Decizia nr. 5222/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 43/2025 a Curții de Apel Cluj

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin acțiunea înregistrată la data de 16.10.2024 pe rolul Curții de Apel Cluj - secția a III-a contencios administrativ și fiscal reclamanta A. a solicitat instanței ca, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății, Casa Națională de Asigurări de Sănătate în principal, obligarea pârâților la includerea în Lista cuprinzând denumirile comune internaționale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiată asigurații, cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), a medicamentului Durvalumab (denumire comercială Imfinzi) pentru indicația terapeutică Tratamentul de primă linie pentru pacienții adulți cu carcinom de tract biliar.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 43 din 27 ianuarie 2025 pronunțată de Curtea de Apel Cluj - secția a III-a contencios administrativ și fiscal s-au respins excepțiile invocate prin întâmpinări. S-a admis în parte acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate. Au fost obligați pârâții să continue demersurile, inițiate în dosarul nr. x/23.08.2023 al Agenției Naționale a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale, referitoare la includerea medicamentului Durvalumab (denumire comercială Imfizi) pentru indicația terapeutică Tratamentul de primă linie pentru pacienți adulți cu carcinom de tract biliar.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 au formulat recurs recurenții-pârâți Ministerul Sănătății, Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Guvernul României. 3.1. Recurenta - pârâtă Casa Națională de Asigurări de Sănătate a susținut că instanța de fond a pronunțat o hotărâre nelegala și netemeinică, înlăturând de la analiză prevederile legale comunitare si naționale incidente care să permită soluționarea legală a cauzei, dând o greșită aplicare și interpretare dispozițiilor legale speciale aplicabile, ceea ce atrage aplicabilitatea art. 488 alin. (1) pct. 4 si pct. 8 C. proc. civ. În esență, recurenta - pârâtă a susținut motive de nelegalitate a sentinței ce au vizat modul de soluționare a excepției lipsei calității procesuale pasive invocate prin întâmpinare, pronunțarea soluției cu depășirea atribuțiilor puterii judecătorești și a principiului separației puterilor în stat precum și aplicarea greșită a cadrului legal în ceea ce privește procedura de completare a H.G. nr. 720/2008, și a Ordinului ministrului sănătății si al președintelui CNAS nr. 564/499/2021. A solicitat pronunțarea unei hotărâri în temeiul căreia să se dispună admiterea recursului astfel cum a fost formulat, în sensul casării sentinței civile și admiterii excepției lipsei calității procesuale pasive invocate de CNAS, iar pe fond, în sensul respingerii acțiunii acțiunii. 3.2. Recurentul - pârât Ministerul Sănătății a formulat recurs în temeiul prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 4, 5 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii atacate și, în rejudecare, admiterea excepțiilor invocate, iar pe fondul cauzei, respingerea ca neîntemeiată a cererii de chemare în judecată. A susținut recurentul pârât că obligarea autorităților administrative de către instanța de contencios administrativ la includerea în Listă a medicamentului solicitat reprezintă un demers ce duce la depășirea resurselor bugetare aprobate prin legea bugetului de stat potrivit prevederilor Legii nr. 500/2002 privind finanțele publice, coroborat cu prevederile art. 52 și urm. din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, referitoare la finanțarea programelor naționale de sănătate curative, fiind astfel depășite atribuțiile puterii judecătorești, (motiv de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ.). S-a arătat că instanța, prin hotărârea dată, a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, fiind incidente prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. Astfel, instanța de fond a încălcat dispozițiile art. 22 alin. (2) C. proc. civ. care prevede că judecătorul are îndatorirea să stăruie, prin toate mijloacele legale pentru a preveni orice greșeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor și prin aplicarea corectă a legii. Subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., s-a invocat încălcarea dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004 și modalitatea greșită în care prima instanță a soluționat excepția inadmisibilității acțiunii față de lipsa plângerii prealabile. De asemenea, pe fondul cererii, s-a arătat că nu se poate reține existența unui refuz nejustificat al pârâților de soluționare a cererii câtă vreme propunerea de includere în listă și, subsecvent, emiterea hotărârii de guvern prin care medicamentul este inclus în listă, implică existența unei decizii în acest sens din partea Agenției Naționale a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România. 3.3. Intimatul - pârât Guvernul României a formulat recurs criticând soluția instanței de fond prin prisma cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Raportat la cadrul legislativ reprezentat de Ordinul ministrului sănătății nr. 861/2014, s-a arătat că Guvernul României a fost chemat prematur să răspundă în fața instanței de judecată, autoritatea executivă neavând atribuții și competențe directe în sensul solicitat, o eventuală soluție de admitere a acțiunii fiind imposibil de valorificat nemijlocit față de Guvernul României, anterior îndeplinirii, de către autoritățile competente legal, a obligației de a emite lista medicamentelor. S-a solicitat admiterea recursului și modificarea sentinței civile nr. 43/27.01.2025 în sensul admiterii excepției invocate și a respingerii acțiunii față de Guvernul României.

Apărările formulate în cauză Intimatul - reclamant nu a formulat întâmpinare la recursurile declarate.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de criticile de nelegalitate invocate, Înalta Curte constată că recursurile sunt întemeiate în limitele și pentru următoarele considerente: Obiectul acțiunii în contencios administrativ este reprezentat de solicitarea reclamantei, diagnosticată cu colangiocarcinom veziculă biliară, de a se dispune obligarea pârâților Ministerul Sănătății, Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Guvernul României, la includerea în lista cuprinzând denumirile comune internaționale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală pe bază de prescripție medicală în sistemul de asigurări sociale de sănătate aprobată prin H.G. nr. 720/2008 în regim de compensare 100%, a medicamentului Durvalumab (denumire comercială Imfizi) pentru indicația terapeutică Tratamentul de primă linie pentru pacienți adulți cu carcinom de tract biliar. Instanța de fond a admis în parte cererea de chemare în judecată și a dispus obligarea pârâților să continue demersurile inițiate în dosarul nr. x/23.08.2023 al Agenției Naționale a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale, referitoare la includerea medicamentului Durvalumab (denumire comercială Imfizi) pentru indicația terapeutică Tratamentul de primă linie pentru pacienți adulți cu carcinom de tract biliar în Lista aprobată prin H.G. nr. 720/2008. În acest sens, instanța de fond a reținut că prin Raportul de evaluare a tehnologiilor medicale întocmit în cadrul dosarului cu nr. x/23.08.2023 al Agenției Naționale a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România s-a recomandat "elaborarea protocolului terapeutic pentru medicamentul cu DCI DURALUVABUM și DCI IMFINZI 50 mg/ml concentrat pentru soluție perfuzabilă pentru indicația terapeutică "IMFINZI administrat concomitent cu gemcitabină și cisplatină este indicat în tratamentul de primă linie pentru pacienții adulți cu carcinom de tract biliar nerezectabil sau în stadiu metastazat" . A apreciat instanța că întrucât s-a concluzionat în mod oficial de către Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România oportunitatea includerii în listă a medicamentului pentru indicația solicitată de reclamantă, autoritățile cu atribuții în domeniu au obligația de a continua demersurile necesare pentru analiza includerii medicamentului indicat în listă. Înalta Curte, având în vedere dispozițiile art. 78 alin. (2) C. proc. civ., raportat la art. 16 1 din Legea nr. 554/2004, a invocat din oficiu motivul de ordine publică prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., potrivit căruia casarea hotărârii poate fi cerută atunci când instanța a încălcat reguli de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, inclusiv prin nesocotirea unor principii fundamentale, a căror încălcare nu se circumscrie altor motive de recurs. Analizând sentința pronunțată prin prisma acestui motiv de casare, instanța de control judiciar reține că, potrivit normei legale prevăzute la art. 78 alin. (2) C. proc. civ. "În materie contencioasă, când raportul juridic dedus judecății o impune, judecătorul va pune în discuția părților necesitatea introducerii în cauză a altor persoane. Dacă niciuna dintre părți nu solicită introducerea în cauză a terțului, iar judecătorul apreciază că pricina nu poate fi soluționată fără participarea terțului, va respinge cererea, fără a se pronunța pe fond". O normă similară, cu caracter special, este cuprinsă în art. 16 1 din Legea nr. 554/2004 (articolul a fost modificat prin Legea nr. 212/2018),unde se prevede că atunci când raportul juridic dedus judecății o impune, instanța de contencios administrativ va pune în discuția părților necesitatea introducerii în cauză a altei persoane. Dacă niciuna dintre părți nu solicită introducerea în cauză a terțului și instanța apreciază că pricina nu poate fi soluționată fără participarea terțului, aceasta va respinge cererea fără a se pronunța în fond. Din analiza dispozițiilor art. 16 1 din Legea 554/2004 și art. 78 alin. (2) C. proc. civ., rezultă că sfera de aplicare a acestora privește procesele ce reclamă o coparticipare procesuală obligatorie izvorâtă din raportul juridic de drept substantial dedus judecății. Astfel, dacă cadrul procesual din punctul de vedere al părților este incomplet, instanța are obligația de a pune în discuția părților necesitatea introducerii în cauză a altor persoane. Dispozițiile legale constituie o normă juridică imperativă, în sensul că instanța este obligată să pună în discuția părților necesitatea întregirii cadrului procesual, reprezentând și o normă de ordine publică, intreprtare care rezultă din sintagma folosită de legiuitor, respectiv, când raportul juridic dedus judecății "o impune". Analizând cauza dedusă judecăți, prin prisma acestei condiții, Înalta Curte reține că, în temeiul pct. A1 din Anexa 2 la Ordinul ministrului sănătății nr. 861/2014, deținătorul autorizației de punere pe piață a depus la data de 23.08.2023 la Agenția Națională Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din Romania, cerere în vederea evaluării pentru includerea în lista de medicamente compensate, aprobată H.G. nr. 720/2008, a medicamentului Durvalumab pentru indicația terapeutică Tratamentul de primă linie pentru pacienți adulți cu carcinom de tract biliar, iar la data de 27.11.2023, Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România a emis Raportul de evaluare a medicamentului de includere necondiționată pe lista de compensate și a recomandat elaborarea protocolului terapeutic, depuse în extras la fiele 10 - 11 în fața primei instanțe. Observă Înalta Curte că potrivit dispozițiilor Ordinului nr. 564/499/2021 pentru aprobarea protocoalelor terapeutice privind prescrierea medicamentelor aferente denumirilor comune internaționale prevăzute în Lista cuprinzând denumirile comune internaționale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asigurații, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 720/2008 și normelor metodologice privind implementarea acestora, sunt reglementate, pentru etapa ulterioară emiterii raportului de evaluare, o serie de atribuții care intră în sfera de competență a Agenției Naționale a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România. Deși instanța de fond a reținut corect aspectele particulare ale speței, Înalta Curte, în aplicarea dispozițiilor art. 78 alin. (2) C. proc. civ., raportat la art. 16 1 din Legea nr. 554/2004, constată că raportul juridic dedus judecății impunea instanței de fond să pună în discuția pârților necesitatea introducerii în cauză a Agenției Naționale a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din Romania, în vederea unei juste și complete dezlegări a raportului litigios, prin luarea în considerare a tuturor etapelor procedurii și a competențelor prevăzute de lege, iar nu prin abordarea lor trunchiată, care nu este în măsură să asigure un act de justiție eficient. În același sens sunt și apărările formulate de pârâte prin întâmpinările depuse în fața primei instanțe, prin care s-au invocat atribuțiile exclusive ale Agenției Naționale a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din Romania, ce rezultă din dispozițiile art. 3 și art. 4 din Anexa I la OMS nr. 861/2014 și din dispozițiile art. 3 din Ordinul 564/499/2021. Prin urmare, în cauza de față, hotărârea pronunțată de instanța de fond nu respectă exigențele procedurale impuse de textele de lege anterior menționate, fiind incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., astfel încât, în vederea respectării principiilor ce guvernează desfășurarea procesului civil, se impune casarea integrală a hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe. La rejudecarea cauzei, instanța urmează să procedeze conform art. 78 alin. (2) C. proc. civ. coroborat cu art. 16 1 din Legea nr. 554/2004 și să pună în discuția părților necesitatea introducerii în cauză, în calitate de pârâtă, a Agenției Naționale a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din Romania.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul prevederilor art. 496 din C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și, va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.