. 534-VII, prin care a acceptat demisia Guvernului. Prin acelaşi Decret, şeful statului a dispus ca Guvernul demisionar să îndeplinească numai funcţiile de administrare a treburilor publice până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern.

Prin Decretul nr. 584-VII din 10 aprilie 2013, Preşedintele Republicii Moldova l-a desemnat pe Vladimir Filat în calitate de candidat pentru funcţia de Prim-ministru şi l-a autorizat să întocmească programul de activitate şi lista Guvernului, prezentându-le Parlamentului spre examinare.

Prevederile relevante ale Constituţiei (M.O. nr. 1/1, 1994) sunt următoarele: Preambul

Prevederile relevante ale Statutului Consiliului Europei, semnat la Londra la 5 mai 1949 şi ratificat de Republica Moldova prin Hotărârea Parlamentului nr. 522 din 12 iulie 1995, M.O. nr. 041, 1995, sunt următoarele: „[...] ataşamentul lor pentru valorile spirituale şi morale care sunt moştenirea comună a popoarelor lor şi sursa reală a libertăţii individuale, libertăţii politice şi a statului de drept, principii care formează baza oricărei democraţii autentice [...]"

Prevederile relevante ale Convenţiei Europene pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale, amendată prin protocoalele adiţionale la această convenţie, încheiată la Roma la 4 noiembrie 1950 şi ratificată de Republica Moldova prin Hotărârea Parlamentului nr. 1298-XIII din 24 iulie 1997, M.O. nr. 54-55/502, 1997, în continuare - " Convenţia Europeană ", sunt următoarele: „[n.r.-Preambul] guverne ale statelor europene animate de acelaşi spirit şi având un patrimoniu comun de idealuri şi de tradiţii politice , de respect al libertăţii şi de preeminenţă a dreptului [...]"

Prevederile relevante ale Rezoluţiei Comisiei ONU pentru Drepturile Omului 32/2005 privind democraţia şi statul de drept sunt următoarele: „8. Reaminteşte că interdependenţa dintre o democraţie funcţională, instituţii responsabile şi puternice şi statul de drept efectiv este esenţială pentru un guvern legitim şi eficient . [...] 11. Reaminteşte faptul că democratizarea poate fi un proces fragil şi că statul de drept şi respectarea drepturilor omului sunt esenţiale pentru stabilitatea societăţilor democratice; [...] 12. Reaminteşte că statele sunt garanţi ai democraţiei, ai drepturilor omului şi ai statului de drept şi poartă responsabilitatea pentru punerea lor în aplicare pe deplin; [...] 14. Invită statele membre să facă eforturi continue pentru a consolida statul de drept şi promovarea democraţiei prin: [...] b) garantarea că nici o instituţie sau persoană publică sau privată nu este mai presus de lege , asigurându-se că: [...] (iii) toţi agenţii guvernamentali, indiferent de poziţiile lor, sunt imediat şi pe deplin traşi la răspundere pentru orice încălcare a legii pe care o comit; [...] (vi) strategiile şi măsurile anticorupţie cuprinzătoare sunt în mod adecvat dezvoltate şi aplicate pentru a menţine independenţa şi imparţialitatea sistemului judiciar, precum şi pentru a asigura responsabilizarea membrilor sistemelor judiciar, legislativ şi executiv .[...]"

Prevederile relevante ale Rezoluţiei Adunării Parlamentare a Consiliului Europei nr. 1594 (2007) privind „principiul statului de drept" sunt următoarele: „[...] „ stat de drept ", conceput de către naţiunile europene ca o valoare comună şi principiu fundamental [...]"

Prevederile relevante ale Deciziei Consiliului Ministerial al OSCE nr.7/08 privind consolidarea statului de drept în spaţiul OSCE sunt următoarele: „[...] Reafirmând angajamentele statelor participante la OSCE pentru statul de drept [...] [...] Reafirmând necesitatea aderării universale pentru implementarea statului de drept , atât la nivel naţional, cât şi internaţional [...] Subliniind importanţa pe care o acordă drepturilor omului, statului de drept şi democraţiei, care sunt interconectate şi se consolidează reciproc [...] Subliniind, de asemenea, importanţa statului de drept ca o chestiune trans-dimensională pentru a asigura respectarea drepturilor omului şi a democraţiei, a securităţii şi a stabilităţii, a bunei guvernări, a relaţiilor economice şi comerciale reciproce, de securitate a investiţiilor şi a unui climat de afaceri favorabil, precum și rolul său în lupta împotriva corupţiei [...], care servesc astfel ca bază pentru dezvoltarea politică, economică, socială şi de mediu în statele participante [...] Invită statele participante la OSCE să-şi onoreze obligaţiile care decurg din dreptul internaţional şi să respecte angajamentele OSCE în ceea ce priveşte statul de drept , atât la nivel internaţional, cât şi naţional, inclusiv în toate aspectele legate de legislaţia lor, administraţie şi justiţie; [...] Încurajează statele participante [...] să continue şi să sporească eforturile [...] să consolideze statul de drept, inter alia , în următoarele domenii: [...] - [...] responsabilităţii instituţiilor de stat şi a persoanelor oficiale, a respectării statului de drept în administraţia publică , [...] - [...] rolului curţilor constituţionale ca instrument pentru asigurarea respectării în toate instituţiile de stat a principiilor statului de drept , democraţiei şi drepturilor omului. [...]"

Prevederile relevante ale Preambulului Tratatului privind Uniunea Europeană, versiunea consolidată, sunt următoarele: „[...] CONFIRMÂND ataşamentul [statelor] faţă de principiile libertăţii, democraţiei şi respectării drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale, precum şi ale statului de drept [...]"

Prevederile relevante ale Convenţiei Organizaţiei Naţiunilor Unite împotriva corupţiei, adoptată la New York la 31 octombrie 2003 şi ratificată de Republica Moldova prin Legea nr. 158-XVI din 6 iulie 2007, M.O. nr. 103-106/451, 2007, sunt următoarele: „[Preambul] preocupate de gravitatea problemelor pe care le creează corupţia şi de ameninţarea pe care aceasta o constituie pentru stabilitatea şi siguranţa societăţilor, subminând instituţiile şi valorile democratice , valorile etice şi justiţia, şi compromiţând dezvoltarea durabilă şi statul de drept [...] având în egală măsură conştiinţa principiilor bunei gestiuni a afacerilor publice şi a bunurilor publice, al echităţii, al responsabilităţii şi al egalităţii în faţa legii, precum şi al necesităţii păstrării integrităţii şi favorizării unei culturi de refuz al corupţiei [...]"

Prevederile relevante ale Convenţiei penale privind corupţia a Consiliului Europei, adoptată la Strasbourg la 27 ianuarie 1999 şi ratificată de Republica Moldova prin Legea nr. 428 din 30 octombrie 2003, M.O. nr. 229/918, 2003, sunt următoarele: „[Preambul] Corupţia constituie o ameninţare pentru democraţie, preeminenţa dreptului şi drepturile omului, subminează principiile de bună administrare, echitate şi justiţie socială, denaturează concurenţa, împiedică dezvoltarea economică şi pune în pericol stabilitatea instituţiilor democratice şi bazele morale ale societăţii [...]"

Prevederile relevante ale Convenţiei civile privind corupţia, adoptată la Strasbourg la 4 noiembrie 1999 şi ratificată de Republica Moldova prin Legea nr. 542 din 19 decembrie 2003, M.O. nr. 006/64, 2003, sunt următoarele: „[Preambul] Corupţia reprezintă o ameninţare gravă pentru preeminenţa dreptului , a democraţiei şi drepturilor omului, echităţii şi justiţiei sociale, împiedică dezvoltarea economică şi pune în pericol funcţionarea corectă şi echitabilă a economiilor de piaţă [...]" ÎN DREPT

Din conţinutul sesizării, Curtea observă că aceasta vizează, în esenţă, posibilitatea continuării exercitării mandatului de Prim-ministru de către o persoană care a condus un Guvern înlăturat de la guvernare pentru suspiciuni de corupţie, odată ce exprimarea votului de neîncredere de către Parlament a fost generată de motive imputabile acesteia. De asemenea, se cere verificarea constituţionalităţii desemnării în calitate de candidat pentru funcţia de Prim-ministru a persoanei care a condus un Guvern demis printr-o moţiune de cenzură bazată pe suspiciuni de corupţie şi alte fapte conexe.

Astfel, sesizarea se referă la un ansamblu de elemente şi principii cu valoare constituţională interconexate, precum statul de drept, buna funcţionare a Guvernului, mandatul, integritatea, compatibilitatea şi responsabilitatea membrilor acestuia, relaţiile Preşedinte - Parlament -Guvern în contextul imperativului luptei împotriva corupţiei. A. Competenţa Curţii 1. Obiectul sesizării

În conformitate cu decizia sa din 12 aprilie 2013 (a se vedea § 3 supra ), Curtea a reţinut că, în temeiul articolului 135 alin. (1) lit. b) din Constituţie, articolului 4 alin. (1) lit. b) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi articolului 4 alin. (1) lit. b) din Codul jurisdicţiei constituţionale, sesizarea privind interpretarea Constituţiei ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

De asemenea, Curtea reţine că, în temeiul articolului 135 alin. (1) lit.a) din Constituţie, articolului 4 alin. (1) lit. a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi articolului 4 alin. (1) lit. a) din Codul jurisdicţiei constituţionale, sesizarea privind controlul constituţionalităţii decretelor Preşedintelui Republicii Moldova ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

Articolele 25 alin. (1) lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicţiei constituţionale acordă deputaţilor dreptul de a sesiza Curtea Constituţională.

Curtea reţine că a interpretat anterior articolele 98, 100 şi 101 din Constituţie prin Hotărârile nr. 18 din 27 aprilie 1999 cu privire la interpretarea unor prevederi din art. 101 din Constituţia Republicii Moldova şi nr. 16 din 24 aprilie 2000 cu privire la interpretarea unor prevederi din art.73, 82, 86, 94, 98, 100 şi 101 din Constituţia Republicii Moldova.

Curtea observă că aspectele abordate de către autorii sesizării nu au constituit anterior obiect de interpretare în instanţa de contencios constituţional.

De asemenea, Curtea reţine că, prin Legea nr. 1115-XIV din 5 iulie 2000, Parlamentul a revizuit Constituţia Republicii Moldova, modificând, între altele, articolele 98, 100 şi 101.

Curtea constată că autorii sesizării solicită interpretarea unor prevederi constituţionale şi controlul constituţionalităţii a două decrete prezidenţiale în lumina principiilor statului de drept (articolul 1 alin. (3) din Constituţie).

Curtea relevă că, de fiecare dată, când se cere verificarea constituţionalităţii unor acte juridice concomitent cu interpretarea unor prevederi constituţionale, verificarea constituţionalităţii include interpretarea prevederilor în cauză în mod implicit .

În aceste condiţii şi în temeiul articolului 6 alin. (2) din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea reţine că, în prezenta cauză, solicitarea privind controlul constituţionalităţii absoarbe solicitarea de interpretare a normelor constituţionale. 2. Obiectul controlului constituţionalităţii

Curtea reţine că, prin art.135 alin.(1) lit.a), Constituţia Republicii Moldova abilitează Curtea Constituţională cu controlul constituţionalităţii tuturor actelor adoptate de Preşedinte, fără a face distincţie între actele normative şi cele individuale.

Pentru a elucida aspectele abordate în sesizare, Curtea va opera, în special, cu prevederile Preambulului, articolelor 1 alin. (3), 100, 101 alin. (2) şi 106 din Constituţie, cu jurisprudenţa sa anterioară, precum şi cu principiile consacrate de dreptul internaţional, utilizând toate metodele de interpretare legală.

Cele două probleme supuse Curţii spre soluţionare sunt interdependente. Având în vedere faptul că verificarea constituţionalităţii menţinerii în funcţie a Prim-ministrului demis prin moţiune de cenzură pentru suspiciuni de corupţie influenţează raţionamentul privind constituţionalitatea actului de desemnare a candidatului pentru funcţia de Prim-ministru, unele aspecte vor fi abordate în comun. 3. Concluzii

Curtea apreciază că sesizarea nu poate fi respinsă ca inadmisibilă şi nu există nici un alt temei de sistare a procesului în conformitate cu prevederile articolului 60 din Codul jurisdicţiei constituţionale. Curtea reţine că a fost sesizată legal şi este competentă să hotărască asupra constituţionalităţii Decretelor Preşedintelui Republicii Moldova nr. 534-VII din 8 martie 2013 şi nr. 584-VII din 10 aprilie 2013. Prin urmare, Curtea va examina în continuare fondul sesizării.

Potrivit autorilor sesizării, Decretul Preşedintelui Republicii Moldova nr.534-XII din 8 martie 2013 a fost adoptat cu încălcarea articolului 1 alin. (3) din Constituţie, potrivit căruia: „Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sînt garantate."

De asemenea, în viziunea autorilor sesizării, la adoptarea actului contestat au fost încălcate şi articolele 100, 101 alin. (2) şi 106 din Constituţie. 1. Argumentele autorilor sesizării

Potrivit autorilor sesizării, din întreaga reglementare constituţională reiese că Guvernul este constituit intuitu personae , având în vedere persoana Prim-ministrului. În acest context, Prim-ministrul poartă responsabilitate personală pentru funcţionarea întregului Guvern.

În viziunea autorilor sesizării, retragerea încrederii Parlamentului pentru motive de corupţie pune Prim-ministrul demis în situaţia de incompatibilitate politică şi morală şi, prin urmare, în imposibilitatea de a continua exercitarea funcţiei, motiv pentru care Preşedintele Republicii Moldova urmează să desemneze un Prim-ministru interimar din rândul membrilor Guvernului.

În acest context, autorii sesizării consideră că menţinerea în funcţie a Prim-ministrului unui Guvern demis prin moţiune de cenzură pentru motive de corupţie este contrară principiilor statului de drept.

În acelaşi context şi pentru aceleaşi motive, autorii sesizării consideră că este incompatibilă cu principiile statului de drept desemnarea unei astfel de persoane pentru funcţia de Prim-ministru la formarea unui nou Guvern. 2. Argumentele autorităţilor

În viziunea Preşedintelui Republicii Moldova, prin prisma logicii juridice, dar şi a unor exigenţe de ordin moral, este inacceptabil ca, în cazul în care Parlamentul a exprimat vot de neîncredere întregii componenţe a Guvernului, Preşedintele Republicii Moldova să numească în locul Prim-ministrului un alt membru din acelaşi Guvern demis.

Potrivit opiniei scrise a Preşedintelui Republicii Moldova, învinuirile aduse în moţiunea de cenzură Guvernului în ansamblu şi unor membri aparte nu periclitează statutul de membru al Guvernului demis. 3. Aprecierea Curţii 3.1. Principii fundamentale 3.1.1. Statul de drept

Curtea Europeană a Drepturilor Omului consideră că principiul statului de drept, menţionat în preambulul Convenţiei, este „un element al patrimoniului spiritual comun al statelor membre ale Consiliului Europei" şi se referă la Convenţie în ansamblu. Acest principiu al statului de drept a fundamentat, în special, cerinţa stabilită de Curte de protecţie adecvată împotriva ingerinţelor arbitrare ale puterii publice (a se vedea, inter alia , Hotărârile CEDO Engel şi alţii v. Olanda din 8 iunie 1976, Klass şi alţii v. Germania 6 septembrie 1978, Malone v. Regatul Unit din 2 august 1984 etc.).

De asemenea, „statul de drept" este consacrat într-o serie de instrumente internaţionale cu privire la drepturile omului şi în alte documente care stabilesc standarde în materie.

Astfel, valorile statului de drept sunt consacrate în Preambulul Declaraţiei Universale a Drepturilor Omului. Rezoluţia Comisiei ONU pentru Drepturile Omului nr. 32/2005 privind democraţia şi statul de drept abordează elemente ale separaţiei puterilor, supremaţiei legii şi egalităţii tuturor în faţa legii. Acest document, inter alia : „8. Reaminteşte că interdependenţa dintre o democraţie funcţională, instituţii responsabile şi puternice şi statul de drept efectiv este esenţială pentru un guvern legitim şi eficient . [...] 11. Reaminteşte faptul că democratizarea poate fi un proces fragil şi că statul de drept şi respectarea drepturilor omului sunt esenţiale pentru stabilitatea societăţilor democratice; [...] 12. Reaminteşte că statele sunt garanţi ai democraţiei, ai drepturilor omului şi ai statului de drept şi poartă responsabilitatea pentru punerea lor în aplicare pe deplin; [...] 14. Invită statele membre să facă eforturi continue pentru a consolida statul de drept şi promovarea democraţiei prin: [...] b) garantarea că nici o instituţie sau persoană publică sau privată nu este mai presus de lege , asigurându-se că: [...] (iii) toţi agenţii guvernamentali, indiferent de poziţiile lor, sunt imediat şi pe deplin traşi la răspundere pentru orice încălcare a legii pe care o comit; [...] (vi) strategiile şi măsurile anticorupţie cuprinzătoare sunt în mod adecvat dezvoltate şi aplicate pentru a menţine independenţa şi imparţialitatea sistemului judiciar, precum şi pentru a asigura responsabilizarea membrilor sistemelor judiciar, legislativ şi executiv .[...]"

Conceptul „statului de drept", consacrat împreună cu democraţia şi drepturile omului în Preambulul Convenţiei Europene, reprezintă cei trei piloni ai Consiliului Europei, organizaţie internaţională, al cărei membru este şi Republica Moldova.

În Rezoluţia Adunării Parlamentare a Consiliului Europei nr. 1594 (2007) privind „principiul statului de drept" se recunoaşte că această noţiune este percepută de către statele europene ca fiind o valoare comună şi un principiu fundamental pentru o mai mare unitate.

Uniunea Europeană, Organizaţia pentru Securitate şi Cooperare în Europa (OSCE) şi statele lor membre şi-au exprimat, de asemenea, angajamentul faţă de principiile „statului de drept", democraţiei şi drepturilor omului.

Astfel, în Decizia Consiliului Ministerial al OSCE nr. 7/08 privind consolidarea statului de drept în spaţiul OSCE, statele participante la OSCE sunt invitate să-şi onoreze obligaţiile privind respectarea statului de drept, atât la nivel internaţional, cât şi naţional, inclusiv în toate aspectele legate de legislaţia lor, administraţie şi justiţie. De asemenea, în acelaşi document, statele sunt încurajate să-şi consolideze eforturile în vederea sporirii, inter alia , a responsabilităţii instituţiilor de stat şi a persoanelor oficiale, a respectării statului de drept în administraţia publică , precum şi a rolului curţilor constituţionale ca instrument pentru asigurarea respectării în toate instituţiile de stat a principiilor statului de drept , democraţiei şi drepturilor omului.

În Uniunea Europeană, conceptul statului de drept este consacrat în Preambulul și articolul 2 din Tratatul privind Uniunea Europeană, potrivit căruia: „Uniunea se întemeiază pe valorile respectării demnităţii umane, libertăţii, democraţiei, egalităţii, statului de drept şi respectării drepturilor omului [...]".

De asemenea, acest principiu apare ca o bază a acţiunii externe a Uniunii Europene, precum şi în preambulul Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene. Referinţe explicite la „statul de drept" pot fi găsite, printre altele, în jurisprudenţa Curţii Europene de Justiţie a Uniunii Europene/tratatele Uniunii Europene, precum şi în criteriile de la Copenhaga din 1993 pentru aderarea la Uniunea Europeană.

Deşi Republica Moldova nu este membru al Uniunii Europene, integrarea europeană a fost asumată ca prioritate naţională prin Programul de activitate al Guvernului „Integrarea europeană: libertate, democraţie, bunăstare, 2011-2014" şi, deci, Republica Moldova urmează să asimileze principiile şi valorile fundamentale ale Uniunii Europene.

Exigenţele statului de drept presupun asigurarea legalităţii, securităţii juridice, interzicerea arbitrarului, accesul la justiţie în faţa instanţelor judecătoreşti independente şi imparţiale, inclusiv controlul judiciar al actelor administrative, respectarea drepturilor omului, nediscriminarea şi egalitatea în faţa legii [ Raportul Comisiei de la Veneţia privind statul de drept , CDL-AD(2011)003rev, Strasbourg, 4 aprilie 2011, § 41].

În Preambulul său, Constituţia Republicii Moldova face referinţă la statul de drept ca valoare supremă.

Curtea reţine că principiul statului de drept, fiind consacrat în preambulul Constituţiei, vizează Constituţia în integralitatea sa. Acest principiu fundamentează exigenţa unei protecţii adecvate împotriva arbitrarului din partea puterii publice.

Derivând din textul Preambulului Constituţiei, principiul statului de drept este reluat în articolul 1 alin. (3) din Constituţie.

În acest context, Curtea reţine că Preambulul are un rol-cheie în înţelegerea şi aplicarea textului Constituţiei şi poate fi invocat ca izvor de drept .

Preambulul, aflat la originea textului constituţional, este acea parte a Constituţiei ce reflectă exact spiritul Legii Supreme. Astfel, Preambulul expune anumite clauze constituţionale cu caracter imperativ, ce pot servi drept surse independente pentru normele care nu sunt neapărat reflectate expres în textul Constituţiei. Orice interpretare a Constituţiei urmează să fie operată pornind de la obiectivele originare ale Constituţiei, care sunt prevăzute în Preambul şi din care derivă textul Constituţiei în sine. În concluzie , atunci când există mai multe interpretări , opţiunea conformă Preambulului prevalează . 3.1.2. Statul de drept și lupta împotriva corupţiei

Potrivit Indicelui Percepţiei Corupţiei (IPC), monitorizat de Transparency International, în anul 2012 Republica Moldova s-a plasat pe locul 94 din 176 ţări incluse în clasamentul coruptibilităţii.

Curtea relevă că lupta împotriva corupţiei a fost declarat obiectiv naţional prin diverse angajamente internaţionale şi documente naţionale, precum Strategia naţională anticorupţie pe anii 2011-2015 (aprobată prin Hotărârea Parlamentului nr. 154/2011) şi Planul de acţiuni pentru anii 2012-2013 pentru implementarea acesteia (aprobat prin Hotărârea Parlamentului nr. 12/2012), Strategia de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011-2016 (aprobată prin Legea nr. 231/2011) şi Planul de acţiuni pentru implementarea acesteia (aprobat prin Hotărârea Parlamentului nr. 6/2012), Legea nr. 90/2008 privind prevenirea şi combaterea corupţiei, Strategia de consolidare instituţională a Centrului Naţional Anticorupţie (aprobată prin Hotărârea Parlamentului nr. 232/2012).

Curtea reţine următoarele: corupţia subminează democraţia şi statul de drept , conduce la încălcarea drepturilor omului, subminează economia şi erodează calitatea vieţii. Prin urmare, lupta împotriva corupţiei este parte integrantă a asigurării respectării statului de drept . 3.1.3. Încrederea publicului în instituţiile fundamentale ale statului

Încrederea în instituţii, în general, în personalităţi politice şi publice semnifică aşteptările cetăţenilor ca acele persoane sau instituţii să acţioneze în beneficiul lor.

Încrederea în instituţii este parte a „capitalului social" alături de încrederea generalizată (în semeni) şi reţelele asociative în care sunt implicaţi indivizii.

Liantul numit „încredere în instituţiile statului" îi face pe cetăţeni să se implice mai mult în sfera vieţii publice. De asemenea, nivelul de încredere a publicului în instituţii are efecte asupra dezvoltării economice a societăţii.

Deşi are un grad foarte mare de relativitate, încrederea în unele instituţii este semnificativ influenţată de reprezentanţii acestora.

Consolidarea încrederii în Parlament, Preşedinte şi Guvern, ca instituţii fundamentale ale statului ce simbolizează democraţia, este în conexiune directă cu respectarea efectivă a principiului statului de drept. 3.1.4. Integritatea persoanelor aflate în funcţii de conducere

În conformitate cu principiul fundamental al statului de drept, persoanele aflate în funcţii de conducere trebuie să demonstreze că îndeplinesc standarde ridicate în materie de integritate. În plus, în cazul în care se constată neîndeplinirea condiţiei, ignorarea acestor constatări şi numirea/menţinerea în funcţii de conducere a unor persoane asupra cărora planează dubii privind integritatea reprezintă o sfidare a statului de drept. Or, statul de drept are valoare constituţională, iar această valoare trebuie respectată pe deplin.

În acelaşi context, articolul 56 din Constituţie prevede că: „[...] Cetăţenii cărora le sînt încredinţate funcţii publice [...] răspund de îndeplinirea cu credinţă a obligaţiilor ce le revin [...]."

Astfel, responsabilitatea reprezintă o valoare consacrată de Constituţie.

Curtea reţine că răspunderea politică are la bază concepţia statului de drept şi democratic şi se referă la răspunderea deţinătorilor unui mandat politic. Prezumţia de nevinovăţie, prevăzută de articolul 21 din Constituție ca principiu într-un proces penal, este inaplicabilă răspunderii politice.

Curtea statuează, cu titlu de principiu, că orice mandat politic trebuie să se bazeze pe încrederea cetăţenilor şi a reprezentanţilor acestora .

Într-o democraţie veritabilă, normalitatea constă în demisia imediată a persoanelor care şi-au pierdut încrederea publică, fără a se ajunge la demitere.

Spre exemplu, Franţa a dezvoltat o practică specială pentru aceste cazuri, supranumită Bérégovoy-Balladur, potrivit căreia acuzarea unui ministru (sau chiar a unui Prim-ministru) de săvârşirea unor fapte reprobabile, chiar şi în lipsa unor documente judiciare, conduce la demisia sau înlăturarea imediată a acestuia din funcţie (au fost atestate 11 astfel de cazuri pe parcursul celei de-a 5-a Republici). Urmând aceeaşi logică, în Germania, Preşedintele ţării a demisionat pentru accesarea unui credit în condiţii preferenţiale, iar Ministrul Educaţiei şi Ministrul Apărării - pentru suspiciuni de plagiat. În mod similar, Preşedintele Ungariei a demisionat în urma unor acuzaţii de plagiat.

În acelaşi context, Curtea menţionează poziţia Comisiei Europene în privinţa unor situaţii similare din România, în care demnitarii suspectaţi de acte de corupţie nu au fost înlăturaţi de la actul de guvernare: „[...] Noul Guvern şi-a reiterat obiectivul de a lupta împotriva corupţiei, însă în rândul noilor miniştri există două cazuri confirmate de persoane care sunt cercetate penal pentru fapte de corupţie. În recomandările sale [...], Comisia şi-a exprimat speranţa că miniştrii vor da un exemplu în ceea ce priveşte respectarea aspectelor legate de integritate: acelaşi lucru este aşteptat şi în ceea ce priveşte acuzaţiile de corupţie. Este esenţial pentru credibilitatea unui guvern ca persoanele care îndeplinesc funcţii ministeriale să se bucure de încrederea publicului, de exemplu, prin prezentarea demisiei atunci când există împotriva lor un raport [...] în materie de integritate .". [ Raportul Comisiei Europene către Parlamentul European şi Consiliu privind progresele înregistrate de România în cadrul Mecanismului de cooperare şi de verificare , COM(2013)47, Bruxelles, 30 ianuarie 2013]

Curtea reţine, mutatis mutandis , raţionând a contrario , că asemenea situaţii în care persoane înlăturate de la actul de guvernare pentru motive de corupţie ar fi numite din nou în înalte funcţii de conducere ale statului, la intervale scurte de timp, fără a fi demonstrată netemeinicia acuzaţiilor care au determinat demiterea , sunt nu doar reprobabile, ci chiar inadmisibile. În acest context, este contrară principiilor statului de drept numirea în funcţii de conducere a persoanelor asupra cărora planează dubii de integritate sau care au fost demise pentru motive de corupţie . 3.2. Efectele moţiunii de cenzură

Moţiunile de cenzură produc atât efecte juridice, cât şi efecte politice (retragerea încrederii executivului având asemenea consecinţe), fiind acte juridice. Dacă moţiunea de cenzură este adoptată, premierul înaintează imediat demisia Guvernului către şeful statului.

În unele state, precum Spania, Germania, Belgia, Polonia şi Israel, iniţiatorii moţiunii trebuie să propună şefului statului un candidat pe care îl doresc numit şef al Guvernului în locul celui demis (moţiune de cenzură constructivă).

Prin adoptarea moţiunii de cenzură, mandatul de încredere acordat de Parlament încetează, iar executivul este demis. Rezultă că mandatul de încredere are nu numai semnificaţia învestirii, pe baza sa, a executivului, dar şi a necesităţii ca, pe toată durata misiunii sale, acesta să se bucure de sprijinul majorităţii parlamentare, prin votul căreia s-a format. Atunci când acest sprijin, şi deci încrederea pe care o presupune, nu mai există, adoptarea moţiunii de cenzură creează posibilitatea ca, prin formarea unui nou executiv, echilibrul dintre puterea legislativă şi cea executivă să fie restabilit. Astfel, moţiunea de cenzură este instrumentul juridic prin care Parlamentul poate retrage încrederea acordată executivului. 3.3. Concluzii generale

În lumina celor expuse, Curtea reţine, cu valoare de principiu, că statul de drept nu este o ficţiune, care are doar natură declarativă . Funcţionarea statului de drept trebuie să se manifeste prin acţiuni practice .

Curtea reţine că, în respectarea principiului constituţional al statului de drept şi în considerarea interesului general al cetăţenilor, este imperativă luarea măsurilor necesare pentru asigurarea aplicării rapide a suspendării sau demisionării miniştrilor şi altor demnitari de rang înalt care fac obiectul unor dubii rezonabile în materie de integritate. 3.4. Aplicarea principiilor enunţate la prezenta cauză

Adoptarea la 5 martie 2013 a moţiunii de cenzură, prin care a fost demis Guvernul, a avut loc pe fundalul izbucnirii unor scandaluri răsunătoare de corupţie cu implicarea unor membri ai Guvernului şi a altor funcţionari guvernamentali.

Curtea observă că, în motivarea moţiunii de cenzură, inter alia , se arată: „În ultima perioadă de timp Guvernul Republicii Moldova a devenit centrul unor scandaluri de corupţie. [...] Mulţi membri ai Executivului sunt implicaţi în scheme criminale şi coruptibile, care au prejudiciat bugetul statului. [...] Unii membri ai Executivului deja au statut de bănuit sau învinuit în cadrul proceselor penale pornite. [...] În majoritatea domeniilor gestionate de către Guvern au fost implementate scheme de corupţie. Pot fi menţionate domeniile sănătăţii, finanţelor publice, administrării fiscale şi vamale, achiziţiilor publice, administrării patrimoniului statului, culturii, transportului şi infrastructurii drumurilor etc. [...] Actele de corupţie, dosarele penale pe elemente de depăşire a atribuţiilor de serviciu, conţinutul convorbirilor telefonice ale demnitarilor din Guvern etc. au demonstrat clar şi evident pentru întreaga societate că actualul Guvern a devenit unul corupt, captiv, şantajabil, care acţionează împotriva intereselor ţării. [...] Din cauza deciziilor şi acţiunilor coruptibile ale Guvernului este subminată stabilitatea economică şi socială a ţării, iar democraţia şi legalitatea este substituită prin „comanda la telefon" şi interesele personale. [...] Guvernul s-a asimilat cu corupţia. [...] Au fost ratate toate obiectivele în plan intern şi extern. [...] Corupţia Guvernului a substituit democraţia, legalitatea, integrarea europeană şi a pus în pericol viitorul ţării şi al poporului Republicii Moldova. [...] Guvernul a pierdut şi dreptul moral de a realiza politica internă şi externă a statului şi a exercita conducerea generală a administraţiei publice. [...]"

În hotărârile sale anterioare (Hotărârea nr. 16 din 24.04.2000 cu privire la interpretarea unor prevederi din art. 73, 82, 86, 94, 98, 100 şi 101 din Constituţia Republicii Moldova şi Hotărârea nr.18 din 27.04.1999 cu privire la interpretarea unor prevederi din art.101 din Constituţia Republicii Moldova), referindu-se la răspunderea personală pe care o poartă un Prim-ministru pentru Guvernul pe care îl conduce, Curtea a specificat: „[...] deşi votul de încredere se acordă întregii liste a Guvernului şi deşi învestitura se face în bloc, şi nu pentru fiecare membru al Guvernului în parte, pentru Prim-ministru acordarea încrederii comportă un caracter special , deoarece el este cel care, în calitate de candidat la această funcţie, a solicitat pentru Guvern votul de încredere şi a reuşit să-l obţină potrivit dispoziţiilor constituţionale. În ultimă instanţă, componenţa Guvernului este expresia încrederii pe care Parlamentul o acordă candidatului la funcţia de Prim-ministru ."

Curtea menţionează că, deşi Guvernul şi-a declarat obiectivul de a lupta împotriva corupţiei, potrivit Moţiunii de cenzură adoptate de către Parlament, în rândul miniştrilor şi altor demnitari există cazuri atestate de persoane care sunt cercetate penal pentru fapte de corupţie.

Curtea reţine că faptele descrise în Moţiunea de cenzură, aprobată prin Hotărâre a Parlamentului, sunt confirmate prin informaţii aflate în domeniul public şi scurse/publicate în mass-media, precum şi prin cele obţinute de la organele de urmărire penală.

Curtea porneşte de la prezumţia că Parlamentul, adoptând Moţiunea de cenzură, a acţionat cu un înalt grad de responsabilitate, caracteristic organului reprezentativ suprem al poporului .

În acelaşi timp, este un fapt constatat că acuzaţiile de corupţie nu au condus nici la demisia, nici la iniţiativa Prim-ministrului de suspendare/demitere din funcţie a miniştrilor şi altor demnitari vizaţi. Din contra, Curtea şi întreaga societate a asistat la tentative de obstrucţionare a activităţii organelor de urmărire penală, precum solicitarea demisiei directorului Centrului Naţional Anticorupţie sau impunerea interdicţiei de a asista la şedinţele Guvernului.

În lumina celor enunţate mai sus, Curtea consideră că menţinerea unui Prim-ministru-demis pentru acte reprobabile constituie o sfidare a principiilor statului de drept şi a principiilor referitoare la integritate şi pune în pericol stabilitatea instituţiilor democratice. În opinia Curţii, este inadmisibil ca o hotărâre a Parlamentului prin care s-a exprimat votul de neîncredere în privinţa unui Guvern în frunte cu Prim-ministrul său pentru acte de corupţie să fie desconsiderată şi ignorată, cel puţin atât timp cât nu s-a adus proba contrarie şi nu s-a dovedit netemeinicia suspiciunilor .

În vederea celor exprimate mai sus, Curtea reiterează, cu titlu de principiu, constatările Comisiei Europene (a se vedea § 75, supra ), potrivit cărora este esenţial pentru credibilitatea unui Guvern ca persoanele care îndeplinesc funcţii ministeriale să se bucure de încrederea publicului, de exemplu, prin prezentarea demisiei atunci când există împotriva lor suspiciuni în materie de integritate .

Curtea reţine că un Prim-ministru care a tolerat în componenţa Guvernului miniştri suspectaţi de corupţie, în privinţa cărora a fost iniţiată urmărirea penală, manifestă o sfidare a principiilor statului de drept şi denotă o lipsă evidentă de integritate, devenind în acest mod incompatibil cu funcţia deţinută .

Curtea reţine că menţinerea în funcţia de Prim-ministru a unei persoane care a condus un Guvern înlăturat de la actul de guvernare pentru suspiciuni de acte de corupţie prejudiciază iremediabil funcţia de control a Parlamentului în calitatea sa de organ suprem al puterii de stat.

Totodată, având în vedere faptul că Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a statului şi exercită conducerea generală a administraţiei publice [articolul 96 alin. (1) din Constituţie], menţinerea în componenţa Guvernului a unor persoane în privinţa cărora există dubii serioase de integritate decredibilizează actul de guvernare în general, atât pe plan intern, cât şi pe plan extern, şi subminează capacitatea Guvernului de realizare a actului de guvernare şi de dialog cu partenerii externi.

Potrivit articolului 101 alin. (2) din Constituţie: „În cazul imposibilităţii Prim-ministrului de a-şi exercita atribuţiile sau în cazul decesului acestuia, Preşedintele Republicii Moldova va desemna un alt membru al Guvernului ca Prim-ministru interimar până la formarea noului Guvern . Interimatul pe perioada imposibilităţii exercitării atribuţiilor încetează, dacă Prim-ministrul îşi reia activitatea în Guvern."

Constituţia conţine norme care prevăd imposibilitatea temporară sau definitivă de a continua exercitarea unui mandat sau a unei funcţii de cel mai înalt rang. În dreptul constituţional, cazurile de imposibilitate a exercitării mandatului vizează, în sens larg, şeful statului, candidaţii la preşedinţie, deputaţii, Guvernul.

Constituţia nu precizează care sunt ipotezele în care imposibilitatea poate interveni.

Din conţinutul articolului 101 alin. (2) din Constituţie rezultă cu claritate că Legea Supremă face distincţie între două situaţii distincte de imposibilitate a exercitării mandatului de Prim-ministru: (a) imposibilitate temporară , caz în care Prim-ministrul îşi poate relua activitatea în Guvern; (b) imposibilitate definitivă (alta decât decesul), situaţie în care Prim-ministrul-demis nu-şi mai poate relua activitatea în Guvern „ până la formarea noului Guvern " .

În mod logic, imposibilitatea definitivă a exercitării funcţiei de Prim-ministru este generată de orice circumstanţă incompatibilă cu continuarea exercitării funcţiei , alta decât decesul.

Având în vedere cele constatate la §§ 85-93 supra , Curtea consideră că Prim-ministrul unui Guvern demis prin moţiune de cenzură pentru suspiciuni de corupţie este incompatibil cu exercitarea funcţiei şi se află în imposibilitate definitivă de a continua exercitarea mandatului.

Prin urmare, în cazul demiterii Guvernului prin moţiune de cenzură pentru suspiciuni de corupţie, Preşedintele Republicii Moldova, în conformitate cu articolul 101 alin. (2) din Constituţie, are obligaţia constituţională de a desemna, concomitent cu acceptarea demisiei Guvernului , un Prim-ministru interimar din rândul membrilor Guvernului, integritatea cărora nu a fost afectată .

În lumina celor expuse, Curtea consideră că menţinerea în funcţie a unui Prim-ministru demisionat în urma exprimării votului de neîncredere pentru acte de corupţie în cadrul Guvernului este contrară principiului statului de drept, consacrat de articolul 1 alin. (3) din Constituţie, precum şi articolului 101 alin.(2) din Constituţie.

Curtea reţine că articolele Decretului Preşedintelui Republicii Moldova nr. 534-VII din 8 martie 2013 aparent nu contravin reglementărilor articolului 103 alin. (2) din Constituţie. În acelaşi timp, lipsa unor dispoziţii în Decretul nr. 534-VII din 8 martie 2013 referitoare la desemnarea Prim-ministrului interimar constituie o omisiune. Curtea constată că această omisiune a survenit ca rezultat al aplicării prevederilor articolului 103 alin.(2) din Constituţie, fără a fi corelate cu prevederile articolelor 1 alin. (3) şi 101 alin. (2). Având în vedere faptul că Decretul nr. 534 a fost emis până la interpretarea actuală a normelor constituţionale în cauză, Curtea nu consideră necesară invalidarea Decretului pentru motivul omisiunii constatate. Astfel, pentru corectarea omisiunii date, P reşedintele urmează să desemneze un Prim-ministru interimar , în conformitate cu prevederile articolelor 1 alin. (3), 101 alin. (2) şi 103 alin. (2) din Constituţie, aşa cum au fost interpretate de Curte în prezenta cauză.

În partea ce ţine de desemnarea Prim-ministrului interimar, Curtea reţine că interimatul reprezintă o situaţie tranzitorie menită să asigure prompt continuitatea activităţii Guvernului la administrarea treburilor publice. Având în vedere ansamblul atribuţiilor Preşedintelui în sfera puterii executive, dar şi ţinând cont de faptul că Guvernul este rezultatul votului de învestitură acordat de Parlament, Preşedintele nu este obligat să consulte fracţiunile parlamentare la desemnarea Prim-ministrului interimar .

Pe de altă parte, nimic nu interzice ca Preşedintele să consulte opinia acestora în privinţa opţiunii pentru unul sau alt membru al Guvernului pentru a fi desemnat Prim-ministru interimar.

Curtea reţine că în cadrul Guvernului Prim-ministrul se poziţionează ca Primus inter pares , deoarece, în conformitate cu articolul 101 alin. (1) din Constituţie, el este cel ce conduce Guvernul şi coordonează activitatea membrilor acestuia, respectând atribuţiile ce le revin. În acelaşi context, Curtea relevă că, deşi norma articolului 101 alin.(2) din Constituţie nu specifică pe care dintre membrii Guvernului demis Preşedintele Republicii urmează să-l desemneze în calitate de Prim-ministru interimar, articolul 97 din Constituţie prevede următoarea structură a Guvernului: „Guvernul este alcătuit din Prim-ministru, prim-viceprim-ministru, viceprim-miniştri, miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege organică."

Structura Guvernului, prevăzută în Constituţie, reflectă ordinea ierarhică a responsabilităţii politice pe care o poartă membrii Guvernului. Prin urmare, Preşedintele Republicii Moldova urmează să ţină cont de această ordine ierarhică a responsabilităţii politice la desemnarea Prim-ministrului interimar. II. Pretinsa încălcare a articolului 1 alin. (3) din Constituţie la adoptarea Decretului privind desemnarea candidatului pentru funcţia de Prim-ministru

Potrivit autorilor sesizării, Decretul Preşedintelui Republicii Moldova nr. 584-VII din 10 aprilie 20