Decizia nr. 3216/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 1662/2024 a Curții de Apel București

Circumstanțele cauzei Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București la 22.07.2024 reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului stabilirea cuantumului definitiv al penalităților datorate de debitor ca urmare a executării cu întârziere a obligației de a face intuitu personae stabilite în sarcina acestuia prin Decizia nr. 2370/08.05.2019 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în dosarul de contencios administrativ nr. x/2015, definitivă de la pronunțare.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 1662/2024 din 17 octombrie 2024, Curtea de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiate excepțiile invocate de pârât prin întâmpinare. Pe fond, a respins cererea de chemare în judecată, ca neîntemeitată.

Cererea de recurs Împotriva sentinței civile nr. 1662/2024 din 17 octombrie 2024 a Curții de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul A., invocând motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Recurentul susține că instanța de executare a respins în mod eronat cererea de stabilire a cuantumului definitiv al penalităților de întârziere datorate de autoritatea publică debitoare pentru executarea tardivă a obligației stabilite prin titlul executoriu - Decizia ÎCCJ nr. 2370/08.05.2019. În primul rând, se arată că instanța de executare a interpretat greșit natura juridică și finalitatea penalităților prevăzute de art. 18 alin. (5) și art. 24 alin. (3) și (4) din Legea nr. 554/2004. Recurentul invocă Decizia ÎCCJ nr. 2/2023 (HP), care stabilește că aceste penalități au aceeași natură juridică și același scop, diferența dintre ele fiind exclusiv procesuală. În consecință, executarea cu întârziere a obligației de către autoritatea publică reprezintă o executare necorespunzătoare, care atrage dreptul creditorului la penalități, indiferent de faptul că obligația a fost ulterior executată în natură. Din considerentele obligatorii ale Deciziei nr. 2/2023 rezultă că, după aplicarea penalităților în temeiul art. 18 alin. (5) sau art. 24 alin. (3), instanța trebuie să stabilească suma definitivă în procedura art. 24 alin. (4), întrucât întârzierea executării constituie prin ea însăși o formă de neexecutare corespunzătoare. În continuare, recurentul susține că prima instanță a ignorat soluția de unificare a practicii judiciare adoptată la Întâlnirea președinților secțiilor de contencios administrativ și fiscal din 30-31 mai 2016, potrivit căreia penalitățile se acordă până la data executării obligației, iar în caz de neexecutare, până la pronunțarea hotărârii definitive în procedura art. 24 alin. (4). Această soluție, odată adoptată, nu poate fi modificată decât pentru motive temeinice, inexistente în speță. Recurentul subliniază că deciziile ulterioare ale ÎCCJ în RIL sau HP nu pot contrazice o jurisprudență deja unificată, iar instanța trebuia să aplice această orientare, care asigură celeritatea executării hotărârilor de contencios administrativ și previne comportamentul abuziv al autorităților publice. Pe un alt plan, recurentul arată că, chiar și în ipoteza aplicării exclusive a jurisprudenței obligatorii a ÎCCJ în materia art. 24 din Legea contenciosului administrativ, instanța de executare a încălcat Decizia nr. 12/2018 (HP). Aceasta stabilește că penalitățile se calculează de la momentul indicat în încheierea art. 24 alin. (3) până la executarea obligației, fără ca executarea tardivă să exonereze debitorul. În mod contrar acestei soluții obligatorii, instanța a considerat că executarea obligației, chiar cu întârziere, înlătură aplicarea penalităților, ceea ce contravine direct dispozitivului Deciziei nr. 12/2018. Recurentul concluzionează că, și în logica jurisprudenței ÎCCJ, cererea trebuia admisă. Recurentul evidențiază și contradicțiile existente între RIL-urile și HP-urile succesive pronunțate de ÎCCJ în aceeași materie, care au soluționat diferit și uneori chiar contrar aceleași probleme de drept. În condițiile în care toate aceste decizii sunt obligatorii, instanțele trebuie să aplice cu prioritate primele decizii, care nu contrazic nimic anterior și sunt conforme cu principiul securității juridice, iar nu pe cele ulterioare, care contravin unor soluții deja obligatorii și sunt, prin ipoteză, nelegale. În speță, instanța trebuia să aplice Decizia nr. 12/2018, nu soluțiile ulterioare care exclud penalitățile în caz de executare tardivă. Un alt argument esențial privește încălcarea art. 148 alin. (2) din Constituție, întrucât instanța de executare nu a aplicat prioritar normele obligatorii de drept european, în special jurisprudența CEDO. Recurentul își întemeiază cererea pe considerentele obligatorii din Cauza Hornsby c. Greciei, în care Curtea a statuat că dreptul la un proces echitabil include și executarea efectivă și într-un termen rezonabil a hotărârilor judecătorești, iar autoritățile administrative nu pot refuza, ignora sau întârzia executarea acestora. Din aceste principii rezultă că autoritatea publică trebuie sancționată pentru întreaga perioadă de întârziere, iar neacordarea penalităților face hotărârea judecătorească inoperantă, încălcând art. 6 CEDO. Recurentul arată că aceste norme europene sunt contrare interpretărilor interne potrivit cărora penalitățile nu se mai acordă dacă obligația a fost executată, chiar tardiv, iar instanța era obligată să aplice cu prioritate dreptul european. În ceea ce privește considerentele instanței de executare, recurentul arată că executarea necorespunzătoare - fie prin neexecutare, executare parțială sau executare cu întârziere - conferă întotdeauna creditorului dreptul la penalități, iar executarea în natură, dar tardivă, nu exonerează autoritatea publică de plata acestora. Totodată, instanța a greșit atunci când a considerat că penalitățile definitive ar avea doar rol compensatoriu, deși prejudiciul pentru neexecutarea în natură este acoperit prin despăgubiri în temeiul art. 892 C. proc. civ. . Penalitățile au atât rol coercitiv, cât și rol sancționator al întârzierii, iar lipsa stabilirii cuantumului definitiv lipsește procedura de eficiență și încurajează autoritățile publice să execute cu întârziere. În final, recurentul solicită admiterea recursului, casarea sentinței și, în rejudecare, obligarea Guvernului la plata penalității de 1000 RON/zi prevăzute în titlul executoriu, pentru întreaga perioadă de întârziere 08.05.2019-08.06.2022, precum și acordarea cheltuielilor de judecată.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea formulată, intimatul-pârât Guvernul României a susținut că recursul este lovit de nulitate, întrucât nu ar conține motive de nelegalitate încadrabile în art. 488 C. proc. civ., ci doar afirmații generale care nu identifică erori de drept imputabile instanței de fond, astfel că nu sunt îndeplinite cerințele art. 486 și art. 487 C. proc. civ., iar sancțiunea prevăzută de art. 489 C. proc. civ. . ar fi incidentă. Pe fond, a arătat că soluția primei instanțe este legală, întrucât procedura prevăzută de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 poate fi utilizată numai în ipoteza neexecutării obligației în natură, iar în cauză obligația stabilită prin Decizia ÎCCJ nr. 2370/2019 fusese deja executată la data sesizării instanței. S-a susținut că penalitățile au fost stabilite prin titlul executoriu în temeiul art. 18 alin. (5) din lege, iar mecanismul art. 24 alin. (4) nu poate fi folosit pentru a obține o sumă definitivă după executarea obligației, întrucât penalitățile nu constituie un drept autonom al creditorului, ci un mijloc de constrângere indirectă, conform interpretării date prin Decizia ÎCCJ nr. 2/2023. În aceste condiții, s-a apreciat că instanța de fond a aplicat corect dispozițiile legale, iar recursul trebuie respins.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând recursul declarat de reclamantul A. prin prisma motivului de casare invocat, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., precum și a criticilor formulate, Înalta Curte reține că acesta este nefondat. Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. vizează aplicarea sau interpretarea greșită a normelor de drept material. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară. Din analiza hotărârii atacate rezultă că instanța de fond a stabilit în mod corect cadrul juridic aplicabil, reținând că procedura prevăzută de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 poate fi utilizată numai în ipoteza în care debitorul nu execută în natură obligația stabilită prin titlul executoriu în termenul legal, iar nu în situația în care obligația a fost deja executată anterior sesizării instanței de executare. În speță, Curtea de Apel a constatat, în mod întemeiat, că obligația stabilită prin Decizia nr. 2370/08.05.2019 a Înaltei Curți de Casație și Justiție fusese executată la data de 8 iunie 2022, prin adoptarea și publicarea H.G. nr. 746/2022, astfel încât, la momentul introducerii cererii de chemare în judecată (22.07.2024), nu mai erau întrunite condițiile legale pentru declanșarea etapei prevăzute de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004. Prin memoriul de recurs, recurentul-reclamant a susținut, în esență, că Înalta Curte s-a îndepărtat din ce în ce mai mult de soluția de unificare a jurisprudenței prezentată de acesta, cu referire concretă la Deciziile nr. 2/2023 și nr. 12/2018 pronunțate de completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept a instanței supreme. Contrar susținerilor recurentului, Înalta Curte constată că Deciziile nr. 2/2023 și nr. 12/2018 nu reprezintă o abatere de la soluția de principiu discutată la întâlnirea președinților secțiilor de contencios administrativ din 30-31 mai 2016, ci constituie dezvoltări necesare ale cadrului normativ și ale logicii procedurii de executare silită reglementate de art. 24 din Legea nr. 554/2004, în forma modificată prin Legea nr. 138/2014. Înalta Curte reține că întâlnirea din anul 2016 nu a avut caracter jurisdicțional și nu a generat o dezlegare obligatorie a unor chestiuni de drept, ci a reprezentat o orientare de practică judiciară, formulată într-un context normativ anterior consolidării jurisprudenței obligatorii a Înaltei Curți în materia art. 24 din Legea nr. 554/2004. Ulterior, prin Deciziile nr. 12/2018 și nr. 2/2023, instanța supremă a clarificat în mod expres natura, finalitatea și succesiunea etapelor procedurii de executare silită, stabilind un cadru interpretativ obligatoriu, care prevalează asupra oricăror orientări anterioare. Decizia nr. 2/2023 nu a exclus în nicio circumstanță parcurgerea etapei prevăzute de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 în situația în care penalitățile au fost stabilite prin titlul executoriu în temeiul art. 18 alin. (5). Dimpotrivă, la pct. 124 și 128 ale deciziei, Înalta Curte a subliniat că, deși stabilirea penalităților conform art. 18 alin. (5) face inutilă stabilirea lor din nou în temeiul art. 24 alin. (3), creditorul rămâne obligat să sesizeze instanța de executare pentru declanșarea procedurii de executare silită, întrucât obiectul executării îl constituie obligația de a face, iar nu penalitățile. Această concluzie este în deplină concordanță cu structura în două etape a procedurii prevăzute de art. 24, astfel cum a fost descrisă și în orientarea din 2016. Decizia nr. 12/2018 a clarificat natura termenului de trei luni prevăzut de art. 24 alin. (4), arătând că acesta nu este un termen de decădere, ci un interval prohibitiv necesar pentru a permite măsurilor coercitive să își atingă scopul. Această interpretare nu contrazice soluția din 2016, ci o completează, explicând rațiunea pentru care stabilirea penalităților definitive nu poate avea loc imediat după aplicarea penalităților cominatorii, ci numai după expirarea termenului în care debitorul putea executa obligația. Prin urmare, atât Decizia nr. 12/2018, cât și Decizia nr. 2/2023 reafirmă caracterul exclusiv coercitiv al penalităților, acestea fiind un mijloc juridic destinat să determine executarea obligației în natură, iar nu un mecanism de compensare a prejudiciului pentru perioada anterioară executării. Această concluzie este reiterată și în Decizia nr. 30/2023, care statuează că, în măsura în care debitorul a executat obligația, chiar și pe parcursul procesului, creditorul nu mai poate obține stabilirea sumei definitive cu titlu de penalitate. Această interpretare este pe deplin compatibilă cu structura procedurii în două etape, întrucât penalitățile definitive pot fi stabilite numai în ipoteza neexecutării obligației, iar nu în cazul executării tardive. De asemenea, Înalta Curte reține că orientarea din 2016 nu a analizat situația particulară a intervenției unor norme imperative ulterioare, precum interdicția temporară de înstrăinare prevăzută de Legea nr. 173/2020, care a împiedicat autoritatea publică să execute obligația în perioada relevantă. Jurisprudența ulterioară a Înaltei Curți a integrat aceste elemente în analiza culpei debitorului, stabilind că penalitățile nu pot fi aplicate în lipsa unei conduite culpabile, condiție expres prevăzută de art. 24 alin. (4). Prin urmare, susținerea recurentului potrivit căreia jurisprudența obligatorie a Înaltei Curți s-ar fi îndepărtat de soluția de principiu din 2016 nu poate fi primită, întrucât deciziile nr. 12/2018 și nr. 2/2023 nu contrazic orientarea anterioară, ci o clarifică și o completează în acord cu legea și cu finalitatea procedurii de executare silită în contenciosul administrativ. Raportat la aceste considerente, în mod corect instanța de fond a reținut că, în lipsa neexecutării obligației în natură, nu poate fi stabilită suma definitivă a penalităților, întrucât această etapă a executării silite are caracter subsidiar și condiționat, fiind aplicabilă exclusiv în ipoteza refuzului culpabil al debitorului de a executa obligația în termenul legal. În cauză, această condiție nu este îndeplinită. În ceea ce privește susținerile recurentului referitoare la jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, acestea nu pot conduce la admiterea recursului, întrucât principiile desprinse din cauza Hornsby c. Greciei privesc obligația statului de a asigura executarea hotărârilor judecătorești, iar nu modalitatea de aplicare a penalităților prevăzute de dreptul intern. În speță, obligația stabilită prin titlul executoriu a fost executată, astfel încât nu se poate reține încălcarea art. 6 din Convenție. În consecință, Înalta Curte constată că instanța de fond a făcut o corectă aplicare a dispozițiilor art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, precum și a jurisprudenței obligatorii a Înaltei Curți, iar criticile recurentului nu evidențiază nicio încălcare a normelor de drept material care să atragă incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.