Decizia nr. 4577/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Circumstanțele cauzei Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 01.03.2023 cu nr. x/2023, reclamantele Parohia Dridu Movila, Parohia Dridu Snagov și Parohia Sărindaru au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Unitatea Administrativ-Teritorială Dridu, Consiliul Local al comunei Dridu și Guvernul României, ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună: 1. Anularea parțială a Hotărârii Consiliului Local nr. 19/25.08.1999 adoptată de Consiliul Local al Comunei Dridu, prin care s-a însușit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Dridu, prin care s-au introdus în domeniul public al comunei terenurile cu destinație cimitir, respectiv: - poziția nr. 13 prin care s-a introdus în domeniul public al comunei Dridu terenul cu destinație cimitir aparținând Parohiilor Dridu și Sărindaru; - poziția nr. 14 prin care s-a introdus în domeniul public al comunei Dridu terenul cu destinație cimitir aparținând Parohiei Dridu Snagov.

Anularea parțială a Hotărârii de Guvern nr. 1353/2001, Anexa 26, în ceea privește pozițiile 13 și 14, hotărâre publicată în Monitorul Oficial al României nr. 205bis, partea I, în data de 26.03.2002, prin care a fost atestată apartenența la domeniul public al Unității Administrativ Teritoriale al Comunei Dridu al cimitirelor Parohiei Dridu Movila, Dridu Snagov și Sărindaru. 2. Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 1165 din 21 iunie 2024, Curtea de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins, ca neîntemeiate, excepția lipsei calității procesuale pasive, excepția de inadmisibilitate și excepția lipsei plângerii prealabile invocate de pârâtul Guvernul României, precum și excepția tardivității formulării acțiunii. Pe fondul cauzei, instanța a admis cererea și a dispus anularea parțială a Hotărârii Consiliului Local al Comunei Dridu nr. 19/25.08.1999, în ceea ce privește poziția 13 din inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunei, referitoare la terenul cu destinație de cimitir. De asemenea, a anulat în parte Hotărârea Guvernului nr. 1353/2001, Anexa nr. 26 - Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Comunei Dridu, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 205 bis din 26.03.2002, în ceea ce privește atestarea apartenenței la domeniul public al unității administrativ-teritoriale a aceluiași teren înscris la poziția 13.

Cererea de recurs Împotriva sentinței nr. 1165 din 21 iunie 2024 a Curții de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al României, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 pct. 5 și 8 C. proc. civ. În motivarea căii de atac exercitate, recurentul arată mai întâi că hotărârea a fost dată cu încălcarea dispozițiilor art. 7 alin. (1)-(3) din Legea nr. 554/2004, întrucât reclamantele nu au formulat plângere prealabilă împotriva Guvernului României, emitentul Hotărârii Guvernului nr. 1353/2001, act administrativ cu caracter individual. Se subliniază că H.C.L. nr. 19/1999 nu are natura juridică a unui act administrativ, ci reprezintă o simplă operațiune administrativă premergătoare procedurii de atestare, conform art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 și art. 21 din Legea nr. 213/1998. În aceste condiții, plângerea prealabilă adresată doar autorității locale nu poate suplini obligația legală de a solicita revocarea actului administrativ propriu-zis, respectiv hotărârea de guvern. Se arată, de asemenea, că excepția prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, referitoare la intrarea actului în circuitul civil și producerea de efecte juridice, nu este incidentă, întrucât reclamantele nu au demonstrat existența unor acte juridice subsecvente încheiate în temeiul H.G. nr. 1353/2001, care să fi generat drepturi pentru terți. În lipsa acestei condiții, actul putea fi revocat, iar neparcurgerea procedurii prealabile atrage inadmisibilitatea acțiunii. Este invocată și jurisprudența Curții de Apel București (Sentința civilă nr. 1436/13.10.2023, dosar nr. x/2023), care a reținut aceeași soluție în cauze similare. În continuarea argumentației, se susține că instanța de fond a greșit atunci când a respins excepția tardivității acțiunii, apreciind că reclamantele ar fi luat cunoștință de H.C.L. nr. 19/1999 abia în iulie 2022. Se arată că actele administrative contestate au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice cu peste două decenii în urmă, astfel încât nu mai puteau fi revocate, iar acțiunea în anulare trebuia introdusă în termenul de un an prevăzut de art. 21 și art. 52 din Constituție, care consacră principiul revocabilității actelor administrative și limitele sale. Formularea unei acțiuni după aproximativ 20 de ani contravine principiului securității juridice, astfel cum acesta a fost definit în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție (Decizia nr. 51/2012), întrucât afectează stabilitatea raporturilor juridice și previzibilitatea normelor. În ceea ce privește calitatea procesuală pasivă a Guvernului României, se arată că instanța de fond a aplicat greșit legea atunci când a respins excepția lipsei acestei calități în legătură cu capătul de cerere privind anularea parțială a H.C.L. nr. 19/1999. Se subliniază că Guvernul nu poate fi pârât pentru un act pe care nu l-a emis și care nu intră în sfera atribuțiilor sale constituționale și legale, definite de art. 102 și art. 108 din Constituție și de O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ. Între reclamante și Guvern nu există un raport juridic de drept material care să justifice calitatea procesuală pasivă a acestuia, iar Guvernul nu poate fi obligat să răspundă pentru un act administrativ adoptat de o autoritate locală. În ceea ce privește soluția de anulare parțială a Hotărârii Guvernului nr. 1353/2001, se arată că aceasta a fost pronunțată cu încălcarea și aplicarea greșită a legii. Se subliniază că hotărârea de guvern a fost adoptată în urma procedurii prevăzute de art. 21 din Legea nr. 213/1998, în baza inventarelor întocmite și însușite de autoritățile administrației publice locale și județene, Guvernul având doar competența de a atesta apartenența bunurilor la domeniul public, fără a putea modifica sau verifica legalitatea titlurilor de proprietate asupra bunurilor inventariate. Intervenția Guvernului asupra inventarelor ar reprezenta o ingerință în autonomia locală, contrară Constituției și O.U.G. nr. 57/2019. Se arată că actul de atestare nu are caracter constitutiv de drepturi, ci doar confirmă regimul juridic stabilit de autoritățile locale, aspect statuat și de Curtea Constituțională. Se mai arată că, potrivit Legii nr. 102/2014 și Legii nr. 489/2006, autoritățile locale au obligația de a înființa și administra cimitire, acestea neputând fi administrate de parohii, iar analiza titlului de proprietate asupra terenului este de competența instanțelor de drept comun, nu a instanței de contencios administrativ.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinare, intimatele - reclamante susțin, în esență, că recursul Guvernului este nul pentru nemotivare în sensul art. 489 C. proc. civ., iar pe fond este neîntemeiat, întrucât actele administrative contestate au intrat în circuitul civil și nu mai impuneau parcurgerea procedurii prealabile, Guvernul are calitate procesuală pasivă în raport cu H.G. nr. 1353/2001, iar includerea cimitirelor parohiale în domeniul public al Comunei Dridu a fost nelegală, neexistând niciun titlu valabil care să justifice trecerea lor din proprietatea parohiilor în patrimoniul public.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra cererii de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport cu criticile formulate prin recurs, Înalta Curte reține următoarele: Intimatele-reclamante au sesizat instanța de contencios administrativ cu o acțiune având ca obiect anularea parțială a Hotărârii Consiliului Local al Comunei Dridu nr. 19/25.08.1999, precum și anularea parțială a Hotărârii Guvernului nr. 1353/2001, Anexa nr. 26, în aceleași poziții, prin care a fost atestată apartenența acestor terenuri la domeniul public al Unității Administrativ-Teritoriale Dridu. Prin sentința recurată, Curtea de Apel a respins excepția inadmisibilității acțiunii și excepția lipsei plângerii prealabile invocate de pârâtul Guvernul României. Împotriva acestei soluții a declarat recurs pârâtul Guvernul României. Analizând sentința atacată prin raportare la motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că acesta este întemeiat, întrucât prima instanță a făcut o aplicare greșită a dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, reținând în mod eronat incidența excepției prevăzute la alin. (5) al aceluiași articol. Potrivit art. 7 alin. (1)-(3) și (5) din Legea nr. 554/2004, formularea plângerii prealabile constituie o condiție de exercitare a acțiunii în contencios administrativ, fiind obligatorie în cazul actelor administrative unilaterale cu caracter individual, cu excepția situațiilor expres prevăzute de lege, între care se regăsesc doar actele care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice. De asemenea, conform art. 21 din Legea nr. 213/1998, în forma în vigoare la data adoptării actelor contestate, hotărârea consiliului local privind însușirea inventarului bunurilor din domeniul public este un act prealabil adoptării de către Guvern a hotărârii de atestare a apartenenței bunurilor la domeniul public, având natura juridică a unui act preparator, care nu produce efecte juridice proprii, fiind supus aprobării prin actul de autoritate al Guvernului. În aceste condiții, Înalta Curte reține că prima instanță a interpretat și aplicat în mod eronat dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, întrucât a calificat ca fiind incidentă excepția prevăzută la alin. (5) al aceluiași articol, fără ca reclamantele să fi făcut dovada îndeplinirii cumulative a condițiilor legale pentru înlăturarea obligativității procedurii prealabile. Simpla adoptare și publicare a Hotărârii Guvernului nr. 1353/2001 nu echivalează cu intrarea acesteia în circuitul civil, în accepțiunea jurisprudenței constante a instanței supreme, care presupune existența unor raporturi juridice civile născute în temeiul actului administrativ, raporturi ce ar fi susceptibile de a fi afectate prin revocarea acestuia. Or, din analiza materialului probator administrat în cauză, nu rezultă că hotărârea de guvern contestată ar fi stat la baza încheierii unor acte juridice ulterioare prin care să se fi transmis sau constituit drepturi în favoarea unor terți, astfel încât să se poată reține intrarea actului în circuitul civil și producerea de efecte juridice în sensul art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004. Reclamantele au invocat exclusiv faptul publicării actului și includerea cimitirelor în inventarul domeniului public, împrejurări care, prin ele însele, nu sunt apte să justifice exceptarea de la procedura prealabilă. Totodată, Înalta Curte observă că reclamantele au formulat plângerea prealabilă doar în contradictoriu cu autoritatea locală, respectiv Primăria Comunei Dridu, deși actul administrativ susceptibil de a produce efecte juridice este hotărârea de guvern, iar nu operațiunea administrativă premergătoare reprezentată de hotărârea consiliului local. În mod constant, jurisprudența instanței supreme a statuat că hotărârile consiliilor locale de însușire a inventarelor bunurilor din domeniul public au natura juridică a unor acte preparatorii, care nu pot fi atacate separat, ci doar odată cu actul administrativ final, respectiv hotărârea de guvern de atestare a apartenenței bunurilor la domeniul public. Prin urmare, plângerea prealabilă adresată autorității locale nu poate suplini obligația legală de a solicita revocarea actului administrativ veritabil, iar neparcurgerea procedurii prealabile în raport cu emitentul actului contestat atrage inadmisibilitatea acțiunii, în temeiul art. 7 alin. (1)-(3) din Legea nr. 554/2004. Față de aceste considerente, Înalta Curte constată că soluția primei instanțe, care a respins excepția inadmisibilității acțiunii, este nelegală, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. fiind pe deplin incident. În rejudecare, având în vedere lipsa plângerii prealabile adresate Guvernului României, acțiunea formulată de reclamante se impune a fi respinsă ca inadmisibilă, fără a mai fi necesară analizarea celorlalte motive de recurs sau a fondului cauzei. Pentru aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 din C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 Înalta Curte va admite recursul, va casa în parte sentința atacată și, în rejudecare, va admite excepția inadmisibilității acțiunii pentru neîndeplinirea procedurii plângerii prealabile și va respinge acțiunea ca inadmisibilă.