Decizia nr. 4607/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 2007/2024 a Curții de Apel București

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București - secția a IX-a contencios administrativ și fiscal la data de 21.11.2024 sub nr. x/2024, reclamantul minor A. prin reprezentanți legali B. și C. a solicitat în contradictoriu cu pârâții Ministerul Sănătății, Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Guvernul României și Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România obligarea pârâților la asigurarea pe baza prescripției medicale, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), a medicamentului TVOSORITIDUM (denumire comercială VOXZOGO), până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2024 aflat pe rolul Curții de Apel București.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 2007 din data de 5 decembrie 2024, Curtea de Apel București - secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei calității procesuale pasive, excepția inadmisibilității și excepția lipsei de interes, invocate de pârâți, ca neîntemeiate. A admis cererea de chemare în judecată formulată pe calea "ordonanței președințiale" și a obligat pârâții să asigure reclamantului A., pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), medicamentul TVOSORITIDUM (denumire comercială VOXZOGO), până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2024 aflat pe rolul Curții de Apel București.

Cererile de recurs Împotriva sentinței civile nr. 2007 din data de 5 decembrie 2024 a Curții de Apel București - secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs pârâții Guvernul României prin Secretariatul General Al Guvernului, Ministerul Sănătății, Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România, Casa Națională de Asigurări de Sănătate. Guvernul României invocă motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 8 C. proc. civ., respectiv încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage nulitatea și pronunțarea hotărârii cu aplicarea greșită a normelor de drept material. Recurentul susține că instanța de fond a admis în mod nelegal acțiunea formulată împotriva Guvernului României, ignorând lipsa capacității juridice civile și a calității procesuale pasive a acestei autorități, întrucât "Guvernul României este lipsit de capacitate juridică civilă", fiind un organ colegial al puterii executive, fără personalitate juridică, fără patrimoniu și fără buget propriu, apt să participe doar în raporturi juridice administrative, nu civile. Se arată că instanța a conferit Guvernului o "aptitudine juridică civilă" pe care legea nu o recunoaște, încălcând dispozițiile art. 32 și art. 40 C. proc. civ., precum și jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, care a statuat că Guvernul are doar capacitate juridică administrativă, nu civilă, astfel cum rezultă din Decizia nr. 363/4.02.2014: "instituția pârâtului este reglementată ca o autoritate publică… lipsită de personalitate juridică și capacitate juridică civilă". În continuare, recurentul arată că raportul juridic dedus judecății este unul de natură civilă, chiar dacă soluționarea se realizează în contencios administrativ, iar Guvernul nu poate fi obligat la plata sau asigurarea medicamentelor solicitate, întrucât nu are atribuții și competențe în acest sens, acestea aparținând Ministerului Sănătății și Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, conform art. 4 din H.G. nr. 720/2008, art. 219 și art. 220 din Legea nr. 95/2006 și art. 2 din H.G. nr. 144/2010. Se susține că soluția instanței este nelegală și inaplicabilă, întrucât "titlul executoriu nu va putea fi dus la îndeplinire tocmai din lipsa capacității juridice civile", iar Guvernul poate sta în judecată doar în litigiile privind legalitatea propriilor acte administrative, în temeiul art. 102 și art. 108 din Constituție și al O.U.G. nr. 57/2019. În concluzie, se solicită admiterea recursului, casarea sentinței și respingerea acțiunii față de Guvernul României ca fiind formulată împotriva unei persoane lipsite de capacitate juridică civilă și de calitate procesuală pasivă. Ministerul Sănătății invocă motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ., respectiv încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage nulitatea, lipsa motivării sau existența unor motive contradictorii și aplicarea greșită a normelor de drept material. Ministerul Sănătății susține că instanța de fond a pronunțat Hotărârea cu încălcarea art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, întrucât cererea de ordonanță depășește limitele contenciosului administrativ, vizând "asigurarea medicamentului în regim de compensare 100%", ceea ce echivalează cu obligarea pârâților la decontarea unui medicament care nu se află în lista prevăzută de art. 242 din Legea nr. 95/2006. Se arată că instanța a ignorat natura juridică a raportului dedus judecății, întrucât "a asigura" medicamentul presupune suportarea contravalorii acestuia, iar Ministerul Sănătății nu poate efectua plăți din bugetul propriu decât pentru medicamentele limitativ prevăzute de art. 16 alin. (11) din Legea nr. 95/2006, modificată prin O.G. nr. 37/2022. Totodată, se susține că instanța a respins în mod eronat excepția lipsei calității procesuale pasive, confundând atribuțiile autorităților implicate în procedura de includere a medicamentelor în listă cu atribuțiile privind decontarea acestora, deși competența în materia evaluării tehnologiilor medicale aparține ANMDMR, iar finanțarea programelor naționale revine CNAS, conform art. 56 din Legea nr. 95/2006 și H.G. nr. 423/2022. În continuare, Ministerul Sănătății arată că hotărârea este nelegală și pentru că instanța a reținut implicit o solidaritate pasivă între pârâți, contrar art. 1443 C. civ., deși aceștia au atribuții distincte și nu pot fi obligați la aceeași prestație. Se susține că motivarea instanței este contradictorie și străină de natura cauzei, întrucât aceasta a fundamentat respingerea excepțiilor pe argumente referitoare la procedura de includere în listă, deși obiectul cauzei îl reprezintă exclusiv "asigurarea medicamentului în regim de compensare 100%", ceea ce presupune decontarea acestuia, operațiune pe care Ministerul Sănătății nu o poate efectua legal. Se invocă jurisprudența Curților de Apel Iași și Ploiești, care au statuat că, în urma modificărilor aduse prin O.G. nr. 37/2022, autoritățile nu pot acorda compensare pentru medicamente care nu sunt incluse în listă și nu au indicațiile terapeutice autorizate. În concluzie, se solicită admiterea recursului, casarea hotărârii și respingerea cererii de ordonanță ca inadmisibilă și neîntemeiată, întrucât instanța a aplicat greșit normele de drept material și a ignorat limitele competențelor legale ale Ministerului Sănătății. Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România invocă motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., respectiv încălcarea regulilor de procedură, lipsa motivării sau existența unor motive contradictorii și aplicarea greșită a normelor de drept material. ANMDMR susține că instanța de fond a respins în mod nelegal excepția lipsei calității procesuale pasive, întrucât reclamantul nu a solicitat includerea medicamentului Voxzogo în listă, ci "asigurarea, în regim de compensare 100%, a medicamentului", ceea ce presupune suportarea contravalorii acestuia, operațiune care nu intră în atribuțiile ANMDMR. Agenția arată că rolul său este strict limitat la evaluarea tehnologiilor medicale și emiterea deciziilor privind includerea sau neincluderea medicamentelor în listă, potrivit art. 4 alin. (5) din Legea nr. 134/2019 și Ordinului nr. 861/2014, fără a avea competențe în materia compensării, finanțării sau furnizării tratamentelor, atribuții ce revin CNAS și Ministerului Sănătății. Se subliniază că instanța a ignorat cadrul legal aplicabil, întrucât "ipotezele reglementate de Legea nr. 554/2004 se referă la fapte personale ale autorității chemate în judecată", iar ANMDMR nu a refuzat nicio cerere a reclamantului și nu are obligații corelative petitului formulat. În continuare, ANMDMR arată că hotărârea este nelegală și pentru că instanța a reținut în mod eronat existența unui interes procesual al reclamantului în contradictoriu cu agenția, deși aceasta nu are atribuții privind prescrierea, eliberarea sau decontarea medicamentelor, conform art. 3 alin. (3) din H.G. nr. 720/2008 și art. 276 din Legea nr. 95/2006. Se susține că motivarea instanței este contradictorie și străină de natura cauzei, întrucât aceasta a fundamentat respingerea excepțiilor pe argumente referitoare la procedura de includere în listă, deși obiectul cererii îl reprezintă exclusiv "asigurarea tratamentului gratuit", aspect asupra căruia ANMDMR nu are nicio competență legală. Agenția subliniază că a evaluat deja medicamentul Voxzogo și a emis Decizia nr. 210/27.02.2023 de includere condiționată în listă, îndeplinindu-și integral atribuțiile legale, iar instanța nu poate dispune obligarea sa la o prestație care excede competențelor sale. În concluzie, se solicită admiterea recursului, casarea sentinței și admiterea excepțiilor privind lipsa calității procesuale pasive și lipsa de interes, cu respingerea cererii de ordonanță ca neîntemeiată. Casa Națională de Asigurări de Sănătate a invocat motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susținând că hotărârea atacată este nelegală și netemeinică, fiind pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material. CNAS arată că instanța de fond a respins în mod eronat excepția lipsei calității procesuale pasive, ignorând că obiectul cauzei îl reprezintă "solicitarea de decontare a medicamentului în afara condițiilor legii", deși medicamentul Voxzogo nu este inclus în listă și nu are elaborat un protocol terapeutic pentru indicația reclamantului. Se subliniază că, potrivit cadrului legal aplicabil - art. 3 și art. 4 din Ordinul nr. 861/2014, art. 3 din Ordinul nr. 564/499/2021, art. 255-262 din Legea nr. 95/2006 - procedura de includere în listă și elaborarea protocoalelor terapeutice revin ANMDMR și Ministerului Sănătății, iar CNAS nu poate deconta medicamente care nu sunt incluse în lista aprobată și nu fac parte din pachetul de servicii medicale de bază. CNAS arată că instanța a dispus acordarea tratamentului "fără a exista un protocol de administrare", deși dreptul la sănătate trebuie exercitat în limitele legii, iar decontarea este posibilă doar pentru medicamente prescrise în baza protocoalelor terapeutice aprobate și pe baza prescripției electronice, condiții neîndeplinite în cauză. În continuare, CNAS susține că instanța a ignorat jurisprudența relevantă, inclusiv decizia civilă nr. 2945/2022 a Înaltei Curți de Casație și Justiție și jurisprudența CEDO (cauzele Wiater și Nitecki), care statuează că statele nu au obligația de a finanța tratamente neincluse în sistemul public și că alocarea fondurilor publice în domeniul sănătății ține de marja de apreciere a autorităților naționale. Se arată că reclamantul nu are un drept recunoscut de lege la decontarea medicamentului solicitat, întrucât acesta nu este inclus în listă, nu are protocol terapeutic și nu a fost contractat de niciun furnizor cu vreo casă de asigurări de sănătate, fiind încadrat de lege ca "tratament la cerere", conform art. 248 alin. (1) lit. f), i) și l) din Legea nr. 95/2006. CNAS subliniază că nu intră în raporturi juridice directe cu asigurații, nu decontează medicamente direct pacienților și nu poate fi obligată să suporte costuri pentru tratamente neincluse în pachetul de bază, iar instanța a ignorat limitele legale ale competențelor sale. În concluzie, se solicită admiterea recursului, casarea hotărârii și respingerea ordonanței președințiale ca neîntemeiată.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea formulată în cauză, intimatul - reclamant solicită respingerea recursurilor, arătând că toți pârâții au calitate procesuală pasivă în procedura de includere și compensare a medicamentelor, iar în cauză există o evidentă aparență de drept, întrucât medicamentul Voxzogo este autorizat, evaluat favorabil de ANMDMR pentru indicația reclamantului și susceptibil de includere în listă, practica judiciară confirmând constant admisibilitatea unor ordonanțe similare pentru tratamente vitale.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra cererii de recurs Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurenții-pârâți, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu apărările formulate și cu dispozițiile legale incidente, se constată că recursurile formulate de pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății și Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România și Casa Națională de Sănătate sunt nefondate, pentru considerentele ce succed. Prin sentința recurată, Curtea de Apel București a admis ordonanța președințială și a obligat toți pârâții să asigure reclamantului, temporar și cu compensare 100%, medicamentul Voxzogo, respingând toate excepțiile procesuale invocate. Criticile formulate de cei patru recurenți vizează, în esență, aceleași aspecte - excepția lipsei calității procesuale pasive, excepția inadmisibilității cererii de ordonanță președințială, excepția lipsei de interes, precum și neîndeplinirea condițiilor de admisibilitate ale ordonanței președințiale (aparența de drept, urgența, neprejudecarea fondului) - astfel încât acestea urmează a fi analizate concomitent, prin argumente comune, în funcție de finalitatea lor concretă. Criticile referitoare la pretinsa încălcare a regulilor de procedură, prin respingerea excepției lipsei calității procesuale pasive, nu pot fi primite, întrucât recurenții nu indică nicio normă procedurală concretă care ar fi fost nesocotită. Prima instanță a analizat corect cadrul normativ incident și a reținut, în mod justificat, că toate autoritățile chemate în judecată sunt implicate, în diverse etape și cu atribuții specifice, în procedura de includere a medicamentelor în lista de compensate, precum și în procesul de elaborare, avizare și implementare a protocoalelor terapeutice. În acest context, calitatea procesuală pasivă a pârâților este pe deplin justificată, întrucât raportul juridic litigios privește chiar omisiunea acestor autorități de a întreprinde demersurile administrative necesare pentru ca medicamentul prescris reclamantului să poată fi compensat în regim de 100%. Susținerile potrivit cărora Ministerul Sănătății sau ANMDMR nu ar avea atribuții în decontarea medicamentelor sunt nerelevante, întrucât reclamantul nu solicită instanței obligarea acestor autorități la efectuarea plății, ci dispunerea unor măsuri provizorii care să permită accesul la tratament până la soluționarea definitivă a litigiului de fond. În mod corect, prima instanță a reținut că atribuțiile pârâților nu se limitează la gestionarea fondurilor, ci includ responsabilități esențiale în elaborarea listei de medicamente compensate, în evaluarea tehnologiilor medicale, în avizarea protocoalelor terapeutice și în organizarea sistemului de sănătate publică, toate aceste competențe fiind relevante pentru soluționarea cererii de ordonanță președințială. Criticile formulate sub aspectul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., privind pretinsa nemotivare sau motivare contradictorie a hotărârii, sunt de asemenea nefondate. Sentința primei instanțe cuprinde o motivare completă, coerentă și logică, în acord cu exigențele art. 425 alin. (1) C. proc. civ., instanța analizând în mod efectiv toate apărările părților și argumentele juridice relevante. Faptul că recurenții nu împărtășesc raționamentul primei instanțe nu echivalează cu lipsa motivării sau cu existența unor motive contradictorii. În ceea ce privește criticile subsumate art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că prima instanță a interpretat și aplicat corect dispozițiile legale incidente, atât cele din Legea nr. 95/2006, cât și cele din H.G. nr. 720/2008, OMS nr. 861/2014 și C. proc. civ. Procedura ordonanței președințiale este compatibilă cu materia contenciosului administrativ, în măsura în care nu se suprapune peste procedura specială a suspendării actelor administrative, iar în speță nu se solicită suspendarea unui act, ci dispunerea unor măsuri provizorii pentru protejarea unui drept fundamental. În mod corect, prima instanță a reținut că sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 997 C. proc. civ.: urgența, caracterul vremelnic și neprejudecarea fondului. Urgența rezultă din starea medicală gravă a reclamantului minor și din imposibilitatea obiectivă a familiei de a suporta costul tratamentului, situație care pune în pericol dreptul la viață și la sănătate, garantate de art. 22 și art. 34 din Constituție, precum și de art. 2 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Caracterul provizoriu este evident, măsura fiind limitată până la soluționarea definitivă a litigiului de fond, iar fondul nu este prejudecat, întrucât instanța nu stabilește existența unui drept definitiv la compensare, ci doar dispune o măsură temporară pentru prevenirea unei pagube ireparabile. Aparența de drept a fost corect reținută în favoarea reclamantului, având în vedere recomandarea medicală, evaluarea favorabilă emisă de ANMDMR pentru indicația terapeutică relevantă, precum și jurisprudența CEDO, în special cauza Panaitescu împotriva României, care consacră obligația statului de a nu rămâne pasiv atunci când inacțiunea autorităților pune în pericol dreptul la viață al pacientului. În concluzie, Înalta Curte constată că sentința recurată a fost pronunțată cu respectarea normelor de procedură, cu o motivare completă și în acord cu dispozițiile legale aplicabile, iar criticile formulate de recurenți nu pot conduce la casarea acesteia. Pentru aceste motive, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., raportat la dispozițiile art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursurile ca nefondate.