Decizia nr. 4598/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 307 a Curții de Apel Pitești

Circumstanțele cauzei Prin acțiunea formulată și înregistrată pe rolul Curții de Apel Pitești sub nr. x/2024, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâții Ministerul de Justiție prin Ministru de Justiție și Corpul de Control al Ministrului de Justiție prin Inspector Șef B., solicitând anularea notei de constatare nr. x/09.05.2024 -NR. 8/78809/708/E/2023/09.05.2024, emis de Ministerul de Justiție prin Corpul de Control al Ministrului, a raportului de control nr. x/04.06.2024 -NR. 1378809/708/E/2023/04.06.2024, emis de Ministerul de Justiție prin Corpul de Control al Ministrului, a OMJ nr. 1224/C din 28.05.2024, a Hotărârii nr. 41/26.06.2024 emisă de Consiliul UNEJ în baza actelor administrative emise de Ministerul de Justiție, prin care față de vădita nelegalitate și netemeinicie a acestor acte administrative contestate solicită admiterea acțiunii și în consecință anularea acestora ca netemeinice și nelegale.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 307/F-CONT din 5 decembrie 2024, Curtea de Apel Pitești - secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins, ca inadmisibilă, cererea de anulare a Notei de constatare nr. x/09.05.2024 si nr. 8/78809/708/E/ 2023/09.05.2024, a Raportului de control nr. x/04.06.2024 și nr. x/708/E/2023/04.06.2024, a OMJ nr. 1224/C/28.05.2024 și a Hotărârii nr. 41/26.06.2024. A respins, în rest, ca neîntemeiată cererea de anulare, formulată de reclamant.

Cererea de recurs Împotriva sentinței civile nr. 307/F-CONT din 5 decembrie 2024 a declarat recurs reclamantul A.. Recurentul susține că hotărârea atacată este nelegală și netemeinică, fiind pronunțată cu încălcarea art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., întrucât instanța de fond ar fi aplicat greșit normele de drept material incidente, respectiv art. 126 alin. (6) din Constituția României, art. 6 și 13 C. proc. civ., art. 32 alin. (1) lit. a) și art. 40 C. proc. civ., art. 1 alin. (6), art. 2 alin. (1) lit. c) și art. 5 din Legea nr. 554/2004, art. 60 alin. (1) din Legea nr. 188/2000, art. 712 și art. 717 alin. (2) C. proc. civ., art. 7, art. 21 alin. (3^4) și art. 23 din Statutul UNEJ, Decizia ICCJ nr. 1649/2022, Decizia CCR nr. 895/2015 și art. 176 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ. În privința naturii juridice a actelor contestate, recurentul arată că Nota de constatare nr. x/09.05.2024, Raportul de control nr. x/04.06.2024, OMJ nr. 1224/C/28.05.2024 și Hotărârea UNEJ nr. 41/26.06.2024 reprezintă acte administrative în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât au fost puse în circuitul civil și au produs efecte juridice, fiind comunicate UNEJ și CEJ Pitești, care au dispus măsuri concrete, inclusiv înscrierea unor aprecieri în dosarul profesional al executorului judecătoresc. Instanța de fond ar fi calificat eronat aceste acte drept "acte premergătoare", deși legea contenciosului administrativ nu reglementează o asemenea categorie, iar principiul ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus interzice introducerea unor distincții pe care legea nu le prevede. Recurentul subliniază că actele nu se încadrează în excepțiile prevăzute de art. 5 din Legea nr. 554/2004 și sunt, prin urmare, susceptibile de control judecătoresc. În ceea ce privește respectarea art. 126 alin. (6) din Constituție, recurentul arată că instanța de fond ar fi refuzat nelegal să exercite controlul judecătoresc de legalitate asupra actelor administrative contestate. Se susține că, prin Nota de constatare și Raportul de control, DCCM ar fi emis "judecăți de valoare" asupra legalității unor acte de executare silită, deși controlul de legalitate asupra executării silite poate fi realizat exclusiv de instanța de executare, prin procedura specială a contestației la executare, în termenul prevăzut de art. 712 și art. 717 alin. (2) C. proc. civ. Recurentul arată că DCCM nu poate substitui instanța de executare și că, în speță, debitoarea nu a formulat contestație la executare în termenul legal, astfel încât Ministerul Justiției nu putea reevalua legalitatea actelor de executare. Se invocă, în acest sens, neconformitatea soluției cu Decizia ICCJ nr. 1649/2022 și Decizia CCR nr. 895/2015. În legătură cu lipsa capacității procesuale de folosință a Corpului de Control, recurentul arată că instanța de fond a admis această excepție, dar nu a constatat nulitatea absolută a actelor emise de această structură, deși art. 176 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ. prevede că actele emise de o entitate fără capacitate de folosință sunt lovite de nulitate absolută, fără necesitatea dovedirii unui prejudiciu. Recurentul susține că, indiferent de calificarea capacității procesuale, emiterea unor acte administrative de către o entitate fără capacitate atrage nulitatea lor absolută, iar Ministerul Justiției răspunde pentru acestea în temeiul art. 32 alin. (1) lit. a) C. proc. civ. În ceea ce privește actele subsecvente, recurentul invocă principiile resoluto iure dantis resolvitur jus accipientis și accessorium sequitur principale, arătând că, întrucât actele principale - Nota de constatare și Raportul de control - sunt nelegale, actele ulterioare, respectiv OMJ nr. 1224/C și Hotărârea UNEJ nr. 41/26.06.2024, sunt la rândul lor lovite de nulitate absolută. Se susține că Hotărârea UNEJ ar fi fost emisă cu încălcarea art. 7, art. 21 alin. (3^4) și art. 23 din Statutul UNEJ, fără plan de control aprobat și fără competență, întrucât plângerea petentei fusese adresată DCCM, nu UNEJ. Recurentul afirmă că UNEJ ar fi acționat la "ordin politic", iar controlul profesional dispus ar fi nelegal, întrucât DCCM efectuase deja un control asupra dosarului de executare nr. 385/2015. În aplicarea art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, recurentul arată că un act administrativ nelegal nu poate fi semnat nici de ministrul justiției, nici de un secretar de stat, iar autoritatea emitentă ar fi trebuit să solicite instanței anularea actului, întrucât acesta intrase în circuitul civil și produsese efecte juridice. În opinia sa, instanța trebuia să analizeze și validitatea actelor juridice întemeiate pe actele administrative contestate. În final, recurentul susține că instanța de fond a soluționat cauza exclusiv pe excepții, fără a intra în analiza fondului, deși actele contestate sunt acte administrative în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Prin urmare, instanța ar fi încălcat art. 126 alin. (6) din Constituție, refuzând controlul de legalitate asupra actelor administrative.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea formulată în cauză, intimatul-pârât Ministerul Justiției cere respingerea recursului, arătând că Nota de constatare și Raportul de control nu sunt acte administrative, ci simple etape ale controlului profesional, fără efecte juridice proprii, contestarea lor fiind inadmisibilă în fața instanței contencios. OMJ nr. 1224/C și Hotărârea UNEJ nr. 41/2024 sunt acte autonome, legale, emise în baza competențelor prevăzute de Legea nr. 188/2000 și regulamentele aplicabile. Controlul profesional al executorilor este distinct de controlul de legalitate al instanțelor, iar deciziile CCR și ICCJ invocate nu împiedică exercitarea acestuia. Prin urmare, soluția Curții de Apel este corectă. Prin întâmpinarea formulată, intimtata - pârâtă Uniunea Națională a Executorilor Judecătorești solicită respingerea recursului ca nefondat, arătând că instanța de fond a aplicat corect legea atunci când a constatat că Nota de constatare și Raportul de control ale DCCM nu sunt acte administrative, neproducând efecte juridice proprii și neputând fi supuse controlului judecătoresc. Se susține că nici Hotărârea UNEJ nr. 41/2024 nu afectează drepturile recurentului, fiind doar o aprobare a efectuării unui control profesional, fără măsuri dispuse împotriva acestuia. UNEJ subliniază că motivele recurentului privind capacitatea procesuală a DCCM sunt nerelevante, nefiind parte din dispozitivul hotărârii. În concluzie, UNEJ apreciază că sentința Curții de Apel este legală și temeinică.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra cererii de recurs Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpiări și a dispozițiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare. În urma sesizărilor formulate împotriva BEJ A., inspectorii DCCM au efectuat un control inopinat și au întocmit Nota de constatare și Raportul de control — acte pe care reclamantul le contestă în prezenta cauză. Din verificări au rezultat nereguli privind gestionarea sumelor din dosarul de executare nr. 385/2015, neeliberarea unor sume către creditor, neemiterea actelor obligatorii de încetare a executării și utilizarea necorespunzătoare a sumelor din contul de consemnări. Deși au fost identificate indicii de abateri disciplinare, acestea nu mai puteau fi cercetate din cauza împlinirii termenului de prescripție. În consecință, s-a propus un control profesional al UNEJ asupra gestiunii financiar-contabile a biroului, control aprobat prin Hotărârea UNEJ nr. 41/26.06.2024. Ordinul MJ nr. 1224/C/28.05.2024 privea doar înlocuirea ministrului. Reclamantul a solicitat anularea tuturor acestor acte în temeiul Legii nr. 554/2004. Prin sentința recurată, Curtea de Apel a respins acțiunea deoarece Nota de constatare și Raportul de control nu sunt acte administrative, ci acte preparatorii, fără efecte juridice proprii și fără măsuri dispuse împotriva reclamantului. Hotărârea UNEJ nr. 41/2024 doar aprobă efectuarea unui control profesional, în limitele competențelor legale, fără a dispune vreo măsură împotriva reclamantului. În privința OMJ nr. 1224/C/2024 reclamantul nu a invocat critici autonome, iar instanța nu poate suplini lipsa acestora din oficiu. Analizând sentința atacată prin raportare la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acesta nu poate fi primit, întrucât soluția instanței de fond reprezintă rezultatul unei interpretări și aplicări corecte a dispozițiilor legale incidente, în raport cu situația de fapt reținută și cu natura juridică a actelor contestate. Recurentul susține că Nota de constatare și Raportul de control întocmite de Direcția Corpul de control al ministrului ar constitui acte administrative veritabile, apte să producă efecte juridice și, prin urmare, susceptibile de anulare în contencios administrativ. Înalta Curte reține însă că aceste înscrisuri au caracterul unor simple consemnări ale rezultatelor unui control profesional, nefiind emise în scopul de a genera efecte juridice de sine stătătoare, neconținând măsuri obligatorii față de recurent și neavând aptitudinea de a naște, modifica sau stinge raporturi juridice. Comunicarea lor către Uniunea Națională a Executorilor Judecătorești sau Camera Executorilor Judecătorești Pitești nu schimbă natura juridică a acestor documente, iar recurentul nu indică nicio situație juridică afectată în mod direct prin ele. În mod corect, instanța de fond a calificat aceste înscrisuri drept acte preparatorii, a căror contestare este inadmisibilă în fața instanței de contencios administrativ, întrucât nu se circumscriu noțiunii de act administrativ prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, nefiind astfel îndeplinite condițiile de exercitare a acțiunii reglementate de art. 1 din același act normativ. Critica potrivit căreia inspectorii DCCM ar fi efectuat un control de legalitate asupra actelor de executare, substituindu-se instanței de executare și încălcând art. 126 alin. (6) din Constituție, nu poate fi primită. Controlul efectuat de DCCM este un control profesional și administrativ, reglementat de art. 60 și art. 62 din Legea nr. 188/2000, distinct de controlul jurisdicțional al legalității actelor de executare, care aparține exclusiv instanței de executare. Constatarea unor nereguli în activitatea profesională sau în gestionarea sumelor nu echivalează cu exercitarea atribuțiilor instanței, iar menționarea unor posibile abateri disciplinare, urmată de constatarea prescripției răspunderii, nu transformă aceste înscrisuri în acte administrative. Instanța de fond nu a refuzat controlul de legalitate asupra unor acte administrative, ci a constatat, în mod corect, că înscrisurile contestate nu au natura unor asemenea acte. Nici critica întemeiată pe art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 nu poate fi primită. Dispoziția legală invocată permite controlul operațiunilor administrative numai dacă acestea au stat la baza unui act administrativ ulterior, producător de efecte juridice, contestat pe cale principală. În cauză, nu există un asemenea act emis de Ministerul Justiției în baza Notei și Raportului, iar propunerea de sesizare a UNEJ nu constituie act administrativ. În lipsa premisei prevăzute de lege, extinderea controlului judecătoresc asupra operațiunilor administrative este exclusă. În ceea ce privește Hotărârea UNEJ nr. 41/26.06.2024, recurentul susține că aceasta ar fi nelegală, întrucât ar fi fost emisă în baza unor acte pretins nelegale și cu încălcarea dispozițiilor Statutului UNEJ referitoare la planul anual de control și la competențele Consiliului UNEJ. Înalta Curte constată însă că aceste critici nu pot fi primite. Hotărârea contestată nu dispune nicio măsură împotriva recurentului, ci aprobă efectuarea unui control profesional asupra gestiunii financiar-contabile a biroului, în limitele competenței prevăzute de art. 62 din Legea nr. 188/2000 și de Statutul UNEJ. Normele statutare invocate de recurent nu instituie o condiționare absolută a efectuării controlului de existența unui plan anual, ci reglementează doar obligația UNEJ de a realiza controale periodice, fără a exclude posibilitatea declanșării unor controale suplimentare atunci când există sesizări sau indicii privind nereguli. De asemenea, legea nu interzice sesizarea UNEJ de către o altă autoritate publică, iar Ministerul Justiției, în calitatea sa de autoritate cu atribuții proprii de control profesional, poate transmite astfel de sesizări, fără ca acest fapt să afecteze legalitatea actului emis. În aceste condiții, Hotărârea UNEJ nr. 41/26.06.2024 a fost emisă în limitele competenței legale și statutare, iar criticile formulate de recurent sunt nefondate. Critica privind nepublicarea Regulamentului nu poate fi primită, întrucât temeiul legal al competenței UNEJ se regăsește în lege, nu în regulament. De asemenea, Decizia ICCJ nr. 1649/2022 nu exclude controlul profesional asupra calității actelor și a gestiunii financiar-contabile, ci doar delimitează acest control de verificarea legalității actelor de executare, aspect care nu este incident în cauză. Referitor la OMJ nr. 1224/C/28.05.2024, recurentul nu formulează critici autonome privind nelegalitatea acestui act, singurul motiv invocat era derivat din pretinsa nelegalitate a Notei și Raportului, care însă nu au putut fi analizate pe fond. Înalta Curte reține că ordinul are ca obiect exclusiv înlocuirea ministrului de către un secretar de stat, în temeiul art. 11 și art. 13 din H.G. nr. 592/2024, fără legătură cu actele contestate. În lipsa unor motive concrete de nelegalitate, instanța nu poate efectua un control din oficiu, fiind ținută de principiul disponibilității. Critica privind lipsa capacității procesuale de folosință a Corpului de control și aplicarea art. 176 C. proc. civ. nu poate conduce la anularea Notei și Raportului. Regimul nulităților procesuale privește actele de procedură, nu documentele interne ale unei autorități publice întocmite în cadrul activității de control administrativ. În fine, susținerea recurentului potrivit căreia instanța de fond nu ar fi analizat fondul cauzei este neîntemeiată. Instanța a analizat în mod corect condițiile de admisibilitate ale acțiunii, în conformitate cu art. 1, art. 2 și art. 8 din Legea nr. 554/2004, constatând că două dintre actele contestate nu sunt acte administrative, iar celelalte nu sunt afectate de motivele invocate. În lipsa unui obiect susceptibil de control judecătoresc, instanța nu putea proceda la o analiză pe fond, iar această soluție nu echivalează cu un refuz de jurisdicție. Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală și temeinică, întrucât instanța de fond a făcut o corectă aplicare a dispozițiilor legale incidente și a realizat o evaluare judicioasă a situației de fapt, în limitele cadrului procesual stabilit de părți. Criticile formulate prin recurs nu relevă nicio încălcare a normelor de drept material și niciun raționament eronat care să justifice casarea hotărârii, ci reiau, în mare parte, argumente deja analizate și corect înlăturate de instanța de fond. În absența unor motive apte să răstoarne concluziile primei instanțe, soluția de respingere a acțiunii — ca inadmisibilă în ceea ce privește actele cu caracter preparatoriu și ca neîntemeiată în privința celorlalte acte contestate — se impune a fi menținută. Pentru aceste motive, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., raportat la dispozițiile art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul formulat de reclamantul A. ca nefondat.