Decizia nr. 1885/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 255 a Curții de Apel Pitești

Cererea de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 8.08.2024, reclamantul A., în contradictoriu cu Ministerul de Justiție, Corpul de Control al Ministrului de Justiție și Uniunea Națională a Executorilor Judecătorești, a solicitat suspendarea efectelor actelor administrative: Nota de constatare nr. x/2023 din 9.05.2024, din 9.05.2024 emis de Ministerul de Justiție prin Corpul de Control al Ministrului, Raportul de control nr. x din 4.06.2024 - din 4.06.2024 emis de Ministerul de Justiție prin Corpul de Control al Ministrului, Ordinul Ministrului Justiției nr. 1224/C/28.05.2024 și Hotărârea nr. 41/26.06.2024 emisă de Consiliul UNEJ în baza actelor administrative emise de Ministerul de Justiție, până la soluționarea acțiunii în anulare cu privire la aceste acte administrative.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin încheierea de ședință din 13 septembrie 2024, a prorogat discutarea admisibilității în principiu a cererii de intervenție în interes propriu formulată de B., după comunicarea acesteia, până la termenul din data de 11 octombrie 2024. Prin sentința nr. 255/F-CONT din 25 octombrie 2024, Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins, ca inadmisibilă, cererea de suspendare a executării actelor reprezentate de Nota de constatare și Raportul de control, emise de Ministerul Justiției - Corpul de control al ministrului, respingând în rest, ca neîntemeiată, cererea de suspendare a executării Ordinului M.J. nr. 1224/C/28.05.2024 și Hotărârii nr. 41/26.06.2024 a Consiliului U.N.E.J., formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Justiției, Corpul de Control al Ministrului justiției, prin Inspector Șef și Uniunea Națională a Executorilor Judecătorești și potențialul intervenient B..

Calea de atac exercitată Împotriva încheierii de ședință din 13 septembrie 2024 și a sentinței nr. 255/F-CONT din 25 octombrie 2024 pronunțate de Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, recurentul-reclamant A. - Executor Judecătoresc și recurentul B. au declarat recurs, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. 3.1. Recurentul-reclamant A. critică hotărârile recurate ca fiind date cu încălcarea normelor de drept material aplicabile, în mod netemeinic și nelegal s-a respins cererea de intervenție accesorie. Arată că sentința nr. 255/F-Cont/25.10.2024 este neconformă cu dispozițiile art. 712, 717 și dispozițiile art. 21 pct. 8 și 34 din Statutul UNEJ și al profesiei de executor judecătoresc, Decizia ÎCCJ nr. 1649/2022 M. Of. 719/18.07.2022, Decizia CCR nr. 895/17.12.2015 M.Of. 84/04.02.2016, întrucât, contrar dispozițiilor legale precitate și Hotărârilor judecătorești definitive, instanța de fond nu a sancționat imixtiunea inspectorilor din cadrul DCCM în actul de justiție. Recurentul susține că prin actele administrative contestate a fost efectuat control de legalitate de către entități ce nu aparțin puterii judecătorești. Mai susține că hotărârea recurată nu este conformă nici cu disp. art. 124 din Constituția României și art. 2 alin (2) din Legea nr. 303/2004. Actele administrative contestate ca netemeinice și nelegale emise de către pârâții Ministerul de Justiție prin Inspectorii DCCM și UNEJ prin Consiliu, sunt acte administrative veritabile, prin acestea efectuându-se control de legalitate asupra executărilor silite acolo menționate, astfel că sentința recurată, prin soluția de inadmisibilitate cu privire la actele Nota de constatare și Raport de control emise de Ministerul de Justiție, este neconforma cu disp. art. 2 lit. (a), (b), (c) din Legea 554/2004. În esență, arată că actele emise de Ministerul de Justiție, nu pot fi decât acte administrative, în materia contenciosului administrativ neexistând noțiunea de "act premergător", actele premergătoare se întâlnesc în dreptul penal și nu în materia civilă. Pentru toate aceste motive, solicită admiterea recursului, casarea în tot a hotărârilor recurate și în rejudecare admiterea cererii. 3.2. Recurentul B., a declarat recurs, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Apărările formulate în cauză Intimații Ministerul Justiției și Uniunea Națională a Executorilor Judecătorești au formulat întâmpinare prin care au solicitat respingerea recursurilor ca nefondate și menținerea sentinței recurate ca fiind temeinică și legală.

Soluția instanței de recurs 5.1. Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu motivele de recurs formulate de recurentul B., Înalta Curte va analiza cu prioritate, conform art. 248 C. proc. civ., excepția nulității recursului. Înalta Curte constată întemeiată excepția invocată, fiind incidente în cauză dispozițiile prevăzute de art. 489 alin. (2) C. proc. civ. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Potrivit art. 486 alin. (1) lit. d) din Noul C. proc. civ.: "(1) Cererea de recurs va cuprinde următoarele mențiuni: d) motivele de nelegalitate pe care se întemeiază recursul și dezvoltarea lor sau, după caz, mențiunea că motivele vor fi depuse printr-un memoriu separat". Articolul 487 alin. (1) din Noul C. proc. civ. prevede că: "Recursul se va motiva prin însăși cererea de recurs, în afară de cazurile prevăzute la art. 470 alin. (5), aplicabile și în recurs." Conform art. 489 alin. (1) din Noul C. proc. civ.: "Recursul este nul dacă nu a fost motivat în termenul legal, cu excepția cazului prevăzut la alin. (3)." Potrivit alin. (2) al aceluiași articol: "Aceeași sancțiune intervine în cazul în care motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488". Prin dispozițiile art. 489 C. proc. civ. legiuitorul sancționează cu nulitatea nemotivarea recursului, înțeleasă atât în contextul în care cererea de exercitare a căii de atac nu cuprinde nicio critică la adresa hotărârii atacate(ipoteza prevăzută la alin. (1) al articolului menționat) dar și în situația în care motivele expuse în cererea de recurs nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488 (art. 489 alin. (2) C. proc. civ.). Potrivit art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., "Recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile", legiuitorul înțelegând să încadreze calea de atac a recursului în rândul căilor extraordinare de atac, obiectul său fiind acela al verificării aspectelor de nelegalitate indicate în mod expres și limitativ de dispozițiile art. 488 C. proc. civ. Cererea de recurs trebuie să cuprindă arătarea motivelor de casare și dezvoltarea lor. Recursul nu se poate limita la o simplă indicare formală a textului articolului 488 C. proc. civ., condiția legală a dezvoltării motivelor implicând determinarea greșelilor anume imputate, o minimă expunere a criticii în fapt și în drept, arătarea probelor pe care se bazează. Motivele de recurs desemnează ipotezele expres și limitativ prevăzute de lege pentru care se poate cere casarea hotărârii atacate. Prevederile legale menționate se interpretează în sensul formulării unei argumentări juridice a nelegalității invocate, prin indicarea dispozițiilor legale pretins încălcate ori greșit aplicate de instanță și prin precizarea eventualelor greșeli săvârșite de instanță în legătură cu aceste dispoziții legale, în lipsa acestor mențiuni neputându-se exercita controlul judiciar. Aceasta înseamnă că nelegalitatea hotărârii care se atacă trebuie să îmbrace obligatoriu una din formele prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 1-8 C. proc. civ. În practica judiciară s-a decis că simpla nemulțumire a unei părți sau a părților în litigiu față de hotărârea pronunțată nu este suficientă pentru casarea acesteia, ci partea recurentă are obligația să-și întemeieze recursul pe cel puțin unul dintre motivele prevăzute de C. proc. civ. Motivele de recurs sunt instituite prin dispoziții procedurale speciale, de strictă interpretare, ce nu pot fi extinse prin analogie la situații ce nu au fost avute în vedere la legiferare, și trebuie să vizeze numai nelegalitatea hotărârii atacate, spre deosebire de C. proc. civ. anterior în care motivele vizau și netemeinicia acesteia. Noțiunea de motivare a recursului trebuie înțeleasă pornind de la trăsăturile specifice ale acestei căi de atac și continuând, apoi, cu faptul că motivele de casare sunt expres și limitativ prevăzute la art. 488 punctele1-8 C. proc. civ. Reglementând calea de atac a recursului, legiuitorul prevede, fără echivoc, că scopul acestei căi extraordinare de atac este acela de a supune instanței de control judiciar competente examinarea conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. Prin urmare, recursul nu reprezintă o cale de atac devolutivă, nefiind menit a corecta eventualele greșeli de apreciere a situației de fapt deduse judecății ori de valorificare a probatoriului administrat în cauză, instanța de recurs fiind competentă a verifica exclusiv încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material sau procesual, într-una sau mai multe din ipotezele limitativ prevăzute de art. 488 C. proc. civ. Obligația de motivare a recursului presupune concretizarea criticilor recurentului în raport de soluția instanței de fond, astfel că motivarea imprecisă sau generală atrage sancțiunea nulității recursului, în condițiile prevăzute de art. 489 alin. (2) C. proc. civ. Recurentul nu circumstanțiază în niciun mod critica sa, în sensul că hotărârea primei instanțe este pronunțată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material aplicabile cauzei. O atare critică ar fi presupus, în primul rând, identificarea explicită a normei sau normelor de drept material aplicabile cauzei și apoi demonstrarea modului în care măsurile adoptate de instanța fondului încalcă sau reprezintă o greșită aplicare a acestor norme de drept material, aspecte ce nu se regăsesc, însă, în cuprinsul cererii de recurs. Or, simpla nemulțumire a părții cu privire la soluția adoptată de instanța ce a pronunțat hotărârea atacată și reproducerea, prin cererea de recurs, a stării de fapt și a acțiunii nu se constituie într-un motiv de nelegalitate a sentinței, această neregularitate sancționându-se cu nulitatea. Deoarece recurentul nu a formulat critici care să permită încadrarea lor într-unul din cazurile expres și limitativ prevăzute de art. 488 C. proc. civ., rezumându-se la expunerea unor succesiuni de fapte și afirmații, pe care nu le-a structurat din punct de vedere juridic, nesubliniind relevanța pe care acestea o prezintă în raport cu soluția instanței de fond, Înalta Curte va aplica sancțiunea nulității recursului. 5.2. Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentul-reclamant A., a apărărilor expuse în întâmpinarea intimaților, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Din actele și lucrările dosarului rezultă că reclamantul a inițiat prezentul demers judiciar în temeiul art. 14 și 15 din Legea 554/2004, solicitând suspendarea executării actelor, respectiv: Nota de constatare și Raportul de control emise de Corpul de control al Ministrului Justiției, Hotărârea nr. 41/26.06.2024 a Consiliul UNEJ și Ordinul MJ nr. 1224/C/28.05.2024. Instanța de fond a făcut analiza condițiilor cumulative prevăzute de prevederile art. 15 rap. la art. 14 din Legea 554/2004, a contenciosului administrativ, constatând în mod legal și temeinic, în speța de față, inexistența unor argumente aparent valabile referitoare la nelegalitatea actului administrativ contestat și inexistența unei pagube iminente. Referitor la condițiile de fond prevăzute de art. 14, privind cazul bine justificat și paguba iminentă, Curtea reține că potrivit art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, prin caz bine justificat se înțelege - împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, iar potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș), prin pagubă iminentă se înțelege-prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Cele două condiții de fond trebuiesc îndeplinite cumulativ. Suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității, atât timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a deciziei contestate, fiind echitabil ca aceasta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Recomandarea nr. R(89) 8 adoptată de Comitetul de Miniștri din cadrul Consiliului Europei la 13.09.1989, referitoare la protecția jurisdicțională provizorie în materie administrativă a apreciat că este de dorit să se asigure persoanelor o protecție jurisdicțională provizorie, fără a se recunoaște, totuși, eficacitatea necesară acțiunii administrative. De asemenea, a reținut că autoritățile administrative acționează în numeroase domenii și că activitățile lor sunt de natură a afecta drepturile, libertățile și interesele persoanelor. În plus, Recomandarea mai sus citată a arătat că executarea imediată și integrală a actelor administrative contestate sau susceptibile de a fi contestate poate cauza persoanelor, în anumite circumstanțe, un prejudiciu ireparabil, pe care echitatea îl impune să fie evitat, în măsura posibilului. În situația în care un act administrativ este contestat înaintea unei autorități jurisdicționale, iar aceasta nu s-a pronunțat cu privire la legalitatea sa, reclamantul are posibilitatea de a cere aceleiași autorități jurisdicționale sau unei alte autorități jurisdicționale competente să decidă măsuri de protecție provizorie în legătură cu actul administrativ. Autoritatea jurisdicțională chemată să decidă măsuri de protecție provizorie trebuie să ia în apreciere ansamblul circumstanțelor și intereselor prezente. Asemenea măsuri pot fi acordate în special în situația în care executarea actului administrativ este de natură să producă pagube grave, dificil de reparat și în cazul în care există un argument juridic aparent valabil referitor la legalitatea actului administrativ." Protecția provizorie a drepturilor și intereselor persoanelor private este reiterată și de Recomandarea nr. (2003)16 din 9 septembrie 2003 a Comitetului Miniștrilor către Statele membre cu privire la executarea deciziilor administrative și jurisdicționale în domeniul dreptului administrativ, astfel: "Când legea nu prevede că introducerea unei contestații împotriva unei decizii determină suspendarea automată a punerii sale în aplicare, persoanele private trebuie să aibă posibilitatea de a cere unei autorități administrative sau jurisdicționale să suspende aplicarea deciziei contestate, pentru a asigura protecția drepturilor și intereselor lor." Jurisprudența europeană a statuat cu valoare de principiu în sensul că suspendarea executării poate fi încuviințată, daca s-a stabilit și că: a. judecătorul efectuează o evaluare comparativă a intereselor părților ("balance of interests"), în sensul că în cadrul examinării cererii de suspendare a executării unei decizii este necesar și ca instanța de contencios sa analizeze în mod comparativ riscurile inerente fiecărei soluții posibile; b. acordarea suspendării este justificată la prima vedere în fapt și în drept (fumus boni iuris), în sensul că motivele și argumentele reclamantului din cadrul acțiunii în anulare par a fi de natură serioasă la o examinare "prima facie". Prin urmare, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va efectua un control de legalitate asupra actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare, cu alte cuvinte, pentru a dispune suspendarea, instanța nu mai trebuie să își formeze convingerea că acțiunea principală va fi admisă, ci doar să ajungă la concluzia că argumentele reclamantului din acțiunea principală sunt suficient justificate. Pornind de la aceste principii, în aprecierea existenței sau nu a condiției cazului temeinic justificat, Înalta Curte constată, în ceea ce privește suspendarea executării OMJ nr. 1224/C/28.05.2024, că recurentul-reclamant nu a adus nicio motivare pentru care îl apreciază ca fiind nelegal și nici în ce măsură acesta este de natură a produce o pagubă ce s-ar impune a fi prevenită prin suspendarea sa. Înalta Curte observă că acest ordin a produs efecte pentru o perioadă limitată de timp, respectiv 3.06.2024-7.06.2024, epuizându-și efectele cu mult înaintea formulării prezentei cereri de chemare în judecată. Așa cum rezultă din cuprinsul art. 15 raportat la art. 14 din Legea 554/2004, suspendarea executării actului vizată de aceste norme are în vedere actul administrativ, definit de prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, ca fiind "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice". În ceea ce privește Nota de constatare și Raportul de control, Înalta Curte apreciază că nu pot fi calificate drept acte administrative în sensul vizat de legiuitor în cuprinsul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât acestea nu sunt susceptibile să producă, prin ele însele, efecte juridice, în sensul de a naște, de a modifica și de a stinge raporturi juridice. Cele două acte în discuție nu au un regim juridic specific, constituind doar expresia rezultatelor unui control. În această situație, o eventuală suspendare a executării ar putea viza doar actele finale întocmite în baza Notei de constatare și a Raportului de control, respectiv cele prin care s-ar dispune anumite măsuri urmare a controlului profesional privind verificarea gestiunii financiar contabile a biroului. În ceea ce privește Hotărârea Consiliului UNEJ nr. 41/26.06.2024, Înalta Curte observă că aceasta a fost emisă în baza art. 100 alin. (2) și art. 102 din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 188/2000 și art. 20 alin. (3) din Hotărârea Congresului UNEJ nr. 19/2010 privind aprobarea Statutului Uniunii Naționale a Executorilor Judecătorești și al profesiei de executor judecătoresc. Cu privire la acest act, recurentul-reclamant susține că aceasta este nelegal întrucât, pe de o parte, este emis în baza a două acte nelegale (Nota de constatare și Raportul de control emise de Corpul de control al Ministrului Justiției) și, pe de altă parte, este emis cu încălcarea dispozițiilor art. 21 pct. 8, art. 34 și ale art. 65 14 teza finală din Statutului Uniunii Naționale a Executorilor Judecătorești. Or, cercetând, la nivel de aparență, legalitatea actului contestat, se reține că dispozițiile invocate de către recurentul-reclamant în susținerea aparenței de nelegalitate a Hotărârii în discuție sunt fără relevanță juridică dat fiind obiectul actului de față prin care doar s-a aprobat efectuarea de controale profesionale la biroul recurentului-reclamant. Astfel, dispozițiile pretins a fi fost încălcate pot fi eventual raportate doar la situația examinării legalității actului de control ce urmează a fi efectuat în baza acestei hotărâri, situație care însă nu se regăsește în cazul de față. Cât privește condiția referitoare la paguba iminentă, Înalta Curte apreciază că nici aceasta nu este îndeplinită în cauză. Astfel, pornind de la prevederile art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004 și văzând în continuare dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. (ș) din aceeași lege, prin care se definește paguba iminentă, instanța constată că, în situația din cauză, nu este îndeplinită această cerință. În acest sens, trebuie văzut că scopul îndeplinirii condiției analizate este acela de a se preveni producerea unei pagube iminente, adică fie a unui prejudiciu material grav, însemnat, care tocmai datorită caracterului grav impune luarea măsurii suspendării, fie a unei perturbări previzibile grave a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Cu privire la această condiție, recurentul- reclamant nu a arătat în concret, care ar fi paguba iminentă ce i s-ar produce prin măsurile dispuse conform Hotărârii Consiliului UNEJ nr. 41/26.06.2024. Având în vedere că aprobarea controlului și desemnarea membrilor echipei de control reprezintă acte premergătoare, prevăzute de lege, ce ar putea sau nu să fie urmate de emiterea unor acte administrative prin care să se dispună cu privire la drepturi ale reclamantului. Astfel fiind, Înalta Curte reține că, la momentul de față, nu îi este afectată în niciun fel desfășurarea activității profesionale, nefiind dispusă nicio măsură care să privească situația sa profesională. Prin urmare, Înalta Curte constată că susținerile și criticile formulate de recurent sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va constata nulitatea recursului formulat de petentul B. și va respinge, ca nefondat, recursul declarat de recurentul-reclamant A..