Decizia nr. 2571/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 1387/2024 a Curții de Apel București

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 09.07.2024 sub nr. x/2024, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâții Guvernul României și Secretariatul General al Guvernului, solicitând instanței ca prin hotărârea pe care o va pronunța să stabilească cuantumul definitiv al penalităților datorate de către debitor ca urmare a executării cu întârziere a obligației de a face intuitu persone stabilite în sarcina sa prin Decizia nr. 2370/08.05.2019 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în dosarul nr. x/2015, definitivă de la pronunțare, cu cheltuieli de judecată.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 1387 din 3 septembrie 2024 pronunțată de Curtea de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal s-a respins ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul Romaniei prin Secretariatul General al Guvernului.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs reclamantul, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., vizând nelegalitatea hotărârii prin încălcarea/aplicarea greșită a normelor de drept material incidente executării hotărârilor împotriva autorităților publice. S-a arătat că obiectul cererii l-a constituit stabilirea cuantumului definitiv al penalităților datorate pentru întârzierea executării obligației stabilite prin titlul executoriu - Decizia Î.C.C.J. nr. 2370/08.05.2019. Instanța de fond a respins cererea, motivând că, odată ce obligația a fost executată (deși cu întârziere) înainte de pronunțarea hotărârii asupra penalităților, "rațiunea penalităților încetează", acestea neavând - potrivit primei instanțe - rol reparator. S-a susținut că această concluzie contravine dreptului european cu forță prioritară (art. 148 alin. (2) din Constituție) și jurisprudenței obligatorii a Curții Europene a Drepturilor Omului. S-a invocat cauza Hornsby c. Grecia, §40-41, în interpretarea art. 6 CEDO, unde s-a statuat că executarea hotărârii judecătorești este parte integrantă a "procesului" și că autoritățile administrative, ca parte a unui stat de drept, nu pot refuza, omite sau întârzia executarea; altminteri, garanțiile procesului echitabil devin iluzorii. S-a arătat că, în logica acestei jurisprudențe, sancționarea întârzierii trebuie să acopere întreaga perioadă de culpă, pentru a asigura efectul util al hotărârii și pentru a preveni și descuraja conduita neexecutării/execuției tardive a autorității. S-a învederat că hotărârea recurată, prin refuzul penalităților, golește de conținut titlul executoriu (Decizia Î.C.C.J. nr. 2370/08.05.2019) și transformă garanțiile art. 6 CEDO într-un drept teoretic, în contradicție cu principiul efectivității. S-a subliniat că penalitățile din contenciosul administrativ au natură coercitivă și stimulativă (mijloc de constrângere pentru executarea promptă a obligației de a face), distinctă de daunele-interese; așadar, executarea tardivă nu înlătură datoria penalităților pentru intervalul de întârziere deja consumat. În subsidiar, s-a arătat că și potrivit dreptului intern interpretat obligatoriu, soluția primei instanțe este greșită. S-a invocat art. 18 alin. (5) și art. 24 din Legea nr. 554/2004. S-a invocat în susținerea pretențiilor Minuta întâlnirii președinților secțiilor specializate Î.C.C.J. și curților de apel (Oradea, mai 2016), care confirmă că etapa a II-a este accesibilă creditorului chiar dacă debitorul public a executat între timp obligația. S-a arătat că, atunci când penalitatea pe zi și perioada sunt deja fixate prin titlul executoriu (art. 18 alin. (5), creditorul se adresează direct pe temeiul art. 24 alin. (4), fără a mai parcurge alin. (3), acesta din urmă devenind inutil. S-a invocat Decizia Î.C.C.J. nr. 12/2018 pronunțată de Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept potrivit căreia penalitățile sunt datorate pentru întârzierea deja produsă, chiar dacă ulterior s-a executat. S-a mai subliniat că, cel puțin în ipoteza minimă consacrată de practica Înaltei Curți (acordarea pentru durata de maximum 3 luni), instanța trebuia să cuantifice și să acorde penalitățile, iar faptul că nu a făcut-o atrage incidența art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. S-a precizat perioada de întârziere imputabilă: 08.05.2019 - 08.06.2022, interval pentru care penalitatea de 1.000 RON/zi (stabilită prin titlul executoriu) trebuia calculată și acordată; în subsidiar, s-a solicitat cel puțin cuantumul corespunzător perioadei de 3 luni avute în vedere de jurisprudența internă menționată. Pentru aceste motive, s-a solicitat: admiterea recursului; casarea în tot a sentinței; rejudecarea cu reținere și obligarea Guvernului la plata penalității de 1.000 RON/zi pentru întreaga perioadă de întârziere 08.05.2019-08.06.2022 (sau, subsidiar, pentru intervalul minim de 3 luni), precum și obligarea la cheltuieli de judecată în recurs și în fond.

Apărările formulate în cauză Intimatul - pârât Guvernul României prin Secretariatul General a depus întâmpinare prin care a invocat excepția nulității recursului, respinsă în ședința publică, iar, în subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat. S-a susținut că prima instanță a analizat corect admisibilitatea și temeinicia cererii în parametrii art. 24 din Legea nr. 554/2004, cu respectarea principiului disponibilității și a cadrului procesual trasat de părți, soluția fiind concordantă atât cu practica instanței, cât și cu jurisprudența Înaltei Curți privind dezlegarea unor chestiuni de drept. S-a invocat Decizia Î.C.C.J. nr. 2/2023 (Complet pentru dezlegarea unor chestiuni de drept), care a statuat, în esență, că deși stabilirea penalităților prin art. 18 alin. (5) poate face inutilă o nouă fixare a penalității zilnice în etapa art. 24 alin. (3), creditorul rămâne obligat să sesizeze instanța de executare, iar aplicarea art. 18 alin. (5) nu elimină procedura de executare reglementată de art. 24 alin. (3)-(5). Prin urmare, în lipsa cererii de la alin. (3), acțiunea întemeiată direct pe alin. (4) este inadmisibilă/nefondată, așa cum corect a reținut prima instanță. S-a mai arătat că scopul urmărit de reclamant a fost atins prin executarea obligației intuitu personae de către Guvernul României la 08.06.2022 (publicarea H.G. nr. 746/2022), astfel că rațiunea urmăririi etapelor coercitive din art. 24 a încetat.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente: Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. ce vizează aplicarea sau interpretarea greșită a normelor de drept material este nefondat, iar în acest sens, Înalta Curte are în vedere că, potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară. Prin decizia civilă nr. 2370/08.05.2019, pronunțată în dosarul numărul x/2015 de către Înalta Curte de Casație și Justiție, astfel cum a fost îndreptată și completată prin încheierile din 30 mai 2019 și 11 iulie 2019, pârâtul Guvernul României a fost obligat să adopte o Hotărâre de Guvern pentru punerea în aplicare a dispozițiilor articolului 9 din Anexa 1 a O.U.G. nr. 49 din 1997, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 55 din 2003, în vederea vânzării de acțiuni ale OMV B. S.A. până la limita de 8 % din capitalul social, la același preț la care au fost vândute acțiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancțiunea unor penalități de 1.000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunțării deciziei și până la executarea obligației. Potrivit art. 9 din Anexa nr. 1 a O.U.G. nr. 49/1997: "Acțiunile societății comerciale vor cuprinde toate elementele prevăzute de lege. Societatea comercială va tine evidenta acțiunilor și acționarilor în Registrul acționarilor, deschis și operat conform prevederilor legale în vigoare. Salariații B. - S.A. București au dreptul sa achiziționeze acțiuni ale societății până la limita de 8 % din capitalul social, la același preț cu care se vor vinde acțiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați și momentele la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului." În cauză, debitorul Guvernul României a emis H.G. nr. 746/2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 560/08.06.2022, prin care s-au stabilit următoarele: "ART. 1 (1) Se aprobă vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acțiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "OMV B." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării. (2) Vânzarea acțiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023. ART. 2 În termen de 180 de zile de la data expirării interdicției de înstrăinare a acțiunilor deținute de statul român, prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naționale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele și condițiile pentru vânzarea acțiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I." Înalta Curte constată că problema de drept dedusă judecății prin prezentul recurs este aceea a verificării corectei aplicări de către prima instanță a prevederilor art. 24 din Legea nr. 554/2004 în raport de obligația instituită prin titlul executoriu mai sus menționat. Raportând conținutul H.G. nr. 746/2022 la dispozițiile art. 9 din Anexa nr. 1 a O.U.G. nr. 49/1997, prima instanță a reținut că debitorul Guvernul României prin emiterea acestui act administrativ și-a îndeplinit obligația stabilită în sarcina sa prin decizia civilă nr. 2370/08.05.2019, pronunțată în dosarul nr. x/2015 de către Înalta Curte de Casație și Justiție. Prin urmare, ceea ce trebuie stabilit este dacă, în lumina dispozițiilor art. 24 din Legea contenciosului administrativ, în cauză se reține o executare sau o neexecutare a titlului executoriu emis de instanța de contencios administrativ, aspect care intră în sfera de aplicare a legii, chiar dacă implică în sine și verificări de fapt ce nu pot fi însă desprinse de conținutul normei juridice a cărei aplicare se discută în cauză. Din analiza dispozitivului deciziei menționate, Înalta Curte reține că hotărârea la emiterea căreia a fost obligat Guvernul României trebuia să stabilească pe de o parte cota procentuală ce urmează a fi achiziționata de salariați, iar pe de altă parte momentele la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia. Or, prin H.G. nr. 746/2022 s-a stabilit că vânzarea acțiunilor se va realiza cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023 și cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați de 1% din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării. Înalta Curte constată că, anterior înregistrării cererii de chemare în judecată pe rolul primei instanțe, pârâtul Guvernul României a adoptat H.G nr. 746/2022, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 560/8 iunie 2022. În preambulul acestui act administrativ normativ s-a făcut referire la dispozițiile art. 9 din anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997 privind înființarea B. - S.A. București, aprobată cu modificări prin Legea nr. 70/1998, cu modificările ulterioare, precum și la decizia civilă nr. 2.370 din 08 mai 2019 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal. Prin art. 1 al H.G. nr. 746/2022 pârâtul Guvernul României a aprobat vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acțiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "OMV B." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării. Totodată, s-a prevăzut că vânzarea acțiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023. Prin articolul 2 din H.G. nr. 746/2022 s-a prevăzut ca, în termen de 180 de zile de la data expirării interdicției de înstrăinare a acțiunilor deținute de statul român, prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naționale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele și condițiile pentru vânzarea acțiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Având în vedere că prin titlul executoriu pârâtul Guvernul României a fost obligat la adoptarea unei hotărâri de guvern pentru punerea în aplicare a dispozițiilor art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003 în vederea vânzării de actiuni ale OMV B. S.A. până la limita de 8% din capitalul social, iar la data de 8 iunie 2022, anterior judecării prezentei cauze, pârâtul a adoptat H.G. nr. 746/2022, prin care a aprobat vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acțiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "OMV B." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării, Înalta Curte constată că prima instanță, cu corecta aplicare a legii, a reținut că este neîntemeiată cererea de chemare în judecată având ca obiect executarea silită a acestei obligații de a face în baza art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004. Potrivit dispozițiilor art. 9 din O.U.G. nr. 49/1997 privind înființarea B. - S.A. București, astfel cum au fost modificate prin O.G. nr. 55/2003: "Salariații B. - S.A. București au dreptul sa achiziționeze acțiuni ale societății până la limita de 8% din capitalul social, la același preț cu care se vor vinde acțiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuală ce urmează a fi achizitionata de salariați și momentele la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului". Legea recunoaște autorității publice posibilitatea de a stabili o cotă până la limita de 8%, marjă de apreciere ce a fost exercitată prin intermediul H.G. nr. 746/2022. Pe de altă parte, termenul la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia a fost, de asemenea, stabilit (decembrie 2023). În ceea ce privește pretinsa nerespectare a dispoziției instanței de a se realiza vânzarea "la același preț cu care se vor vinde acțiunile în cadrul procesului de privatizare", neincluderea prețului în H.G. nr. 746/2022 nu reprezintă o neexecutare a hotărârii judecătorești, deoarece dispozițiile art. 1234 C. civ. permit determinarea prețului prin raportare la un factor de referință, cum este cazul trimiterii din dispozitivul titlului executoriu la prețul din cadrul procesului de privatizare. Sub acest aspect, în considerentele deciziei ce reprezintă titlul executoriu, Înalta Curte de Casație și Justiție a considerat esențial pentru admiterea cererii de chemare în judecată simplul refuz nejustificat de emitere a hotărârii de guvern prin care să se stabilească, pe de o parte, cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați și, pe de altă parte, momentele la care se va realiza achiziționarea acțiunilor. Cu privire la prețul de vânzare, considerentele hotărârii nu dezvoltă obligația stabilită prin dispozitiv prin care s-a făcut trimitere la un factor de referință, care se presupune că va fi respectat în momentul vânzării efective. Prin urmare, în ceea ce privește prețul de achiziție, se constată că acesta este stabilit prin lege, nefiind necesar un act administrativ de forță juridică inferioară care să stabilească prețul acestor achiziții ("același preț cu care se vor vinde acțiunile în cadrul procesului de privatizare"). Având în vedere că, la data de 08 iunie 2022, pârâtul Guvernul României a îndeplinit obligația de a face stabilită prin titlul executoriu decizia nr. 2370/2019 definitivă, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în dosarul nr. x/2015, Înalta Curte reține că la momentul soluționării cererii de către prima instanță, nu se mai justifica aplicarea acestor mijloace de constrângere prevăzute de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în mod corect reținând prima instanță că a fost executată obligația stabilită prin titlul executoriu. Astfel, cu corecta aplicare a legii, prima instanță a reținut că aplicarea amenzii și acordarea penalităților de întârziere nu mai sunt necesare în condițiile care chiar anterior sesizării instanței, debitorul Guvernul României a executat obligația stabilită în sarcina sa pentru hotărârea definitivă; obligația fiind executată, nu mai subzista necesitatea constrângerii debitorului și, prin urmare, aplicarea amenzii și acordarea penalităților de întârziere au devenit inutile. Or, în cauza dedusă judecății, reclamantul a atins scopul urmărit, obținând executarea obligației intuitu personae, iar din conținutul art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 rezultă că însăși fixarea cuantumului penalităților este condiționată de curgerea unui termen (prohibitiv) de 3 luni în care autoritatea publică, prin conducătorul acesteia, să fi rămas în pasivitate după pronunțarea încheierii de aplicare a art. 24 alin. (3). Înalta Curte mai reține că în sarcina pârâtului nu se poate reține o culpă determinantă în întârzierea executării obligației, condiție prevăzută în mod expres de dispozițiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, cât timp, potrivit prevederilor Legii nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naționale în activitatea economică, cu modificările și completările ulterioare aduse prin O.U.G. nr. 166/2020: "(1) Se interzice, pentru o perioadă de 2 ani, înstrăinarea acțiunilor deținute de stat la companiile și societățile naționale, la instituții de credit, precum și la orice altă societate la care statul are calitatea de acționar, indiferent de cota de capital social deținută". Aceste modificări legislative au intervenit după pronunțarea deciziei nr. 2370/2019 în dosarul nr. x/2015, însă produc efecte în ceea ce privește situațiile pendinte, împiedicând autoritatea publică pârâtă să emită un act administrativ prin care să demareze procedurile de vânzare a acțiunilor OMV B. S.A. Prin hotărârea judecătorească menționată nu a fost suplinit consimțământul unei părți la contractul de vânzare, obligația nu poate fi considerată a avea efect constitutiv de drepturi, ci doar a fost constatată o omisiune legată de inițierea unui proces de vânzare a acțiunilor, acesta fiind motivul pentru care, prin H.G. nr. 746/2022 s-a prevăzut ca vânzarea efectivă să aibă loc după expirarea interdicției de înstrăinare prevăzute de Legea nr. 173/2020. Prin urmare, nu se poate reține nici refuzul Guvernului de a adopta o hotărâre prin care să pună în aplicare dispozițiile art. 9 din Anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997 astfel cum a fost modificată prin O.G. nr. 55/2003, iar punerea în aplicare cu întârziere nu poate înlătura concluzia că reclamantul a obținut executarea obligației prin emiterea actului administrativ la care pârâtul fusese obligat. Înalta Curte mai reține că răspunderea reglementată prin dispozițiile art. 24 din Legea nr. 554/2004 funcționează ca un mijloc de constrângere la executare. Prin reglementare, caracter și scop, aplicarea acestui text de lege presupune, cu necesitate, ipoteza neexecutării hotărârii judecătorești definitive până la momentul epuizării tuturor fazelor procesuale în litigiul ce urmărește obligarea la executarea titlului executoriu și sancționarea conducătorului autorității publice. Concluzionând, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, criticile invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.