Decizia nr. 6053/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 636/2024 a Curții de Apel București

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București - secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, la data de 11.08.2023, sub nr. x/2023, reclamanta A. S.A. a solicitat: 1). anularea în tot a Dispoziției Obligatorii nr. 6009/253087/1EF din data de 14.12.2022 emisă de Ministerul Finanțelor - Direcția Generală de Inspecție Economico-Financiară, precum și 2). repararea pagubei cauzate de Ministerul Finanțelor, constând în costurile suportate cu emiterea scrisorii de garanție bancară, în cuantum de 1,147.236,70 RON calculat până la data de 31.07.2023 și în continuare până la rămânerea definitivă a hotărârii pronunțate în prezenta cauză.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 636 din 17 aprilie 2024, Curtea de Apel București: - a admis excepția inadmisibilității acțiunii; - a respins acțiunea formulată de reclamata A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor - Direcția Generală de Inspecție Economico-Financiară, ca inadmisibilă.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței de fond a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate, respingerea excepției inadmisibilității și trimiterea cauzei la Curtea de Apel București în vederea soluționării fondului. Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-reclamantă susține că hotărârea instanței de fond nu este motivată, iar argumentele prezentate la pct. 3 din sentință sunt contradictorii. În ceea ce privește nemotivarea sentinței recurate, recurenta arată că instanța de fond, fără să indice un temei legal și fără să aibă în vedere termenul legal în care emitentul actului avea obligația de a soluționa plângerea prealabilă, a reținut că un act administrativ poate fi atacat în instanță, doar după ce structura cu atribuții în soluționarea plângerilor prealabile emite o decizie în acest sens. Apreciază că art. 45 din H.G. nr. 101/2012 este o normă supletivă care conferă dreptul și nu obligația unei persoane de a contesta în instanță, alături de actul administrativ primar, cel care produce efecte juridice și stabilește obligații în sarcina persoanei care se consideră vătămată, și decizia de soluționare a plângerilor prealabile. Subliniază că normele cu caracter secundar la care face referire instanța de fond, respectiv H.G. nr. 101/2012 emisă în temeiul O.U.G. nr. 94/2011 conține dispoziții, potrivit cărora accesul la instanță se face potrivit prevederilor din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Art. 33 alin. (7) din acest act normativ prevede că " Împotriva dispoziției obligatorii se poate formula plângere prealabilă în. condițiile și în termenele prevăzute la art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 iar alin. (4) al art. 7 din Legea nr. 554/2004 prevede și faptul că: "(4) Plângerea prealabilă, formulată potrivit prevederilor alin. (7), se soluționează în termenul prevăzut la ort. 2 alin. (7) lit. h)*)." (respectiv în 30 de zile — s.n.) Totodată, articolul 23 din O.U.G. nr. 94/2011 (actul în aplicarea căruia s-au emis normele aprobate prin H.G. nr. 101/2012) prevede în mod expres că împotriva dispoziției obligatorii se poate formula plângere prealabilă în temeiul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare." Modul de acces la instanță, în ceea ce privește actele emise în cadrul inspecției economico-financiare, potrivit reglementărilor exprese care stabilesc modul de realizare a acestei activități, respectiv O.U.G. nr. 94/201 1 și H.G. nr. 101/2012, urmează regimul juridic de bază reglementat de Legea nr. 554/2004. În baza acestor reglementări, raționamentul instanței de fond, potrivit căruia aceste acte normative au un caracter special și derogatoriu de la art. 7 din Legea nr. 554/2004 și de la art. 281, alin. (5) din Codul de procedură fiscală este total eronată și lipsită de temei legal. Susține recurenta-reclamanmtă că dispozițiile O.U.G. nr. 94/2011 și cele ale H.G. nr. 101/2012 se completează cu Legea nr. 554/2004, în măsura în care în O.U.G. nr. 94/2011 nu a fost identificată o normă juridică ce ar contrazice-o pe cea de drept comun. Referitor la critica privind contradictorialitatea argumentelor prezentate la pct. 3 din hotărârea recurată recurenta arată că instanța de fond reține, pe de o parte, că dispoziția obligatorie reprezintă actul administrativ financiar emis de organele de inspecție economico-financiară, care produce efecte juridice față de operator și este titlu executoriu față de care instanța de fond admite și reține faptul că împotriva acestui act administrativ —se poate formula plângere prealabilă "în condițiile și în termenele prevăzute de art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, (pag. 8, paragraful 2 din sentință). Pe de altă parte, instanța de fond reține că "dreptul de acces la instantă se naște odată cu soluționarea contestației, prin decizia structurii de specialitate din cadrul Ministerului Finanțelor Publice" (pag. 8, paragraful 6 din sentință). De asemenea, în paragraful ulterior, instanța apreciază că dispozițiile Codului de procedură fiscală nu se pot aplica prin analogie, H.G. nr. 101/201 1 reprezentând norma cu caracter special, adică derogatorie de la Codul dë procedură fiscală. Așadar, instanța prezintă motive contradictorii în soluționarea excepției, reținând doar susținerile pârâtului neargumentate juridic. Apreciază recurenta că, dacă legiuitorul ar fi intenționat să deroge de la prevederile Legii nr. 554/2004 ar fi făcut-o în mod expres și nu ar mai fi făcut trimitere la condițiile și termenele din procedura contencioasă. Or, una dintre aceste condiții este tocmai soluționarea plângerii prealabile în termen de 30 de zile de la primirea acesteia. (art. 7 alin. (4) din Legea nŕ. 554/2004 la care face trimitere H.G. nr. 101/2012). De asemenea, nici trimiterea la art. 281 alin. (5) din Codul de procedură fiscală, făcută de instanța de fond, nu are nicio relevanță în speța dedusă judecății. Chiar dacă instanța afirmă că nu se aplică prin analogie aceste prevederi, precizarea este lipsită de interes, întrucât termenul de 6 luni în care persoana care se consideră vătămată de actul administrativ poate să se adreseze instanței de judecată este prevăzut și în Legea nr. 554/2004, la care face trimitere atât H.G. nr. 101/2012, cât și Codul de procedură fiscală. În susținerea criticilor subsumate acestui motiv de casare, recurenta invocă și dispozițiile la art. 425 alin. (7) lit. b) din C. proc. civ., art. 6 par. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și prevederile art. 21 alin. (3) din Constituția României privind dreptul la un proces echitabil. În dezvoltarea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă apreciază că prima instanță a pronunțat o hotărâre judecătorească cu încălcarea următoarelor norme de drept material: - art. 23 din O.U.G. nr. 94/201 1, art. 33 alin. (1) din Anexa la H.G. nr. 101/2011 și art. 7 alin. (1), (2) și (4) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004; - art. 15 și art. 63 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative; - art. 21 alin. (1) și alin. (3) și art. 52 din Constituția României; - art. 431 alin. (2) din C. proc. civ. Cu privire la acestea, recurenta-reclamantă susține, în esență, următoarele: Reluând criticile de la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta arată că, prin soluția instanței de fond, sunt încălcate și dispozițiile de drept material prevăzute de art. 23 din O.U.G. nr. 94/201 1, art. 33 alin. (1) din Anexa la H.G. nr. 101/2011 și art. 7 alin. (1), (2) și (4) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004; În ce privește încălcarea art. 15 și art. 63 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, recurenta arată că modul de interpretare al instanței, preluat fără susținere legală din apărările pârâtului, potrivit căruia H.G. nr. 101/2012 reprezintă o normă specială în raport cu Legea nr. 554/2004 este dat și cu aplicarea greșită a dispoziilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, cu modificările și completările ulterioare. H.G. nr. 101/2011 nu îndeplinește condițiile prevăzute de art. 15 din Legea nr. 24/2000, neputând fi considerată o normă specială în raport cu Legea nr. 554/2004. Pe de o parte, aceasta nu reprezintă o reglementare din aceeași materie, H.G. nr. 101/2012 prevăzând reguli de desfășurare a actului de inspectie economico-finaciară pe când Legea contenciosului administrativ reglementează această procedură contencioasă, așa cum sugerează și titlurile celor două acte normative iar, pe de altă parte, nici a doua condiție statuată de alin. (1) nu este îndeplinită, întrucât hotărârile Guvernului sunt acte normative de nivel secundar iar legile sunt acte normative de nivel primar. Așa cum este stabilit și prin alin. (2) al art. 15 din Legea nr. 24/2000, caracterul special al reglementării este dat de obiectul acestuia. Or, cele două acte normative, au un obiect diferit de reglementare. Nu poate fi susținut nici un caracter derogatoriu al așa-zisei norme speciale (H.G. nr. 101/2012), de la norma generală (Legea nr. 554/2004) întrucât "Derogarea se poate face numai printr-un act normativ de nivel cel Putin egal cu cel ol reglementării de bază." (art. 63 teza finală din Legea nr. 24/2000). Nici O.U.G. nr. 94/2011 — act normativ de nivel egal - nu derogă de la Legea nr. 554/2004, ci chiar face trimitere la aceasta, în privința contestării dispozițiilor obligatorii. Astfel, concluzionează recurenta că interpretarea instanței de fond potrivit căreia H.G. nr. 101/2012 este normă specială nu are susținere legală și este făcută cu nesocotirea prevederilor din Legea nr. 24/2000, invocate anterior. În ce privește încălcarea art. 21 alin. (1) și alin. (3) și art. 52 din Constituția României. Recurenta susține că hotărârea instanței de fond este dată cu încălcarea art. 21 alin. (1) din Constituția României, republicată referitoare la accesul la justiție și la dreptul la un proces echitabil și al art. 52 alin. (1) din Constituție apreciind că actul de a limita dreptul de a se adresa instanței doar cu privire la decizia de soluționare a unei plângeri prealabile, fără să fie avute în vedere și termenele stabilite legal pe care autoritățile publice sunt obligate să le respecte, reprezintă nu numai o încălcare a drepturilor constituționale ci și o încurajare a abuzurilor comise de instituțiile publice în raport cu celelalte persoane. Recurenta susține și încălcarea art. 431 alin. (2) din C. proc. civ. arătând că instanța nu a ținut cont de faptul că, în mod definitiv, Curtea de Apel București a reținut prin sentința civilă nr. 1 182/08.09.2023 pronunțată în dosarul nr. x/2022, faptul că "Singura condiție de admisibilitate a actiunii (n.n. în contencios administrativ) constă în parcurgerea procedurii prealabile obligatorii, în orice modalitate și cu orice rezultat, dovedindu-se astfel că autoritatea publică și-o epuizat prerogativa de a reflecta asupra legalitčții și oportunității actului administrativ emis." Față de acestea, susține incidența puterii lucrului judecat cu privire la aspectul anterior menționat, respectiv condițiile de admisibilitate a acțiunii, cu privire la care Curtea de Apel București s-a pronunțat în sentința civilă nr. 1182/08.02.2023. Suplimentar, susține că instanța de fond nu a ținut cont de termenul de 30 de zile în care autoritatea publică este obligată legal să soluționeze plângerea prealabilă (art. 7 alin. (4) din Legea nr. 554/2004). De asemenea, nu a ținut cont de dreptul persoanei vătămate de a se adresa instanței în cazul în care acest termen nu este respectat (art. 8 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 554/2004). Apreciază că, în materie procesuală, singura condiție de admisibilitate stabilită de Legea nr. 554/2004, în cazul nesoluționării în termen a plângerii prealabile, este parcurgerea procedurii prealabile, care constă în depunerea plângerii prealabile la autoritatea competentă și trecerea termenului de 30 de zile. Or, dat fiind faptul că A. a depus plângerea prealabilă Ia Ministerul Finanțelor, la data de 20.01.2023 și că autoritatea publică nu și-a îndeplinit obligația de soluționare a plângerii prealabile în termenul legal de 30 de zile, decizia de soluționare fiind emisă la data de 12.09.2023 și comunicată reclamantei la data de 19.09.2023 este evident că soluția instanței de fond este nelegală, în sensul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Apărările formulate în recurs Intimatul-pârât Ministerul Finanțelor - Direcția Generală de Inspecție Economico-Financiară nu a depus întâmpinare în dosarul de recurs.

Excepția de nelegalitate Prin notele scrise depuse la dosar la termenul de judecată din 29 mai 2025, recurenta-reclamantă A. a invocat excepția de nelegalitate a Deciziei nr. 27/P/12.09.2023 privind soluționarea plângerii prealabile nr. 4538/19.01.2023 formulate de A. S.A. împotriva Dispoziției obligatorii nr. 6009/253087/IEF/14.12.2022 emisă de Direcția Generală de Inspecție Economico-Financiară, solicitând să se constate nelegalitatea deciziei și să se procedeze la soluționarea recursului care face obiectul dosarului pendinte, fără a se ține seama de această decizie. Prin notele scrise depuse la dosar la data de 19 septembrie 2025, intimații-pârâți Ministerul Finațelor - Direcția Generală de Inspecție Economico-Financiară și Ministerul Finanțelor - Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor au solicitat respingerea excepției de nelegalitate, în principal ca inadmisibilă, iar în subsidiar, ca neîntemeiată. II. Soluția instanței de recurs II.1. În ceea ce privește excepția de nelegalitate Curtea constată că excepția de nelegalitate invocată de recurenta-reclamantă prin notele scrise depuse la termenul de judecată din 29 mai 2025 este inadmisibilă. Prin această excepție, recurenta a solicitat constatarea nelegalității Deciziei nr. 27/P/12.09.2023 privind soluționarea plângerii prealabile nr. 4538/19.01.2023 formulate împotriva Dispoziției obligatorii nr. 6009/253087/IEF/14.12.2022, cu consecința soluționării recursului pendinte fără a se ține seama de respectiva decizie. Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată pe cale de excepție într-un litigiu aflat pe rolul instanței, dacă de acel act depinde soluționarea cauzei. Excepția de nelegalitate are caracter incidental și subsidiar, fiind admisibilă numai în ipoteza în care actul administrativ a cărui legalitate este contestată nu constituie obiectul principal al acțiunii sau al căii de atac deduse judecății, ci reprezintă un act exterior litigiului, ale cărui efecte juridice se răsfrâng asupra soluționării acestuia. În speță, Curtea constată că Decizia nr. 27/P/12.09.2023, a cărei nelegalitate se invocă pe calea excepției, se află în legătură directă și nemijlocită cu obiectul recursului pendinte, fiind actul administrativ a cărui incidență juridică a determinat soluția de inadmisibilitate pronunțată de instanța de fond și a cărui analiză este implicit cuprinsă în cadrul controlului de legalitate exercitat de instanța de recurs. În aceste condiții, solicitarea constatării nelegalității acestui act pe calea excepției echivalează cu o veritabilă cerere principală de anulare, formulată pe o cale procedurală improprie. Or, mecanismul excepției de nelegalitate nu poate fi utilizat pentru a supune controlului judiciar un act administrativ care face chiar obiectul litigiului sau al căii de atac deduse judecății. Admiterea unei asemenea modalități de contestare ar conduce la eludarea regulilor procedurale privind obiectul cererii, limitele investirii instanței și cadrul procesual în care se realizează controlul de legalitate, transformând excepția într-o acțiune paralelă, inadmisibilă. Jurisprudența instanței supreme a statuat constant că excepția de nelegalitate este inadmisibilă atunci când privește un act administrativ care constituie obiectul acțiunii sau al căii de atac, întrucât legalitatea acestuia urmează a fi analizată direct, în cadrul soluționării fondului sau a recursului, iar nu pe cale incidentală. Într-o asemenea situație, excepția este lipsită de finalitatea sa specifică și devine redundantă, controlul de legalitate fiind deja atributul instanței în cadrul judecății principale. Raportând aceste considerente la cauza de față, Curtea reține că Decizia nr. 27/P/12.09.2023 nu reprezintă un act exterior litigiului, a cărui legalitate să fie examinată doar incidental, ci un act intrinsec legat de obiectul recursului, a cărui relevanță juridică urmează a fi analizată în mod direct în cadrul soluționării căii de atac. În consecință, invocarea excepției de nelegalitate apare ca inadmisibilă, întrucât tinde la obținerea pe cale incidentală a unei soluții ce poate fi pronunțată, dacă este cazul, exclusiv în cadrul analizei propriu-zise a recursului. Pentru aceste motive, Curtea va respinge ca inadmisibilă excepția de nelegalitate a Deciziei nr. 27/P/12.09.2023 invocată de recurenta-reclamantă, urmând ca legalitatea și incidența acestui act să fie avute în vedere, în limitele investirii, cu prilejul soluționării recursului dedus judecății. II.2. În ceea ce privește recursul Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat. 2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante. Examinând recursul declarat împotriva sentinței pronunțate de instanța de fond, Curtea constată că acesta este fondat. Hotărârea recurată a respins cererea de chemare în judecată ca inadmisibilă, reținând că reclamanta ar fi avut obligația de a-și modifica cererea introductivă, în temeiul art. 204 C. proc. civ., prin formularea unui capăt distinct având ca obiect anularea Deciziei de soluționare a plângerii prealabile nr. 27/P/12.09.2023. O atare soluție este rezultatul unei interpretări excesiv formaliste a normelor de procedură și se circumscrie motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., întrucât raționamentul instanței este străin de natura raportului juridic dedus judecății și de regimul juridic specific contenciosului administrativ. Potrivit dispozițiilor art. 7 alin. (1) și (4) din Legea nr. 554/2004, procedura plângerii prealabile reprezintă o condiție de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ, iar nesoluționarea acesteia în termenul legal de 30 de zile conferă persoanei vătămate dreptul de a se adresa instanței. Conform art. 8 alin. (1) din aceeași lege, sesizarea instanței se poate realiza fie ca urmare a răspunsului primit la plângerea prealabilă, fie în lipsa unui răspuns, obiectul acțiunii fiind anularea actului administrativ vătămător. Din interpretarea sistematică a acestor dispoziții rezultă că legea nu condiționează admisibilitatea acțiunii de formularea unui petit distinct având ca obiect anularea deciziei de soluționare a plângerii prealabile, aceasta neavând, în mod necesar, un caracter autonom sub aspectul efectelor juridice produse. Instanța de fond a aplicat în mod eronat dispozițiile art. 204 C. proc. civ., ignorând faptul că acestea consacră o facultate procesuală a reclamantului, iar nu o obligație a acestuia. În materia contenciosului administrativ, interpretarea normelor procedurale trebuie realizată în acord cu principiul rolului activ al instanței și cu finalitatea controlului de legalitate, respectiv examinarea fondului raportului juridic dedus judecății. Emiterea ulterioară a deciziei de soluționare a plângerii prealabile nu avea aptitudinea de a modifica obiectul acțiunii și nici de a genera obligația modificării cererii introductive, în lipsa unei dispoziții legale exprese în acest sens. Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat în mod constant că inadmisibilitatea acțiunii nu poate fi reținută decât în prezența unui text legal expres și că procedura prealabilă nu constituie un scop în sine, ci un instrument destinat facilitării controlului de legalitate al actelor administrative. Relevantă în acest sens este Decizia nr. 4857 din 25 octombrie 2022, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - secția de contencios administrativ și fiscal, în care s-a reținut că o interpretare excesiv formalistă a condițiilor procedurale, care conduce la împiedicarea analizării fondului cauzei, echivalează cu lipsa unei motivări reale și atrage incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ. Aceleași principii se regăsesc și în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, care a sancționat în mod repetat formalismul excesiv al instanțelor naționale ca fiind incompatibil cu dreptul de acces la o instanță garantat de art. 6 §1 din Convenție. În cauza Zubac împotriva Croației, soluționată prin hotărârea Marii Camere din 5 aprilie 2018, Curtea a subliniat că regulile de procedură nu trebuie aplicate într-o manieră excesiv de rigidă, de natură să aducă atingere însăși substanței dreptului de acces la justiție. De asemenea, în cauza Běleš și alții împotriva Republicii Cehe, hotărârea din 12 noiembrie 2002, s-a reținut că respingerea unei acțiuni fără examinarea fondului, ca urmare a unei interpretări formaliste a normelor procedurale, este contrară exigențelor unui proces echitabil. Raportând aceste principii la cauza dedusă judecății, Curtea constată că soluția de inadmisibilitate pronunțată de instanța de fond a fost determinată exclusiv de o viziune formalistă asupra procedurii, care a condus la lipsirea reclamantei de dreptul la o analiză pe fond a pretențiilor sale. Întrucât instanța de fond nu a procedat la cercetarea fondului cauzei, hotărârea recurată este nelegală și se impune admiterea recursului, casarea sentinței și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță, în vederea soluționării fondului litigiului, cu respectarea dispozițiilor Legii nr. 554/2004 și a principiilor consacrate de jurisprudența națională și europeană. 2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința recurată și urmează a trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.