Decizia nr. 3096/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 1451/2024 a Curții de Apel București

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București în data de 05.07.2024, reclamantul - creditor A. a formulat cerere de stabilire a cuantumului definitiv al penalităților datorate de debitorul Guvernul României ca urmare a executării cu întârziere a obligației de a face intuitu personae stabilite în sarcina acestuia prin Decizia nr. 2370/08.05.2019 pronuntată de Înalta Curte de Casație Justiție în dosarul nr. x/2015, definitivă de la pronunțare.

2. Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 1451 din 18 septembrie 2024, Curtea de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins a neîntemeiate excepțiile invocate de pârât prin întâmpinare și a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, ca neîntemeiată. 3. Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței nr. 1451 din 18 septembrie 2024, a Curții de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. 1823 din 13 noiembrie 202 a Curții de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc.

civ. Recurentul critică sentința, arătând că soluția de respingere a cererii de stabilire a cuantumului definitiv al penalităților este nelegală atât prin raportare la dreptul european obligatoriu, cât și la dreptul intern, astfel cum a fost interpretat în jurisprudența obligatorie a Înaltei Curți. În primul rând, recurentul susține că instanța de fond a ignorat dispozițiile obligatorii ale dreptului european, care prevalează asupra dreptului intern potrivit art. 148 alin. (2) din Constituție. Acesta invocă hotărârea CEDO în cauza Hornsby c. Greciei, în special paragrafele 40 și 41, în care Curtea a statuat că dreptul de acces la justiție devine iluzoriu dacă statul permite ca o hotărâre definitivă să rămână inoperantă, iar autoritățile administrative au obligația de a se conforma hotărârilor judecătorești fără întârziere.

Recurentul arată că, în speță, Guvernul a executat obligația stabilită prin titlul executoriu cu o întârziere de peste trei ani, iar instanța de executare, refuzând acordarea penalităților, a golit de conținut hotărârea judecătorească, contrar standardelor europene. În opinia sa, dacă autoritatea administrativă întârzie executarea, ea trebuie sancționată pentru întreaga perioadă de întârziere, iar orice soluție contrară încurajează neexecutarea hotărârilor judecătorești. În al doilea rând, recurentul arată că soluția instanței de fond contravine și dreptului intern, astfel cum a fost interpretat în jurisprudența obligatorie a Înaltei Curți privind art. 24 din Legea nr. 554/2004.

Acesta susține că procedura de executare silită în contenciosul administrativ comportă două faze: (i) aplicarea penalității pe zi de întârziere, potrivit art. 24 alin. (3), și (ii) stabilirea cuantumului definitiv al penalităților, potrivit art. 24 alin. (4), după expirarea termenului de trei luni acordat debitorului. Recurentul invocă minuta întâlnirii președinților secțiilor specializate ale Înaltei Curți și curților de apel (Oradea, 2016), precum și Decizia nr. 12/2018 (HP), arătând că penalitățile pot fi stabilite definitiv chiar dacă obligația a fost executată ulterior, întrucât termenul de prescripție curge de la data executării. Recurentul susține că, în speță, penalitatea pe zi de întârziere a fost stabilită direct prin titlul executoriu, în temeiul art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, astfel încât etapa prevăzută de art. 24 alin. (3) devine inutilă, penalitatea și perioada fiind deja determinate.

În aceste condiții, creditorul poate sesiza direct instanța în temeiul art. 24 alin. (4), în termenul general de prescripție de trei ani, iar instanța trebuie să stabilească suma definitivă, indiferent dacă între timp obligația a fost executată. Recurentul arată că, potrivit Deciziei nr. 12/2018 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție- Completul pentru dezlegarea uor chestiuni de drept, penalitățile pot fi acordate pentru o perioadă de până la trei luni chiar și în cazul unei executări ulterioare, iar instanța de fond ar fi trebuit să acorde cel puțin penalitatea aferentă acestui interval. În opinia sa, refuzul instanței de a acorda orice penalitate contravine atât dreptului european, cât și dreptului intern.

În final, recurentul solicită admiterea recursului, casarea sentinței și, în rejudecare, obligarea Guvernului la plata penalității de 1.000 RON pe zi de întârziere, stabilită prin titlul executoriu, pentru întreaga perioadă 08.05.2019-08.06.2022, precum și acordarea cheltuielilor de judecată. 4. Apărările formulate în cauză Intimatul-pârât Guvernul României a depus întâmpinare, prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a hotărârii primei instanțe. II. Soluția și considerentele instanței de recurs Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Prin Decizia nr. 2370/2019, definitivă, pronunțată în dosarul nr. x/2015, Înalta Curte a stabilit în sarcina pârâtului Guvernul României obligația de a adopta o hotărâre de guvern pentru punerea în aplicare a dispozițiilor art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003, în vederea vânzării de acțiuni ale B. S.A. până la limita de 8% din capitalul social, la același preț la care au fost vândute acțiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancțiunea unor penalități de 1.000 RON pentru fiecare zi de întârziere de la data pronunțării deciziei și până la executarea obligației. Ulterior, la data de 8 iunie 2022, Guvernul României a adoptat H.G. nr. 746/2022, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 560/08.06.2022, act administrativ prin care a fost aprobată vânzarea unui pachet de acțiuni reprezentând 1% din capitalul social al B. S.A., în considerarea, între altele, a Deciziei nr. 2370/2019 a Înaltei Curți.

Reclamantul însuși a recunoscut, în cererea de chemare în judecată, adoptarea acestui act normativ. În prezenta cauză, reclamantul a solicitat instanței de executare stabilirea sumei definitive a penalităților de întârziere de 1.000 RON/zi, pentru perioada 08.05.2019-08.06.2022, întemeindu-și cererea pe dispozițiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004. Instanța de fond a respins cererea ca neîntemeiată, reținând, în esență, că etapa a doua a procedurii de executare silită în materia contenciosului administrativ, prevăzută de art. 24 alin. (4), poate fi parcursă numai în măsura în care debitorul nu execută în natură obligația de a face stabilită prin titlul executoriu, iar în speță, la data sesizării instanței, obligația fusese deja executată.

Criticile recurentului -reclamant circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se raportează atât la încălcarea dreptului european, cât și a dreptului intern. În ceea ce privește dreptul european, recurentul invocă hotărârea C.E.D.O. în cauza Hornsby c. Greciei, apreciind că refuzul instanței de a acorda penalități pentru întreaga perioadă de întârziere ar goli de conținut titlul executoriu și ar transforma dreptul la un proces echitabil într-un drept iluzoriu.

În ceea ce privește dreptul intern, recurentul susține că, potrivit jurisprudenței obligatorii a Înaltei Curți privind art. 24 din Legea nr. 554/2004, penalitățile pot fi stabilite definitiv chiar și în ipoteza în care obligația a fost executată ulterior, iar în speță, penalitatea fiind deja stabilită prin titlul executoriu în temeiul art. 18 alin. (5), etapa prevăzută de art. 24 alin. (3) ar fi devenit inutilă, creditorul putând sesiza direct instanța în temeiul art. 24 alin. (4). Aceste critici nu sunt fondate. În primul rând, hotărârea Hornsby c. Greciei consacră, într-adevăr, principiul potrivit căruia executarea hotărârilor judecătorești reprezintă parte integrantă a dreptului la un proces echitabil, însă nu reglementează modalitatea concretă de calcul al penalităților de întârziere și nici nu impune statelor membre un anumit mecanism sancționator.

Curtea Europeană nu a statuat că statele sunt obligate să acorde penalități pentru întreaga perioadă de întârziere, indiferent de condițiile și procedurile prevăzute de dreptul intern. În ordinea juridică națională, mecanismul de sancționare a neexecutării obligațiilor de a face ale autorităților publice este reglementat de art. 24 din Legea nr. 554/2004, care instituie o procedură specială, în două etape, cu condiții clare de incidență. Invocarea jurisprudenței C.E.D.O. nu poate conduce la ignorarea acestei proceduri și nici la acordarea automată a penalităților solicitate, în afara cadrului legal intern.

În al doilea rând, în ceea ce privește interpretarea art. 24 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte reține că jurisprudența sa obligatorie este constantă în a statua că procedura de executare silită în contenciosul administrativ este una secvențială, compusă din două etape: mai întâi, în temeiul art. 24 alin. (3), instanța aplică amenda conducătorului autorității publice și acordă penalități provizorii, în scopul constrângerii debitorului să execute obligația în natură; ulterior, dacă debitorul, în mod culpabil, nu execută obligația în termen de 3 luni de la comunicarea încheierii, creditorul poate solicita, în temeiul art. 24 alin. (4), stabilirea sumei definitive a penalităților și, după caz, a despăgubirilor pentru neexecutarea în natură.

Această structură a fost confirmată, între altele, prin Decizia nr. 12/2018 și prin Decizia nr. 2/2023, pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție- Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, precum și prin practica unitară reflectată în întâlnirile președinților de secții. Decizia nr. 2/2023, invocată de recurent, nu susține teza acestuia, ci dimpotrivă, o infirmă. Înalta Curte a statuat că prevederile art. 24 alin. (3) și (4) se aplică inclusiv în situația în care, prin titlul executoriu, instanța a stabilit penalități în temeiul art. 18 alin. (5), însă a subliniat că penalitățile devin obiect al executării silite doar în condițiile art. 24 alin. (4), după ce instanța de executare a constatat refuzul culpabil al debitorului de a executa obligația în natură.

Faptul că penalitatea pe zi de întârziere a fost stabilită prin titlul executoriu nu elimină procedura art. 24 și nu permite sesizarea directă a instanței în temeiul alin. (4), în absența constatării prealabile a refuzului culpabil în condițiile alin. (3). Așadar, recurentul interpretează selectiv și izolat dezlegarea obligatorie, desprinzând din context doar elementele care îi susțin teza, fără a ține seama de arhitectura procedurală pe care Înalta Curte a reafirmat-o în mod expres. Raportând aceste principii la situația de fapt din cauză, Înalta Curte reține că, la data sesizării instanței de executare, Guvernul României adoptase deja H.G. nr. 746/2022, prin care a procedat la executarea obligației stabilite prin Decizia nr. 2370/2019.

Or, procedura prevăzută de art. 24 alin. (3) și (4) are ca premisă neexecutarea în natură a obligației în termenul legal și refuzul culpabil al debitorului de a se conforma titlului executoriu. În momentul în care obligația a fost executată, chiar cu întârziere, nu mai poate fi vorba de un refuz actual de executare care să justifice parcurgerea etapei art. 24 alin. (3) și, pe cale de consecință, nici de incidența art. 24 alin. (4). Penalitățile reglementate de acest text au un caracter preponderent compensatoriu, fiind destinate să acopere prejudiciul cauzat de neexecutarea în natură a obligației, iar nu să sancționeze, în mod autonom și nelimitat, orice întârziere, indiferent de momentul executării și de cadrul procedural.

În măsura în care Decizia nr. 12/2018, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție- Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a admis posibilitatea acordării penalităților pentru o perioadă limitată, chiar și în ipoteza unei executări ulterioare, această soluție este indisolubil legată de parcurgerea procedurii art. 24 și de constatarea refuzului culpabil în termenul de 3 luni. În speță, însă, reclamantul nu a parcurs această procedură, iar instanța de executare a fost sesizată după ce obligația fusese deja îndeplinită, ceea ce face inaplicabile dispozițiile art. 24 alin. (4). În aceste condiții, Înalta Curte constată că instanța de fond a interpretat și aplicat în mod corect dispozițiile art. 24 din Legea nr. 554/2004, precum și dezlegările obligatorii ale instanței supreme, iar invocarea jurisprudenței C.E.D.O.

nu poate conduce la înlăturarea cadrului legal intern și la acordarea penalităților solicitate în afara condițiilor prevăzute de lege. III. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru aceste considerente, în baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menține ca legală și temeinică sentința instanței de fond, urmând să respingă recursul formulat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE Respinge recursul formulat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinței nr. 1451 din 18 septembrie 2024 a Curții de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Definitivă. Pronunțată astăzi, 4 iunie 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței.