Decizia nr. 3362/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Circumstanțele cauzei Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București sub nr. x/2018, reclamanta A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâtele Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor (A.N.S.V.S.A.) și Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Dolj (D.S.V.S.A.), solicitând: 1. Anularea parțială a Ordinului nr. 111/2008 privind aprobarea Normei sanitare veterinare si pentru siguranța alimentelor privind procedura de înregistrare sanitară veterinară si pentru siguranța alimentelor a activităților de obținere și de vânzare directă și/sau cu amănuntul a produselor alimentare de origine animala sau nonanimală, precum și a activităților de producție, procesare, depozitare, transport și comercializare a produselor alimentare de origine nonanimală, emis de ANSVSA, respectiv: - art. 2 din Ordinul nr. 111/2008; - art. 16, art. 17, art. 18 alin. (1), art. 19 alin. (1), art. 20 alin. (1) - sintagma "conform modelului prevăzut în Anexa nr. 3" - din Norma sanitară veterinară și pentru siguranța alimentelor privind procedura de înregistrare sanitară veterinară și pentru siguranța alimentelor a activităților de obținere și de vânzare directă și/sau cu amănuntul a produselor alimentare de origine animală sau nonanimală, precum și a activităților de producție, procesare, depozitare, transport și comercializare a produselor alimentare de origine nonanimală; - Anexa nr. 3 (integral) la Norma sanitară veterinară și pentru siguranța alimentelor privind procedura de înregistrare sanitară veterinara și pentru siguranța alimentelor a activităților de obținere și de vânzare directă și/sau cu amănuntul a produselor alimentare de origine animală sau nonanimată, precum și a activităților de producție, procesare, depozitare, transport și comercializare a produselor alimentare de origine nonanimală;

Efectuarea operațiunilor administrative de reevaluare a unităților înregistrate pe raza județului Dolj, în sensul calificării acestora ca fiind supuse înregistrării sau autorizării, din perspectiva Regulamentului (CE) nr. 852/2004 și a Regulamentului (CE) nr. 853/2004.

Plata despăgubirii în cuantum de 7.246.167 RON, reprezentând paguba cauzată prin încălcarea legislației europene cu forță juridică superioară dispozițiilor din legislația națională, prin implementarea și aplicarea greșită a acestei legislații, precum și prin efectuarea incorectă a operațiunilor administrative necesare pentru protejarea interesului legitim al subscrisei (emiterea eronată a documentelor de înregistrare și permisiunea desfășurării activităților economice pentru unități care ar trebui să dețină autorizare), conform punctului B al acțiunii. 2. Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 2581 din 4 decembrie 2019 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea de majorare a onorariului expertului judiciar de la 1.000 RON la 5.280 RON, respectiv cu suma de 4.280 RON și a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Națională Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor și Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Dolj, ca neîntemeiată. 3. Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 Cod procedură civilă, a solicitat casarea hotărârii, în teză principală trimiterea cauzei spre rejudecare la prima instanță, iar în teză secundară rejudecarea acțiunii și admiterea cererii de chemare în judecată. Expunând situația de fapt, recurenta a arătat că prin acțiunea formulată a invocat o serie de argumente în susținerea nelegalității actelor contestate, prin care a arătat, în esență, că atât normele interne adoptate în materie de sănătate și siguranță a alimentelor, cât și modul de aplicare a acestora de către autoritățile competente încalcă dreptul Uniunii Europene, respectiv regulamente europene direct aplicabile și obligatorii pentru autoritățile administrative și judiciare din statele membre ale Uniunii Europene. În acest sens, societatea a arătat că, de principiu, în cazul comerțului cu amănuntul pentru produsele de origine animală, la temperatură de congelare și/sau refrigerare, se aplică cerințele stabilite în Regulamentul (CE) nr. 852/2004, iar comerțului cu ridicata cerințele Regulamentului (CE) nr. 853/2004. Prin comerț cu amănuntul se înțelege vânzarea către consumatorul final, iar prin comerț cu ridicata se înțelege vânzarea en-gros de la o unitate către o altă unitate, iar nu către consumatorul final. Regulamentul (CE) nr. 853/2004 se aplică și comerțului cu amănuntul, când există o indicație expresă și când vânzarea nu se face către consumatorul final ci către o altă unitate de vânzare cu amănuntul, fără a se limita la depozitare sau transport și fără a reprezenta o aprovizionare marginală, localizată și restrânsă. Prin urmare, ori de câte ori o unitate de comerț cu amănuntul vinde către o altă unitate, iar activitatea de furnizare nu se limitează la depozitare sau transport sau nu reprezintă o activitate marginală, localizată și restrânsă a furnizoarei, se aplică acelei activități toate dispozițiile Regulamentului (CE) nr. 853/2004 referitoare la obligația autorizării, la fel ca și activităților de comerț cu ridicata, indiferent de faptul că acea activitate ar fi codificată ca una de vânzare cu amănuntul, direct sau implicit. A arătat recurenta că acțiunea sa a fost determinată de aceea că, deși pentru comerțul cu ridicata al produselor de origine animală, la temperatură de congelare și/sau refrigerare, este necesară îndeplinirea unor condiții speciale - care se aplică ori de câte ori comerțul cu amănuntul se apropie de conceptul de comerț cu ridicata - statul român a permis prin actul administrativ cu caracter normativ atacat ca acest tip de comerț să se desfășoare fără autorizare. Așadar, raportul juridic de conflict în care societatea se află cu intimatele-pârâte își are izvorul în nerespectarea Regulamentelor nr. 852 și nr. 853 și în construirea/menținerea în cadrul legislației secundare și terțiare, pe de-o parte, dar și în planul dispozițiilor și măsurilor administrative, pe de altă parte, a unui sistem (înțeles ca și cumul de norme juridice și proceduri/uzanțe administrative) prin care se permite desfășurarea activităților ce intră în domeniul de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 853/2004, fără respectarea cerințelor prevăzute în acest Regulament privind autorizarea. Ordinul nr. 111/2008 a urmărit implementarea la nivelul statului român a legislației Uniunii Europene, însă modul în care s-a realizat transpunerea celor două Regulamente relevă încălcarea legislației Uniunii Europene. A invocat recurenta că probele administrate relevă că procedurile de înregistrare, respectiv autorizare a unităților sunt reglementate prin ordine distincte: primul, privind autorizarea, face referire la unități care produc/procesează/depozitează/transportă/distribuie (criteriul fiind, deci, activitatea desfășurată); al doilea, în legătură cu înregistrarea, se referă la activități de obținere/vânzare directă/vânzare cu amănuntul (criteriul fiind, se pare, codificarea CAEN a activității la O.N.R.C). Reglementarea din conținutul art. 2 al Ordinului nr. 111/2008 (privind procedura înregistrării) are un domeniu de aplicare confuz, respectiv vânzare directă de produse primare sau vânzare cu amănuntul, în conformitate cu prevederile art. 31 din Regulamentul nr. 882/2004/CE și art. 1 alin. (4) din Regulamentul nr. 853/2004/CE. Acest articol introduce în categoria activităților pentru care este necesară înregistrarea, iar nu autorizarea, activitatea de comerț cu amănuntul constând în furnizarea de către o unitate către o altă unitate de produse alimentare de origine animală, care nu se limitează la depozitare sau transport, precum și furnizarea produselor alimentare de origine animală ce provin de la o unitate de vânzare cu amănuntul destinată numai altor unități de vânzare cu amănuntul și care nu este o activitate marginală, localizată și restrânsă. Practic, orice fel de comerț cu amănuntul (sintagma cuprinzând inclusiv furnizarea de la o unitate cu amănuntul la o altă unitate cu amănuntul) de astfel de produse poate fi doar înregistrat, fără să fie autorizat. Ordinul nr. 57/2010, care prevede procedura autorizării, nu cuprinde dispoziții prin care să includă în domeniul său de aplicare comerțul cu amănuntul exceptat de la înregistrare, respectiv aprovizionările făcute de o unitate de vânzare cu amănuntul către o altă unitate de vânzare cu amănuntul atunci când nu se limitează la depozitare sau transport sau nu este o activitate marginală, localizată și restrânsă. Din modul de reglementare a celor două ordine rezultă că a fost pus semnul egalității între comerțul cu amănuntul și cerința înregistrării, contrar legislației europene care obligă la autorizare inclusiv comerțul cu amănuntul ce nu se încadrează în categoria excepțiilor prevăzute de normele unionale, fiind denaturat în acest mod înțelesul unor concepte din dreptul unional, definițiile prevăzute de legislația națională fiind contrare celor din legislația europeană. Acest lucru ajută la calificarea oricărui tip de comerț cu amănuntul ca fiind unul pentru care este suficientă înregistrarea. Or, prin legislația adoptată, Uniunea Europeană s-a asigurat că ori de câte ori comerțul cu amănuntul reprezintă, de facto, comerț cu ridicata, acesta nu va fi posibil decât în urma autorizării. A invocat recurenta că nu doar modul de elaborare a normei prezintă deficiențe, ci și modalitatea de implementare a procedurilor și de aplicare a textelor de lege, toate acestea fiind de natură a-i cauza un prejudiciu. Recurenta a solicitat casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare la prima instanță, întrucât instanța de fond a ignorat în totalitate susținerile societății și nu a răspuns motivat, prin argumente proprii, limitându-se la preluarea aproape identică a afirmațiilor intimatelor-pârâte și fără a face vreo referire la probele existente la dosarul cauzei. Principala apărare a societății a fost aceea că legalitatea/nelegalitatea dispozițiilor naționale criticate se apreciază în funcție de reglementările europene, obligatorii și direct aplicabile în statele membre, de definițiile date noțiunilor incidente în această cauză prin regulamentele europene, iar nu prin prisma unor noțiuni din dreptul național care fie nu au corespondent în actele unionale, fie doar aparent realizează transpunerea acestora, cu denaturarea sensului unor concepte. Aceste apărări nu au fost analizate deloc, singura trimitere a instanței de fond vizând două texte din Regulamentul (CE) nr. 852/2004 și Regulamentul (CE) nr. 882/2004, fără a putea fi identificat un raționament în baza căruia doar acestea ar fi incidente și fără a se înțelege de ce normele unionale invocate de societate nu ar fi aplicabile și în ce măsură dispozițiile din actul administrativ normativ criticat sunt sau nu conforme dreptului Uniunii Europene. A invocat recureta că în motivarea soluției pronunțate nu există nicio referire la probele administrate în cursul procesului, fiind ignorate atât înscrisurile de la dosarul cauzei, cât și concluziile raportului de expertiză judiciară. Nu s-a argumentat care sunt motivele pentru care aceste probe nu ar susține teza societății, cu toate că aceeași instanță reține, referitor la raportul de expertiză, că va putea cenzura toate susținerile expertului privind legislația aplicabilă, în raport de prevederile legale incidente și prin coroborarea tuturor probelor din dosar, lucru care nu s-a mai întțâmplat. Practic, prima instanță nu a cercetat fondul cauzei raportat la cuprinsul cererii de chemare în judecată, făcând, astfel, imposibilă, exercitarea controlului judiciar de către instanța superioară față de lipsa unei cercetări efective a fondului de către instanța de prim grad. Printr-un alt set de critici, recurenta a apreciat că hotărârea cuprinde motive contradictorii și motive străine de natura cauzei, arătând că în mod eronat instanța fondului a precizat că în speță sunt incidente dispozițiile unionale prevăzute de art. 6 alin. (2) al Regulamentului (CE) nr. 852/2004 și art. 31 (1) (a) din Regulamentul (CE) nr. 882/2004 (pag. 22 din sentință). În realitate, conținutul art. 6 are relevanță prin prisma alin. (3) și, pornind de la o premisă greșită, inclusiv raționamentele deduse au același caracter. Instanța de fond afirmă eronat că atâta vreme cât Regulamentul (CE) nr. 853/2004 a fost indicat ca temei de drept în preambulul Ordinului nr. 111/2008, ar fi irelevantă orice discuție referitoare la transpunerea/lipsa transpunerii normelor unionale în actele naționale, întrucât nu era necesar ca elementele la care face referire societatea să fie preluate ca atare în conținutul ordinului pentru a fi aplicabile. Totodată, eronat a apreciat instanța de fond că lipsa preluării în conținutul Ordinului nr. 111/2008 a excepțiilor de la autorizare prevăzut de Regulamentul (CE) nr. 853/2004 nu ar avea aptitudinea de a conduce la concluzia că actul normativ național ar fi emis cu încălcarea dreptului Uniunii Europene sau că intimatele-pârâte nu ar putea emite reglementări privind vânzarea cu amănuntul în România. Societatea nu a susținut că intimatele-pârâte nu ar putea emite reglementări în materie sau că Regulamentul (CE) nr. 853/2004 nu ar fi indicat în preambulul Ordinului nr. 111/2008, ci faptul că, în exercitarea acestor competențe, autoritățile naționale au emis un act normativ care nu transpune corect regulamentele europene, ceea ce a condus la efectuarea unor proceduri de înregistrare neconforme a operatorilor economici, deși normele europene prevăd cerințe diferențiate în funcție de activitatea propriu-zisă desfășurată. Deși instanța de fond a reținut că Regulamentul (CE) nr. 853/2004 cuprinde excepțiile la care societatea a făcut referire în cuprinsul cererii de chemare în judecată și că astfel nu ar mai fi fost necesară preluarea acestora în cuprinsul Ordinului nr. 111/2008, judecătorul fondului nu a făcut nicio mențiune că norma internă s-ar completa cu norma europeană. Or, în lipsa acestei mențiuni, norma națională privind înregistrarea dobândește un câmp de aplicare mai larg decât este prevăzut în legislația europeană, prin simplul fapt al ignorării excepțiilor care, din perspectivă europeană, impun respectarea regulilor privind autorizarea. Efectul direct al acestui mecanism este restrângerea corelativă a câmpului de aplicare al normelor privind autorizarea. În realitate, actul normativ intern nu preia integral dispozițiile unionale în materie, existând probe care certifică că activitățile de înregistrare/autorizare realizate de intimatele pârâte sunt defectuoase pentru că au avut în vedere actul normativ național, care este neconform dreptului unional. Referitor la respingerea ca nefondate a unora dintre critici (inclusiv cele referitoare la faptul că art. 16 din Norma limitează domeniul de aplicare materială a obligației autorizării stabilite de Regulamentul (CE) nr. 853/2004 în condițiile în care această dispoziție națională exclude de la autorizare, fără nicio excepție, vânzările cu amănuntul a produselor de origine animală și non-animală), pe motiv că ar exista o diferență între unitățile din industria alimentară și depozitele alimentare înregistrare sanitar-veterinar, din perspectiva realizării schimburilor intracomunitare, recurenta arată că aceste susțineri sunt străine cauzei, de vreme ce argumentul pentru respingerea criticilor societății se limitează la condiția ca operatorul economic să efectueze schimburi intracomunitare, când, în realitate, întreaga discuție vizează comerțul cu amănuntul și cerința autorizării acestui tip de comerț atunci când operațiunile nu se limitează la depozitare sau transport sau nu reprezintă activități marginale, localizate și restrânse, conform art. 1 alin. (5) lit. b) din Regulamentul (CE) nr. 853/2004, indiferent după cum acestea sunt pe teritoriul național sau intracomunitar sau chiar către țări terțe. Domeniul de aplicare al Regulamentului (CE) nr. 853/2004 definit în art. 1 nu limitează aplicabilitatea instrumentului unional la comerțul intracomunitar. Dimpotrivă, normele sunt adoptate în cadrul politicii agricole comune și vizează produsele care pot periclita în mod specific sănătatea umană, având drept scop buna funcționare a pieței interne, dar și asigurarea unui nivel ridicat al protecției sănătății publice (considerentele nr. 1-5 din Regulament). Raționamentul instanței de fond este unul care pornește de premisa existenței unei distincții între unitățile din industria alimentară (despre care afirmă că sunt supuse autorizării în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 853/2004 și care pot realiza schimburi intracomunitare) și depozitele alimentare (înregistrate sanitar-veterinar în conformitate cu Ordinul nr. 111/2008 și care nu pot realiza schimburi intracomunitare), alternând, succesiv, normele unionale și normele naționale. Instanța era chemată însă să determine conformitatea/neconformitatea normelor naționale cu cele europene. Referitor la critica privind redefinirea prin actul normativ național a unor termeni și expresii, diferit față de legislația unională, sau a unor noțiuni noi, de natură a schimba sensul reglementărilor unionale, recurenta a arătat că argumentele instanței de fond sunt contradictorii, aceasta susținând inițial că redenumirea termenilor este doar o chestiune ce ține de traducerea corectă în limba română, iar definițiile date în dreptul național ar intra în marja de apreciere a autorităților naționale, pentru ca ulterior să menționeze că, de fapt, cei trei termeni din Regulamentul (CE) nr. 853/2004 (marginal, localizat și restrâns) nu sunt clar definiți, dar că aceștia au fost definiți în legislația națională prin Ordinul nr. 111/2008, conform dispozițiilor art. 1 alin. (5) lit. b) pct. (ii) din Regulamentul (CE) nr. 853/2004. Or, Regulamentul (CE) nr. 853/2004 arată ce înseamnă sau ar trebui să însemne termenii de marginal, restrâns și localizat. În altă ordine de idei, raționamentul instanței de fond este eronat, traducerea în limba română a Regulamentului european fiind deja realizată, iar versiunea oficială este singura care poate fi luată în considerare, respectiv cea publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene. Referitor la aceea că vânzarea de la o unitate înregistrată către o altă unitate înregistrată este exact tipul de comerț cu amănuntul pentru care legislația europeană cere autorizarea, în mod eronat instanța de fond a înlăturat aceste critici, cu referire la faptul că depozitele alimentare se pot încadra la excepția prevăzută de art. 1 alin. (5) lit. b) pct. (i) din Regulamentul (CE) nr. 853/2004, "unde se stipulează că pot fi exceptate de la aplicarea Regulamentului (CE) nr. 853/2004 operațiunile de depozitare, cu condiția respectării cerințelor de temperatură prevăzute în Anexa nr. III a acestui regulament, având în vedere că piața de desfacere a produselor alimentare se limitează la piața națională". În realitate, dispozițiile citate ale Regulamentului au un alt conținut, respectiv acela că este exceptat de la autorizare comerțul cu amănuntul atunci când operațiunile se limitează la depozitare sau transport, caz în care se aplică, cu toate acestea, cerințele specifice de temperatură stabilite la Anexa III. Prin urmare, nu se pune problema exceptării depozitelor, ci a exceptării activității de comerț cu amănuntul atunci când se limitează la depozitare sau transport, cum ar fi cazul livrărilor efectuate de distribuitori sau alte cazuri similare, în dreptul Uniunii Europene noțiunea de comerț cu amănuntul incluzând și situația activităților care sunt limitate la depozitare, între altele. Societatea nu a invocat în cererea de chemare în judecată neconformitatea activității transportatorilor, ci a operatorilor economici care vând cu amănuntul către alte unități de vânzare cu amănuntul, ceea ce, prin ipoteză, depășește sfera unui simplu transport sau a unei depozitări. Dacă acești operatori economici realizează și transport sau depozitare a produselor este o chestiune separată și care nu conduce la exceptarea de la autorizare, câtă vreme are loc vânzarea, în sensul de transfer al dreptului de proprietate. Așadar, și această motivare este străină cauzei, instanța nefiind învestită cu o cerere care să tindă la respectarea cerințelor de autorizare a transportatorilor sau celor care doar depozitează mărfuri la cererea altor operatori economici. Referitor la aceea că și depozitele alimentare sunt supuse autorizării în cazul în care efectuează schimburi intracomunitare, recurenta aratră că această susținere a instanței confirmă criticile potrivit cărora depozitele alimentare nu pot face schimburi intracomunitare fără autorizare, ceea ce denotă, de fapt, că depozitele alimentare trebuie să fie autorizate, cât timp Regulamentul nu face nicio distincție după cum comerțul acestora este intern sau intracomunitar. În privința petitului vizând art. 18 alin. (1) din Normă, instanța de fond a reținut eronat că depozitul alimentar ar fi supus limitării prin definiția din norma națională, astfel că activitatea acestora are legitimitate raportat la certificatul de înregistrare ONRC, dar și la documentul de înregistrare sanitară veterinară emis de DSVSA. În condițiile în care societatea invocă neconformitatea legislației naționale cu cea europeană, nu prezintă relevanță că depozitul alimentar ar fi definit în norma internă ca "unitate cu spații și dotări adecvate în care se desfășoară activități pentru recepția produselor de origine animată și non-animală cu sau fără regim termic, provenite din unități autorizate/înregistrate sanitar veterinar și pentru siguranța alimentelor de pe teritoriul național, depozitarea și livrarea acestora către alte unități de vânzare cu amănuntul și/sau către consumatorul final". Aceeași este situația petitului privind art. 19 alin. (1) din Normă, considerentele instanței de fond fiind străine pricinii, deoarece critica viza lipsa vocației documentelor solicitate de a proba calificarea activității operatorului solicitant în categoria celor care trebuie să obțină înregistrarea sau autorizarea. Nu contează faptul că inspectorii sanitari veterinari se prezintă la fața locului și nici că documentul este emis de către DSVSA doar pentru unități care îndeplinesc cerințele sanitare veterinare, aceste cerințe fiind altele decât cele care trebuie verificate. Referitor la criticile vizând art. 20 alin. (1) din Normă, în mod eronat au fost înlăturate de instanța de fond pe motiv că nu este necesară furnizarea de date pentru verificarea tipului de comerț (genul care trebuie autorizat sau genul care trebuie doar înregistrat) pentru că unitățile respective sunt deja exceptate de la autorizare, în condițiile în care nu se poate stabili apartenența unei unități la o categorie sau alta în lipsa unei proceduri și a unei autorități competente să realizeze un astfel de examen. Anexa III din Normă este actul care cuprinde un set de întrebări la care comerciantul ar trebui să răspundă și care, în cazul aplicării corecte a dispozițiilor de drept unional, ar putea să conducă la identificarea corectă a normelor aplicabile pentru fiecare caz în parte. Numai că modalitatea în care este concepută Anexa nu permite, de facto, o atare verificare, deoarece este posibil să fie bifată opțiunea de a vinde către consumatorul final prin altă unitate de vânzare cu amănuntul, cu singura condiție a indicării unei cantități maxime pe săptămână. Or, prin cererea de chemare în judecată s-au descris pe larg deficiențele Anexei III, iar instanța de fond a ignorat toate argumentele, răspunzând în aceeași logică, respectiv că punctul 6 se completează de unitățile în care se obțin produse alimentare, iar punctul 7 de către depozitele alimentare, deși în regulamentele europene nu regăsim aceste două concepte - unități în care se obțin produse alimentare și depozite alimentare. Subsumat cazului de casare reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a invocat dispozițiile art. 288 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, art. 148 alin. (2) din Constituția României, art- 4 C. proc. civ., apreciind că, în momentul în care aplică dreptul intern, judecătorul național este ținut de obligația de a respecta prioritatea dreptului european și de a-l aplica în conformitate cu jurisprudența C.J.U.E, nerespectarea acestor obligații putând atrage sancționarea statului pentru încălcarea dreptului european în baza art. 226 T.F.U.E. Dispozițiile din tratatele Uniunii, ale Constituției României și ale regulamentelor europene pe care s-a întemeiat cererea de chemare în judecată și jurisprudența C.J.U.E. (care în ordinea de drept unional constituie izvor de drept) au fost încălcate prin hotărârea pronunțată de Curtea de Apel București. Comerțul cu produse de origine animală este reglementat la nivelul Uniunii Europene, iar în art. 3 din Regulamentul (CE) nr. 178/2002 este definită noțiunea de "comerț cu amănuntul" (pct. 7). De asemenea, în art. 17 sunt prevăzute responsabilități pentru operatorii din sectorul produselor alimentare, care trebuie să ia toate măsurile necesare pentru satisfacerea cerințelor legislației alimentare relevantă pentru activitățile lor și să verifice îndeplinirea acestor cerințe. Definiția este foarte importantă, întrucât denotă o diferență însemnată față de înțelesul conceptului de comerț cu amănuntul în dreptul național, având în vedere că determină inclusiv sensul excepției reglementată de art. 1 alin. (5) lit. b) pct. (i) din Regulamentul (CE) nr. 853/2004, ca fiind acela că activitățile de comerț cu amănuntul nu trebuie autorizate atunci când sunt limitate la depozitare sau transport, fără ca de aici să rezulte că ar putea avea loc și o vânzare a mărfurilor. Instanța de fond a aplicat greșit această dispoziție, apreciind că "depozitele alimentare" se încadrează în categoria unităților care nu trebuie autorizate, fără alte precizări suplimentare. Regulamentul (CE) nr. 852/2004 stabilește norme generale pentru operatorii din sectorul alimentar privind igiena produselor alimentare, obligativitatea aplicării Regulamentului în toate etapele de producție, prelucrare și distribuire a produselor alimentare și exporturilor, fără ca prin aceasta să se aducă atingere unor cerințe mai specifice privind igiena alimentară, pentru ca în art. 4 paragraf (2) să se precizeze că operatorii din sectorul alimentar trebuie să respecte cerințele sanitare generale prevăzute în Anexa II, precum și toate cerințele specifice prevăzute de Regulamentul (CE) nr. 853/2004. Regulamentul (CE) nr. 853/2004 din 29 aprilie 2004 este unul prin care se stabilesc norme specifice de igienă, cuprinzând dispoziții speciale față de Regulamentul (CE) nr. 852/2004. În considerentul (12) este descris raportul dintre normele/cerințele prevăzute în Regulamentul (CE) nr. 853/2004 cu cele prevăzute de Regulamentul (CE) nr. 852/2004, rezultând că cerințele din Regulamentul (CE) nr. 852/2004 sunt suficiente pentru a garanta siguranța alimentelor în cazul activităților de vânzare cu amănuntul ce includ vânzarea sau furnizarea directă către consumatorul final a unor produse de origine animală. În ceea ce privește însă vânzarea cu ridicata - prin aceasta înțelegându-se inclusiv situația în care o unitate de vânzare cu amănuntul aprovizionează o altă unitate cu produse alimentare de origine animală - se aplică dispozițiile Regulamentului (CE) nr. 852/2004 doar comerțului cu ridicata ce constau numai în depozitare sau transport. Instanța de fond a aplicat greșit aceste dispoziții, înțelegând că autoritățile naționale pot restrânge, de fapt, câmpul de aplicare al Regulamentului prin permisiunea desfășurării unei activități pentru care este necesară autorizare de către unități care nu au autorizare. Or, cu privire la limitarea aplicării Regulamentului, ea se poate realiza doar atunci când o unitate de vânzare cu amănuntul aprovizionează o altă unitate cu produse alimentare de origine animală numai ca activitate marginală (reprezintă doar o mică parte din activitățile unitățile respective), localizată (unitățile aprovizionate să se situeze în imediata apropiere a furnizoarei) și restrânsă (aprovizionarea să privească numai anumite tipuri de produse sau unități), cerințe cumulative, iar nu alternative. Aceste teze, în sensul de excepții de la aplicarea obligației de autorizare conținută în Regulamentul (CE) nr. 853/2004, sunt reluate ulterior în cadrul dispozițiilor art. 1 paragrafele (3)-(5). Așadar, de principiu, în cazul comerțului cu amănuntul pentru produsele de referință, se aplică cerințele stabilite în Regulamentul (CE) nr. 852/2004, iar comerțului cu ridicata, cerințele Regulamentului (CE) nr. 853/2004. Totuși, Regulamentul (CE) nr. 853/2004 se aplică și comerțului cu amănuntul, când există o indicație expresă și când vânzarea nu se face către consumatorul final, ci către o altă unitate de vânzare cu amănuntul, fără a se limita la depozitare sau transport și fără a reprezenta o aprovizionare marginală, localizată și restrânsă. Instanța de fond a încălcat aceste dispoziții unionale, apreciind fie că termenii nu sunt clar definiți în legislația europeană, fie legislația națională realizează o transpunere adecvată derivată din traducerea corectă a termenilor utilizați în regulament, fie autoritățile naționale pot uza de o marjă de apreciere care le permite redefinirea conceptelor, fără a analiza în ce măsură această redefinire schimbă substanța reglementărilor europene. Or, termenii, în realitate, sunt definiți în cuprinsul considerentului nr. 13 din Regulamentul (CE) nr. 853/2004, iar autoritățile statelor membre pot reglementa în cadrul marjei de apreciere conform jurisprudenței C.J.U.E., cu condiția să nu aducă atingere nici domeniului de aplicare, nici eficacității actului" și acestea să nu pericliteze aplicarea sa uniformă. În realitate, prin art. 2 din Ordinul nr. 111/2008 al A.N.S.V.S.A. a fost introdusă în categoria activităților pentru care este necesară înregistrarea, iar nu autorizarea, inclusiv activitatea de comerț cu amănuntul constând în furnizarea de către o unitate către o altă unitate de produse alimentare de origine animală care nu se limitează la depozitare sau transport, precum și furnizarea produselor alimentare de origine animală ce provin de la o unitate de vânzare cu amănuntul destinată numai altor unități de vânzare cu amănuntul și care nu este o activitate marginală, localizată și restrânsă. Instanța de fond nu a sancționat încălcarea acestei dispoziții naționale care restrânge nepermis domeniul de aplicare al Regulamentului. Nici în cuprinsul Ordinului și nici în cuprinsul Normei de aplicare nu sunt specificate excepțiile prevăzute de Regulamentul (CE) 853/2004, din acest punct de vedere existând o discrepanță vădită între conținutul normei naționale și cel al legislației europene obligatorie pentru statele membre. În ceea ce privește termenul "localizată", care, potrivit considerentului nr. 13 din Regulament, înseamnă unități situate în imediata apropiere a celei care aprovizionează, dreptul național, respectiv art. 17 lit. e), stabilește că furnizare localizată înseamnă "pe întreg teritoriul național". Referitor la furnizarea restrânsă, care, la nivel european, înseamnă numai anumite tipuri de produse sau unități, prin lit. d) a aceluiași text, în dreptul național, aceeași sintagmă înseamnă valorificarea în cantități mici a produselor prin alte unități de vânzare cu amănuntul (fără nicio legătură cu tipurile produselor). Sintagma "furnizare limitată" ar fi, de fapt, echivalentul activității restrânse. Cu privire la cerința rezultată din considerentul nr. 13 din Regulament, ca activitatea să fie una marginală, în Ordinul nr. 111/2008 nu se regăsește o astfel de definiție. Instanța de fond a aplicat greșit legislația Uniunii, confirmând o transpunere cu trei noțiuni în dreptul național ce nu corespund celor din Regulament și o reglementare cel puțin neclară a domeniului de aplicare a Ordinului nr. 111/2008 în ce privește comerțul cu amănuntul ce intră sub incidența cerințelor de autorizare. În plus, a validat o definiție a activității de vânzare cu amănuntul în conformitate cu care se poate comercializa unei alte unități de vânzare cu amănuntul, fără să fie necesară autorizarea, într-o cantitate stabilită de legislația națională ca fiind mică, in condițiile în care nu este deloc implementată condiția ca activitatea să fie una marginală. Celelalte critici formulate în legătură cu art. 18, art. 19 alin. (1) și art. 20 alin. (1) din Normă și Anexa III la Normă au fost înlăturate prin aplicarea greșită a legislației europene de către instanța de fond, în sensul că toate aceste texte sunt unele care contribuie la încălcarea dispozițiilor regulamentului european prin standardizarea unei proceduri de înregistrare inadecvate, utilizabilă inclusiv de către operatorii economici care ar trebui autorizați.

Apărările formulate de intimate Intimata-pârâtă Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor a depus întâmpinare, solicitând respingerea recursului promovat și menținerea ca legală a hotărârii primei instanțe. Răspunzând motivelor de recurs invocate de recurenta-reclamantă, intimata a arătat că în cauză nu este incident cazul de casare reglementat art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., apreciind că instanța de fond a pronunțat hotărâre prin raportare la circumstanțele cauzei, la susținerile părților și la probele administrate fiind menționate și excepțiile invocate de părți. În opinia intimatei-pârâte, depozitele alimentare se pot încadra la excepția de neaplicare a Regulamentului (CE) nr. 853/2004 prevăzută la art. 1 (5), (b) (i) și suplimentar chiar și la excepția prevăzută la art. 1 (5) (b) (ii) din același regulament, întrucât: operatorii care dețin depozite alimentare nu pot să livreze produse de origine animală către alte unități autorizate sanitar veterinar și nici să recepționeze produse de origine animală (carne congelată, produse lactate, produse din carne, pește și produse din pescuit etc.) provenite direct din comerț intracomunitar sau import din țările terțe; operatorii care dețin depozite alimentare nu pot derula operațiuni de cormerț cu alte state membre U.E. sau export în țările terțe de produse de origine animală; depozitele alimentare sunt supuse limitării în comparație cu depozitele frigorifice autorizate sanitar veterinar în conformitate cu prevederile Ordinului Președintelui A.N.S.V.S.A. nr. 57/2010, chiar prin definiția acestora prevăzută la Anexa 1, Cap. II, pct. 2 lit. a) din norma sanitară veterinară aprobată prin Ordinul Președintelui A.N.S.V.S.A. nr. 111/2008: "unitate cu spații și dotări adecvate în care se desfășoară activități pentru recepția produselor de origine animala și non-animată cu sau fără regim termic, provenite din unități autorizate/înresistrate sanitar veterinar și pentru siguranța alimentelor de pe teritoriul național, depozitarea și livrarea acestora către alte unități de vânzare cu amănuntul și/sau către consumatorul final." Depozitele frigorifice autorizate potrivit Ordinului nr. 57/2010, cum este cazul depozitului aparținând A. S.R.L., au avantaje în comparație cu depozitele alimentare, întrucât: pot livra produse de origine animală atât către alte unități autorizate sanitar veterinar, cât și către unități înregistrare sanitar veterinar; pot recepționa produse de origine animală, atât din unități aflate pe teritoriul național, cât și din comerț intracomunitar sau import din țările terțe; pot efectua comerț cu alte state membre U.E., cât și export în țările terțe, prin urmare nu sunt limitate ca piață de desfășurare nici din punct de vedere al ariei de distribuție a produselor de origine animală și nici din punct de vedere al categoriei de unități către care pot să livreze. Referitor la elaborarea legislației naționale care reglementează vânzările directe de produse primare de origine animală și vânzările cu amănuntul, Comisia Europeană a lăsat la latitudinea statelor membre U.E. să își stabilească procedurile de înregistrare sanitară veterinară a unităților care intră sub incidența acestor excepții de la autorizare. Ordinul A.N.S.V.S.A. nr. 111/2008, care reglementează vânzările directe de produse primare și vânzările cu amănuntul, nu are nicio legătură cu derogările pe care le invocă recurenta-reclamantă, aferente perioadei de tranziție acordată României de către Comisia Europeană (decizii ale CE.) pentru unitățile din industria alimentară care aveau programe de restructurare și modernizare pentru a se alinia la cerințele din legislația U.E. Instanța de fond a reținut corect că Regulamentul (CE) nr. 853/2004 de stabilire a normelor specifice de igienă, care se aplică alimentelor de origine animală și cuprinde toate excepțiile, a fost inserat în preambulul Ordinului nr. 111/2008 al A.N.S.V.S.A. fapt pentru care a respins ca neîntemeiate criticile, aceste excepții nefiind precizate și în art. 2 al ordinului. În mod legal s-a reținut că lipsa menționării excepțiilor în ordinul contestat nu conduce la nelegalitatea acestuia. Nu poate fi reținută drept validă critica inserării unor considerente străine de natura pricinii, în condițiile în care instanța de fond a răspuns întocmai criticilor de nelegalitate invocate prin cererea de chemare în judecată. Referitor la criticile recurentei-reclamante care vizau art. 16 din Normă, s-a apreciat că acestea sunt neîntemeiate, întrucât unitățile din industria alimentară care sunt supuse autorizării, în conformitate cu prevederile Regulamentului (CE) nr. 853/2004, pot efectua schimburi intracomunitare și export în țările terțe, în timp ce depozitele alimentare înregistrate sanitar-veterinar în conformitate cu prevederile Ordinului nr. 111/2008 pot să își plaseze produsele doar pe piața națională și, de asemenea, nu pot recepționa produse de origine animală direct din schimburile intracomunitare sau din import din țările terțe. Așadar, unitățile de vânzare cu amănuntul au fost limitate ca și piață de desfacere a produselor doar pe teritoriul național, în timp ce unitățile autorizate sanitar-veterinar pentru schimburi intracomunitare pot să livreze produse și în unități din alte state membre U.E. sau din țările terțe, acesta fiind unul dintre motivele pentru care este solicitată autorizarea. Depozitele alimentare înregistrate sanitar-veterinar în baza Ordinului nr. 111/2008 al A.N.S.V.S.A. nu au aceleași facilități ca și unitățile autorizate sanitar-veterinar pentru schimburi intracomunitare în baza Ordinului nr. 57/2010 al A.N.S.V.S.A. Referitor la criticile privind redefinirea prin actul normativ național a unor termeni și expresii, diferit față de legislația unională, sau a unor noțiuni noi, de natură a schimba sensul reglementărilor unionale, intimata a arătat că instanța de fond a repins-o în mod corect, dat fiind că reclamanta a a criticat definițiile care au fost date termenilor "furnizare limitată", "furnizare restrânsă" și "furnizare localizată", apreciind că niciuna dintre aceste noțiuni nu a fost corect definită. Cei trei termeni (marginal, localizat și restrâns) care sunt menționați la art. 1 alin. (5) lit. b) pct. (ii) din Regulamentul (CE) nr. 853/2004 se regăsesc la art. 17, lit. d), e) și f) din Ordinul nr. 111/2008, fiind redenumiți în contextul armonizării acestora cu limba română. Definițiile prevăzute la art. 17, lit. d) - furnizare restrânsă, lit. e) -furnizare localizată și lit. f) - furnizare limitată din Ordinul nr. 111/2008 includ limitările atât din punct de vedere al cantităților obținute în unitatea de vânzare cu amănuntul (adică doar o parte a activității unității) și livrate unei alte unități de vânzare cu amănuntul, cât și limitarea ariei de distribuție a produselor la nivel național, precum și limitarea din punct de vedere al tipurilor de produse obținute, nefiind contrare considerentelor reținute la pct. 13 din preambulul Regulamentului (CE) nr. 853/2004. Redenumirea realizată prin ordinul contestat nu modifică sensul termenilor (marginal, localizat și restrâns) prevăzuți la pct. 13 din preambulul Regualment. Intimata a invocat în apărare că desfășurarea activităților în depozitele alimentare are legitimitate în baza certificatului de înregistrare eliberat de Oficiul Registrului Comerțului și în baza documentului de înregistrare sanitară-veterinară și pentru siguranța alimentelor, emis de direcția sanitară veterinară și pentru siguranța alimentelor județeană, respectiv a municiului București, astfel că se impune anularea art. 18 alin. (1) din ordinul contestat, astfel cum a solicitat recurenta. Sunt nefondate inclusiv criticile privind art. 19 alin. (1) din Normă, având în vedere că documentația depusă de operatorii din sectorul alimentar în vederea obținerii documentului de înregistrare sanitară-veterinară nu se limitează la o simplă cerere, dosarul care trebuie depus de operatorul economic conținând și alte înscrisuri, respectiv schița obiectivului unde se desfășoară activitatea de producție (cu excepția stânelor), copie după certificatul constatator sau, după caz, a certificatului de înregistrare eliberat de Oficiul Registrului Comerțului de pe lângă tribunalul în a cărui rază teritorială își desfășoară activitatea, iar, în cazul producătorilor agricoli, crescători de animale, copia certificatului de producător eliberat de primărie, vizată de asociațiile profesionale și/sau de medicul veterinar zonal. Contrar celor susținute de recurenta-reclamantă, eliberarea documentului de înregistrare sanitară-veterinară și pentru siguranța alimentelor nu se emite doar în urma analizei documentației depuse de operatorii din sectorul alimentar, ci numai după ce inspectorii sanitari veterinari evaluează la fața locului, în unitate, îndeplinirea cerințelor sanitare veterinare și pentru siguranța alimentelor, documentul fiind emis de către direcția sanitară veterinară și pentru siguranța alimentelor județeană, respectiv a municipiului București doar pentru unitățile care îndeplinesc cerințele sanitare veterinare. Referitor la criticile subsumate cazului de casare de la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., intimata-pârâtă a subliniat faptul că regulamentele, așa cum sunt ele definite de art. 249 CE (fostul art. 189) au, ca și legea, o influență generală, conținând prevederi generale și impersonale statuând prin abstracție. Regulamentul CE nr. 853/2004 prevede la art. 1 alin. (4) că "Statele membre stabilesc în cadrul legislației naționale, dispoziții care să reglementeze activitățile și persoanele prevăzute la alin. (3) literele (c), (d) și (e). Aceste norme naționale concură la realizarea obiectivelor prezentului regulament." Or, unul dintre motivele care au stat la baza emiterii Ordinului nr. 111/2008 a constat în aceea că legislația U.E. pentru domeniul vânzărilor directe și vânzării cu amănuntul de produse de origine animală nu era armonizată, fiecare stat membru fiind răspunzător de modul în care își stabilește activitatea de supraveghere și control a produselor obținute de producătorii particulari. Intimata a apreciat că sunt nefondate susținerile recurentei vizând încălcarea dispozițiilor din tratatele Uniunii Europene, a Constituției României sau a regulementelor europene, în contextul în care depozitele alimentare se pot încadra la excepția de neaplicare a Regulamentului (CE) nr. 853/2004 prevăzută la art. 1 alin. (5) lit. (b) pct. (i) și suplimentar chiar și la excepția prevăzută la art. 1 alin. (5) lit. (b) pct. (ii) din același regulament, întrucât: - operatorii care dețin depozite alimentare nu pot să livreze produse de origine animală către alte unități autorizate sanitar veterinar și nici să recepționeze produse de origine animală (carne congelată, produse lactate, produse din carne, pește și produse din pescuit etc.) provenite direct din comerț intracomunitar sau import din țările terțe; - operatorii care dețin depozite alimentare nu pot derula operațiuni de cormerț cu alte state membre UE sau export în țările terțe de produse de origine animală; - depozitele alimentare sunt supuse limitării în comparație cu depozitele frigorifice autorizate sanitar veterinar în conformitate cu prevederile Ordinului Președintelui A.N.S.V.S.A. nr. 57/2010, chiar prin definiția acestora prevăzută la Anexa 1, Cap. II, pct. 2 lit. a) din norma sanitară veterinară aprobată prin Ordinul Președintelui A.N.S.V.S.A. nr. 111/2008. Din punct de vedere legislativ, s-a creat posibilitatea ca operatorii din domeniul alimentar care doresc să își înființeze unități de depozitare să aibă posibilitatea să aleagă una din cele două categorii de unități de depozitare, respectiv depozit alimentar sau depozit frigorific, ținând cont de ariile de distribuție a produselor, respectiv piața de desfacere a produselor, originea acestora, precum și de fondurile financiare de care dispun, fără a fi încălcată legislația U.E. Din definiția prevăzută la art. 17, lit. e) din Ordinul Președintelui A.N.S.V.S.A. nr. 111/2008, rezultă că furnizarea localizată înseamnă valorificarea produselor alimentare de origine animală pe întreg teritoriul național, cu respectarea condițiilor de transport, lanț frigorific și trasabilitate. S-a solicitat prin întâmpinare respingerea criticilor potrivit cărora autoritățile naționale ar fi restrâns câmpul de aplicare al Regulamentului prin permisiunea desfășurării unei activități pentru care este necesară autorizare de către autorități care nu au autorizare, având în vedere că termenii utilizați (marginal, localizat și restrâns) care sunt menționați la art. 1 alin. (5) lit. b) pct. (ii) din Regulamentul (CE) nr. 853/2004 se regăsesc la art. 17, lit. d), e) și f) din Ordinul nr. 111/2008, aceștia fiind redenumiți în contextul armonizării acestora cu limba română. Definiția dată celor trei termeni nu este contrară considerentelor reținute la pct. 13 din preambulul Regulamentului (CE) nr. 853/2004, iar ei au fost doar redenumiți, însă, prin această redenumire nu le-a fost schimbat sensul. Referitor la criticile care vizează Anexa 3 din Normă, intimata-pârâtă a învederat că punctul nr. VI din Anexa nr. 3 la Normă se referă la unitățile în care se obțin produse alimentare (de exemplu măcelăriile), nu la depozitele alimentare, întrucât, în aceste depozite nu se obțin produse alimentare, aspect care nu exclude posibilitatea ca și depozitele alimentare să se înregistreze în baza acestui model de document de înregistrare. Referitor la punctul nr. VII din Anexa nr. 3, în cazul emiterii unui document de înregistrare sanitară-veterinară pentru depozitul alimentar se completează subpunctele care sunt aplicabile în cazul depozitului alimentar. Așa fiind, în cazul în care s-ar dispune anularea acestei anexe, s-ar crea un vid legislativ care ar face imposibilă înregistrarea tuturor agenților economici care desfășoară activități de vânzare cu amănuntul, suspuse înregistrării conform Ordinului nr. 111/2008. Instanța de fond a apreciat legal că punctul nr. VI din Anexa nr. 3 la Norma se referă la unitățile în care se obțin produse alimentare, nu la depozitele alimentare, iar pe de altă parte, în ceea ce privește punctul nr. VII din Anexa nr. 3, în cazul emiterii unui document de înregistrare sanitară- veterinară pentru depozitul alimentar se completează subpunctele care sunt aplicabile în cazul depozitului alimentar, această reținere fiind în acord cu legislația unională în vigoare. Intimata-pârâtă Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Dolj a formulat, de asemenea, întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a hotărârii primei instanțe. În esență, intimata a subliniat faptul că este o instituție subordonată tehnic și administrativ autorității centrale, sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor având responsabilitatea aplicării actelor normative în domeniul sanitar-veterinar pe teritoriul județului Dolj, respectiv a gestionării, realizării și controlului activităților sanitar-veterinare publice la acest nivel-teritorial. Drept urmare, intimata este o instituție de implementare a actelor normative specifice, neavând competența de a elabora norme sanitar-veterinare.

Hotărârea pronunțată de C.J.U.E. în cauza C-10/23 Prin încheierea de ședință din data de 19.10.2022 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, a fost admisă cererea recurentei-reclamante A. S.R.L. de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene cu următoarele întrebări prliminare: 1) Regulamentul (CE) nr. 853/2004 în ansamblu și dispozițiile art. 1 paragrafele (3)-(5) în particular se interpretează în sensul că depozitele frigorifice care realizează activități de vânzare cu amănuntul către alte unități de vânzare cu amănuntul, iar nu către consumatorul final, trebuie să fie autorizate în conformitate cu acest regulament atunci când respectiva activitate nu se încadrează în excepțiile prevăzute la art. 1 alin. (5) lit. b) ? 2) Același Regulament și dreptul U.E., în general, se interpretează în sensul că autoritățile naționale care sunt competente să asigure implementarea politicii care constituie obiectivul de atins prin reglementări și respectarea obligațiilor corelative ale operatorilor economici relevanți au obligația să interpreteze cerința privind activitatea marginală, localizată și restrânsă cuprinsă în art. 1 alin. (5) lit. b) (ii) în lumina considerentului (13) al aceluiași regulament sau poate deroga, prin definiții proprii ale termenilor, de la respectiva interpretare ? 3) În cazul unui răspuns afirmativ la întrebarea nr. 2, definițiile respective, cuprinse într-un act național de transpunere a Regulamentului trebuie să respecte substanța conceptelor, astfel cum aceasta este descrisă de cons