Decizia nr. 3222/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 230/2024 a Curții de Apel Alba Iulia

Circumstanțele cauzei Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Alba Iulia sub nr. x/2024 la data de 02.09.2024, reclamantul A. reprezentant prin păritii B. si C. a solicitat obligarea pârâților la asigurarea către aceasta, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), a medicamentului medicamentul VOSORITIDUM (denumire comercială VOXZOGO) până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2024 al Curții de Apel Alba Iulia - secția contencios administrativ și fiscal.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 230/2024 din 17 septembrie 2024, Curtea de Apel Alba Iulia - secția de contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiate excepțiile inadmisibilității acțiunii și lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Casa Națională de Asigurări de Sănătate. A admis excepțiile lipsei calității procesuale pasive a pârâților Ministerul Sănătății și Guvernul României. A respins cererea de ordonanță președințială formulată în contradictoriu cu pârâții Ministerul Sănătății și Guvernul României, ca fiind introdusă împotriva unor persoane fără calitate procesuală pasivă. A admis cererea de ordonanță președințială și a obligat pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate să asigure reclamantului pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), medicamentul VOSORITIDUM (denumire comercială VOXZOGO) până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2024 al Curții de Apel Alba Iulia - secția contencios administrativ și fiscal.

Cererea de recurs Împotriva sentinței nr. 230/2024 din 17 septembrie 2024 a Curții de Apel Alba Iulia - secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârât Casa Națională de Asigurări de Sănătate, susținând că instanța de fond a respins în mod nelegal excepția lipsei calității procesuale pasive, întrucât instituția nu are atribuții în autorizarea, evaluarea, extinderea indicațiilor terapeutice sau revizuirea rezumatului caracteristicilor produsului pentru medicamentul solicitat, aceste competențe aparținând exclusiv Agenției Europene a Medicamentului și ANMDMR, potrivit art. 4, art. 5 1 și art. 6 alin. (3) din Ordinul nr. 861/2014. CNAS arată că nu intră în raporturi juridice directe cu asigurații, nu stabilește obligații față de aceștia și nu încheie contracte de furnizare de medicamente, aceste atribuții revenind caselor teritoriale, conform art. 255-258 și art. 281 lit. h) din Legea nr. 95/2006. Decontarea medicamentelor se face exclusiv furnizorilor, nu asiguraților, iar CNAS nu poate fi obligată să garanteze îndeplinirea unor acte ce intră în competența altor autorități. Prin urmare, acțiunea este introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă. Recurenta arată că instanța a reținut în mod greșit existența unei aparențe de drept, deși reclamantul nu are un drept recunoscut de legislația națională la decontarea medicamentului pentru indicația solicitată. Potrivit art. 241 alin. (11) și (12) din Legea nr. 95/2006, FNUASS suportă contravaloarea medicamentelor numai pentru indicațiile terapeutice autorizate și incluse în rezumatul caracteristicilor produsului. Medicamentul nu este inclus în listă pentru indicația reclamantului și nu există protocol terapeutic aprobat, potrivit art. 3 alin. (3) din H.G. nr. 720/2008 și art. 3-4 din Ordinul nr. 564/499/2021. CNAS invocă jurisprudența Curții Constituționale (deciziile nr. 224/2012 și nr. 45/2013), potrivit căreia dreptul la asistență medicală este limitat la un "minimum de asistență medicală", stabilit prin lege. În lipsa unui temei legal, nu poate exista o aparență de drept. Recurenta susține că instanța a reținut în mod nelegal existența urgenței, întrucât ordonanța președințială nu poate obliga autoritatea să acționeze în afara cadrului legal privind autorizarea, evaluarea, includerea în listă și negocierea contractelor cost-volum, reglementate de art. 242-243 din Legea nr. 95/2006 și Ordinul nr. 861/2014. Urgența nu poate justifica o măsură provizorie care ar obliga CNAS să ignore procedurile legale și limitele bugetare stabilite prin Legea nr. 421/2023. CNAS arată că instanța a prejudecat fondul cauzei, întrucât a dispus decontarea unui medicament care nu este inclus în listă pentru indicația reclamantului și pentru care nu există protocol terapeutic aprobat, anticipând astfel soluția din dosarul de fond. Ordonanța președințială nu poate crea drepturi noi și nu poate obliga CNAS să suporte costuri în lipsa unui angajament legal, potrivit art. 2 lit. l) pct. 3 din Legea nr. 500/2002. Prin obligarea la decontare, instanța a substituit procedura legală de includere a medicamentelor în lista de compensate și a încălcat condiția neprejudecării fondului.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea formulată, Ministerul Sănătății arată că cererea este inadmisibilă, întrucât procedura de includere și decontare a medicamentului Vosoritidum aparține exclusiv ANMDMR și CNAS, iar ordonanța președințială nu poate substitui mecanismele legale de evaluare, negociere și actualizare a Listei. Ministerul nu are calitate procesuală pasivă, deoarece, potrivit art. 16 alin. (11) din Legea nr. 95/2006, nu poate suporta contravaloarea medicamentelor în afara cazurilor expres prevăzute de lege. Pe fond, nu sunt îndeplinite condițiile art. 997 C. proc. civ., întrucât nu există aparența dreptului, medicamentul nefiind încă accesibil în sistemul public, iar măsura solicitată ar prejudeca fondul și ar obliga autoritățile să ignore procedura legală.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra cererii de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate este nefondat, pentru următoarele considerente: Criticile recurentei referitoare la soluția de respingere a excepției lipsei calității procesuale pasive a CNAS sunt nefondate. Înalta Curte reține că instanța de fond a stabilit în mod corect că CNAS are calitate procesuală pasivă în prezenta cauză. Obiectul cererii de ordonanță președințială îl constituie obligarea pârâtei la asigurarea, în regim de compensare 100%, a medicamentului prescris reclamantului, până la soluționarea definitivă a litigiului de fond. Această obligație privește mecanismul de decontare a medicamentelor în cadrul sistemului public de asigurări sociale de sănătate, mecanism aflat în sfera de competență a CNAS, în calitate de administrator al Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate, potrivit art. 276-277 din Legea nr. 95/2006. Argumentele recurentei, potrivit cărora CNAS nu ar avea atribuții în autorizarea, evaluarea sau includerea medicamentelor în listă, sunt corecte, dar irelevante pentru soluționarea excepției. Reclamantul nu a solicitat obligarea CNAS la efectuarea acestor operațiuni, ci decontarea provizorie a tratamentului, până la soluționarea litigiului de fond. Așadar, discuția privind atribuțiile ANMDMR sau ale EMA nu privește existența calității procesuale pasive, ci ține de fondul pretenției și de întinderea obligațiilor legale ale CNAS. Calitatea procesuală pasivă se stabilește prin raportare la obligația dedusă judecății, iar nu prin raportare la întregul ansamblu de atribuții ale instituției. Întrucât CNAS este singura autoritate care poate, în mod efectiv, să asigure decontarea medicamentului în regim de compensare, instanța de fond a reținut corect existența calității procesuale pasive. Înalta Curte constată că sunt nefondate și criticile ce vizează condițiile de admisibilitate a ordonanței președințiale, subsumate prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanța de fond făcând o corectă interpretare și aplicare în cauză a prevederilor art. 997 și urm. C. proc. civ., precum și a dispozițiilor Legii nr. 554/2004, H.G. nr. 720/2008, OMS nr. 861/2014 și Legii nr. 95/2006. În ceea ce privește îndeplinirea condițiilor de admisibilitate prevăzute de art. 997 C. proc. civ., în special cele privind aparența de drept și neprejudecarea fondului, Înalta Curte are în vedere faptul că, spre deosebire de acțiunea de fond, procedura ordonanței președințiale nu presupune dovedirea, de către reclamantă, a temeiniciei pretenției formulate. Aparența de drept este în favoarea reclamantului dacă poziția acesteia, în cadrul raportului juridic generator al pretențiilor sale, este preferabilă din punct de vedere legal, în condițiile unei analize sumare a situației de fapt și a temeiurilor de drept incidente speței. În speță, Înalta Curte constată că reclamantul a probat aparența de drept, depunând acte medicale din care rezultă că suferă de acondroplazie, pentru a cărui tratare medicul specialist a considerat oportună administrarea medicamentelor în litigiu. Reglementarea condițiilor de acordare a tratamentului solicitat, respectiv conformarea legislației interne cu prevederile constituționale invocate de reclamantă, urmează a fi examinate în cadrul acțiunii de fond, unde vor fi avute în vedere și apărările pârâților referitoare la necesitatea evaluării și autorizării medicamentelor pentru indicația terapeutică acondroplazie. Însă, pentru admiterea prezentei ordonanțe președințiale este suficient a se constata, la o analiză sumară, afectarea drepturilor fundamentale ale pacientului, într-o manieră suficient de gravă pentru a se dispune, cu caracter provizoriu, o anumită conduită în sarcina pârâților. Este real faptul că indicatiile terapeutice pentru medicamentele prescrise nu se pot autoriza decât în condițiile Ordinului ministrului sănătății nr. 861/23.07.2014, prin depunerea unei documentații către Agenția Națională a Medicamentelor și a Dispozitivelor Medicale, din care să rezulte îndeplinirea criteriilor prevăzute în cuprinsul ordinului, urmată de emiterea unei decizii favorabile din partea acestei instituții. Procedura este însă una laborioasă, care implică o perioadă lungă de timp; or, timpul este elementul care lipsește intimatului-reclamant, întrucât orice întârziere poate avea consecințe deosebit de grave, punând în pericol chiar dreptul la viață al acestuia. Așadar, dreptul care s-ar păgubi prin întârziere, la care se referă dispozițiile art. 997 alin. (1) din C. proc. civ., este dreptul la viață (incluzând dreptul la ocrotirea sănătății), drept garantat de art. 22 alin. (1), art. 34 din Constituția României și de art. 2 pct. 32 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, potrivit cărora "(1) Dreptul la viață, precum și dreptul la integritate fizică și psihică ale persoanei sunt garantate.", iar "(1) Dreptul la ocrotirea sănătății este garantat. (2) Statul este obligat să ia măsuri pentru asigurarea igienei și a sănătății publice. (3) Organizarea asistenței medicale și a sistemului de asigurări sociale pentru boală, accidente, maternitate și recuperare, controlul exercitării profesiilor medicale și a activităților paramedicale, precum și alte măsuri de protecție a sănătății fizice și mentale a persoanei se stabilesc potrivit legii". De asemenea, art. 2 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, prevede că: "Dreptul la viață al oricărei persoane este protejat prin lege." Înalta Curte reține că în sarcina statului revine o obligație de asigurare a unei asistențe medicale adecvate pacienților, obligație la care face referire și jurisprudența CEDO în materie. Înalta Curte apreciază a fi relevante parte dintre considerentele Hotărârii Panaitescu împotriva României, din 10 aprilie 2012, prin care Curtea Europeană a Drepturilor Omului a constatat încălcarea art. 2 din Convenție, sub aspect procedural, în cazul unui reclamant bolnav de cancer căruia statul român nu i-a decontat integral un medicament (Avastin), deoarece acesta nu era inclus în lista medicamentelor decontate: Înalta Curte va avea în vedere și Pactul internațional privind drepturile economice, sociale și culturale, care prevede în art. 12 că: "Statele (...) recunosc dreptul pe care îl are orice persoană de a se bucura de cea mai buna sănătate fizică și mentală pe care o poate atinge.", precum și Rezoluția Parlamentului European din 10 aprilie 2008 privind combaterea cancerului în Uniunea Europeană extinsă, care a sesizat "diferențele surprinzătoare și inacceptabile la nivelul calității serviciilor oferite de centrele pentru tratarea cancerului, al centrelor de radioterapie și al accesului la medicamente împotriva cancerului" și a îndemnat, în art. 30 al acestei rezoluții, Comisia și statele membre să se asigure că medicamentele pentru tratarea cancerului să fie disponibile în egală măsură în toate statele membre, pentru toți pacienții care au nevoie de ele. În acest context, instanța de recurs apreciază că, prin refuzul acordării, cu titlu provizoriu, până la o pronunțare definitivă asupra fondului pretențiilor, a unui tratament medical prescris de medicul specialist, s-ar leza dreptul intimatului-reclamant la sănătate și implicit la viață, acesta fiind de altfel și dreptul clamat prin cererea de emitere a ordonanței președințiale. Față de toate aceste aspecte, instanța de control judiciar consideră că în mod corect judecătorul fondului a admis cererea de ordonanță președințială, câtă vreme medicamentul solicitat a fost recomandat tocmai pentru diagnosticul intimatului - reclamantului, aspect dovedit prin raportul genetic nr. 519/2024. Or, o neacordare provizorie a acestuia, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), ar genera o lezare a dreptului la sănătate, astfel cum acesta derivă din dreptul la viață, fiind în discuție și îndeplinirea obligației de asigurare a unei asistențe medicale adecvate pacienților, ce incumbă Statului Român prin autoritățile cu competențe într-o astfel de materie (pârâții), obligație la care face referire și jurisprudența CEDO. În interpretarea art. 2 (dreptul la viață), cât și art. 8 (dreptul la viață privată) Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat în sarcina statelor semnatare o serie de obligații pozitive pentru de a proteja în mod efectiv și nu teoretic și iluzoriu dreptul la viață, respectiv dreptul la integritate fizică care face parte din viața privată. Deși Convenția nu garantează în sine dreptul la asistența medicală gratuită, Curtea europeană a statuat, într-un număr de hotărâri, că articolul 8 CEDO este relevant în cauzele care implică finanțarea publică de natură să faciliteze mobilitatea și calitatea vieții persoanelor cu dizabilități (Zehnalová și Zehnal c Cehiei. Sentges v. Olandei (dec.) no. 27677/02, 8 iulie 2003). Curtea a statuat așadar asupra aplicabilității art. 8 asupra cererii reclamanților cu privire la finanțarea insuficientă a tratamentelor medicale (Pentiacova și 48 recl c. Rep. Moldova, 4.01.2005). Așadar, comportamentul statului nu este limitat doar la abținerea de la a lua viața în mod intenționat și nelegal, sau de a restrânge prin măsuri active componentele dreptului la viață privată, ci implică deopotrivă, pentru asigurarea caracterului efectiv al drepturilor garantate și sarcina de a adopta măsurile necesare pentru a apăra viața celor aflați sub jurisdicția lor (L.C.B. c. Regatul Unit, 9 iunie 1998, §36, Panaitescu c. România, 10 aprilie 2012, §27). Curtea de la Strasbourg a acceptat că nu poate fi exclus ca actele și omisiunile autorităților în domeniul politicii sănătății să poată angaja în anumite împrejurări răspunderea lor în temeiul art. 2. Totuși, când un Stat contractant a adoptat dispoziții corespunzătoare care să asigure înalte standarde profesionale în rândul angajaților din domeniul sănătății și protecția vieții pacienților, nu poate accepta ca niște chestiuni, precum eroarea de raționament din partea angajaților din sănătate sau coordonarea neglijentă între aceștia în tratarea unui anumit pacient, să fie suficiente prin ele însele pentru a atrage răspunderea Statului din perspectiva obligațiilor sale pozitive în temeiul art. 2 din Convenția privind protecția vieții (a se vedea Powell c. Regatul Unit (dec.), cererea nr. x/99, CEDO 2000-V, Oneryildiz c. Turcia [M.C.], cererea nr. x/99, §71, CEDO 2004-XII, Panaitescu, citată anterior, §28). Înalta Curte reține așadar că în sarcina statului revine o obligație de asigurare a unei asistențe medicale adecvate pacienților, obligație la care face referire și jurisprudența CEDO în materie, iar în acest sens are în vedere și că dispozițiile lit. B) pct. II lit. a) din Anexa la H.G. nr. 423/2022 stabilesc, cu caracter de principiu, că unul din obiectivele Programului național de oncologie este "tratamentul medicamentos al bolnavilor cu afecțiuni oncologice", ceea ce, la o analiză sumară, presupune asigurarea unei medicații adecvate categoriei speciale de bolnavi vizate de acest program. Recurenta a mai susținut a nu fi îndeplinită cea de-a doua condiție de admisibilitate a ordonanței președințiale, referitoare la neprejudecarea fondului, întrucât nu poate fi acceptată o solicitare de asigurare a tratamentului în discuție, în mod provizoriu, atât timp cât cadrul normativ nu permite o asemenea soluție. Înalta Curte constată că această susținere se referă, de fapt, tot la neîndeplinirea condiției privind existența aparenței dreptului în favoarea reclamantului, fiind reiterate aspectele vizând lipsa cadrului legal care să-i permită reclamantului asigurarea compensării tratamentului în procent de 100%, aspecte care au fost invocate și în cadrul criticii privind neîndeplinirea primei condiții și au fost analizate de instanța de control judiciar în paragrafele anterioare. În orice caz, este de observat că măsura solicitată de reclamant are caracter provizoriu, fiind limitată în timp până la rezolvarea fondului litigiului, iar condiția neprejudecării fondului raportului juridic litigios decurge din condiția referitoare la caracterul provizoriu al măsurii ce urmează a fi dispusă. Nu în ultimul rând, așa cum în mod corect s-a reținut și în fața instanței de fond, în cauză nu se cercetează fondul dreptului disputat de părți (dreptul reclamantului la decontarea gratuită, în regim de compensare 100% a tratamentului), acesta urmând a fi stabilit în cadrul litigiului ce face obiectul dosarului înregistrat pe rolul Curții de Apel Alba Iulia sub nr. x/2024. Concluzionând, Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile recurentei-pârâte referitoare la neîntrunirea condițiilor de admisibilitate ale ordonanței președințiale, sentința recurată fiind pronunțată cu interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor art. 997 C. proc. civ. Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de Casa Națională de Asigurări de Sănătate împotriva sentinței nr. 230/2024 din 17 septembrie 2024 pronunțate de Curtea de Apel Alba Iulia - secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.