Decizia nr. 2672/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 1433/2024 a Curții de Apel București

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 06.12.2023 pe rolul Curții de Apel București - secția a IX-a contencios administrativ și fiscal sub dosar nr. x/2023, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta AUTORITATEA NAȚIONALĂ DE REGLEMENTARE ÎN DOMENIUL ENERGIEI, a solicitat instanței să dispună: anularea Deciziei nr. 1332 din data de 24.05.2023 emisă de intimată, dar și anularea Răspunsului nr. x/06.07.2023 dat de intimată la plângerea prealabilă formulată împotriva Deciziei nr. 1332/24.05.2023, cu obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 1433 din 10 septembrie 2024, Curtea de Apel București - secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția tardivității capătului I de cerere, invocată prin întâmpinare și în consecință, a respins acest capăt de cerere formulat de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta AUTORITATEA NAȚIONALĂ DE REGLEMENTARE ÎN DOMENIUL ENERGIEI, ca tardiv. Deopotrivă, a admis excepția inadmisibilității capătului II de cerere, invocată prin întâmpinare și în consecință, a respins și acest capăt de cerere, ca inadmisibil.

Calea de atac a recursului exercitată în cauză Împotriva acestei sentințe a declarat recurs recurenta - reclamantă A. S.R.L. și, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. aceasta a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond. În dezvoltarea criticilor sale susține în esență recurenta - reclamantă că soluția recurată este dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Astfel, arată recurenta că decizia atacată încalcă prevederile art. 17 alin. (3) din Regulamentul nr. 1589/2015 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 108 din TFUE: "Orice ajutor pentru care termenul de prescripție a expirat este considerat ajutor existent." În legătură cu termenul de prescripție alin. (1) și (2) al art. 17 din actul normativ sus-citat prevăd următoarele: "(1) Prerogativele Comisiei de recuperare a ajutorului sunt supuse unui termen de prescripție de 10 ani. (2)Termenul de prescripție începe să curgă din ziua în care ajutorul ilegal este acordat beneficiarului fie ca ajutor individual, fie .ca ajutor în cadrul unei scheme de ajutor." Certificatele verzi a căror recuperare s-a decis prin decizia atacată, au fost emise la data de 22.05.2013, decizia atacată fiind emisă la data de 24.05.2023, după data expirării termenului de 10 ani, prevăzut de lege. Instanța de fond, în soluționarea excepției tardivității, a interpretat greșit prevederile legale incidente. Consideră recurenta - reclamantă că, în prezenta speță nu se aplică prevederile art. 5 alin. (7) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 33/2007 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei, ci prevederile Legii nr. 554/2004, pe motiv că Decizia nr. 1332 din data de 24.05.2023, atacată prin acțiunea de contencios, a fost emisă de Comitetul de reglementare al ANRE. În opinia sa, art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 instituie o excepție de la regula generală reglementată de legea contenciosului administrativ. Or, potrivit regulii de interpretare logică a normei juridice, reținute în doctrină și în practică, excepția este de strictă interpretare și aplicare - exceptio est strictissimae interpretationis. Conform acestei reguli, atunci când o normă juridică instituie o excepție de la regulă, această excepție nu poate fi extinsă și la alte situații pe care acea normă juridică nu le prevede. Înțelege să mai invoce în apărare și o altă regulă de interpretare: unde legea nu distinge, nici interpretul nu trebuie să distingă - ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus. Această regulă sugerează că unei formulări generale a textului legal trebuie să-i corespundă o aplicare generală a acestuia, fără a face apel la distincții pe care legea nu le prevede. Raportat la prevederile Legii nr. 554/2004, recurenta - reclamantă susține că cererea sa a fost formulată în termen.

Apărările formulate în recurs Intimata-pârâtă Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei a formulat întâmpinare, în cadrul căreia, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat și menținerea sentinței recurate, ca fiind temeinică și legală.

Procedura de soluționare a recursului. În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) Cod procedură civilă, prin Rezoluția Președintelui Completului învestit aleatoriu cu judecarea dosarului, din data de 20.01.2025, s-a fixat primul termen pentru soluționarea cererii de recurs la data de 20.05.2025, în ședință publică, cu citarea părților, când, luând act de solicitarea intimatei - pârâte, de judecare a cauzei în lipsă, în baza art. 394 C. proc. civ. declară dezbaterile închise și reține dosarul în pronunțare asupra recursului ce face obiectul judecății. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare și raportat la prevederile legale din materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul promovat de reclamanta A. S.R.L. este nefondat, motiv pentru care urmează a fi respins, pentru considerentele expuse în continuare. Instanța de control judiciar constatată că, în prezenta cauză recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care a solicitat anularea Deciziei nr. 1332 din data de 24.05.2023 emisă de intimată, precum și anularea Răspunsului nr. x/06.07.2023, dat de intimată la plângerea prealabilă formulată de reclamantă împotriva Deciziei nr. 1332/24.05.2023. Instanța de fond a respins capătul de cerere privind anularea Deciziei nr. 1332/24.05.2023, ca tardiv și capătul de cerere privind anularea răspunsului dat la plângerea sa prealabilă, ca inadmisibil. Împotriva soluției date de instanță primului capăt de cerere, reclamanta a declarat recurs, apreciind că în cauză erau incidente dispozițiile legii generale, respectiv prevederile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ și nu dispozițiile legii speciale, respectiv art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei, ce sunt de strictă interpretare și aplicare, pe motiv că Decizia nr. 1332/24.05.2023 ce face obiectul judecății a fost emisă de Comitetul de reglementare al ANRE. Aceste critici nu pot fi reținute de prima instanță, raportat la obiectul actului administrativ dedus judecății. Astfel, Înalta Curte, făcând propria analiză a actelor și lucrărilor dosarului, constată că obiectul principal al cererii deduse judecății privește anularea Deciziei nr. 1332 din data de 24.05.2023 pentru stabilirea numărului de certificate verzi emise necuvenit societății A. S.R.L., această decizie fiind emisă de Comitetul de Reglementare prin Președintele Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei. (dosarul de fond). Din cuprinsul deciziei contestate, Înalta Curte reține că aceasta a fost emisă în temeiul art. 9 alin. (1) lit. x) din O.U.G. nr. 33/2007. Astfel, în mod corect a reținut prima instanță că în cauză devin incidente dispozițiile art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei, potrivit cărora "(7) Ordinele și deciziile emise de președinte în exercitarea atribuțiilor sale pot fi atacate în contencios administrativ la Curtea de Apel București, în termen de 30 de zile de la data publicării acestora în Monitorul Oficial al României, Partea I, respectiv de la data la care au fost notificate părților interesate". În ceea ce privește susținerea reclamantei conform căreia, în cauză sunt incidente dispozițiile legii generale a contenciosului administrativ nr. 554/2004, și nu dispozițiile art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007, pe motiv că acestea din urmă sunt de strictă interpretare și aplicare, instituind o excepție de la regulă ce nu poate fi extinsă și la alte situații, pe care norma juridică nu le prevede, Înalta Curtea constată că este neîntemeiată. Unul dintre principiile fundamentale de drept stabilește în mod lipsit de echivoc că norma specială derogă de la norma generală, iar norma generală nu poate înlătura de la aplicare norma specială - specialia generalibus derogant. Legea nr. 554/2004 este norma generală în materia dreptului administrativ, prevederile sale aplicându-se ori de câte ori nu există o normă specială care să cuprindă reglementări derogatorii. Or, în cazul actelor emise de președintele ANRE în exercitarea atribuțiilor sale, există o normă specială, derogatorie de la dreptul comun, reprezentată de O.U.G. nr. 33/2007 care prevede un termen special de atacare a acestor acte administrative, respectiv 30 de zile de la data publicării în M. Of. sau notificării părților interesate. Dispozițiile legale anterior menționate - art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007- au un caracter special în raport cu dispozițiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care prevăd procedura plângerii prealabile la autoritatea emitentă, astfel că, în temeiul principiului de drept specialia generalibus derogant, se impune aplicarea prioritară a acestora, contrar celor susținute de recurenta - reclamantă. Înalta Curte, în acord cu instanța de fond, constată că aceste dispoziții au fost declarate neconstituționale doar în ceea ce privește impunerea termenului de 30 zile pentru contestarea actelor administrative normative, nu și a celor individuale. Această concluzie rezultă cu evidență din dispozitivul deciziei Curții Constituționale nr. 136/10.03.2015: "admite excepția de neconstituționalitate (…) și constată că prevederile art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007, prin care se stabilește un termen pentru atacarea în contencios administrativ a actelor administrative cu caracter normativ emise de președintele Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei în exercitarea atribuțiilor sale, sunt neconstituționale". Dispozitivul acestei decizii este în concordanță cu criticile de neconstituționalitate invocate de către autorul excepției în legătură cu dispozițiile art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007: "7. În motivarea excepției de neconstituționalitate, autorul acesteia susține că dispozițiile legale criticate, referindu-se atât la actele administrative cu caracter individual, cât și la cele cu caracter normativ, obstrucționează accesul liber la justiție garantat de art. 21 alin. (1)-(3) din Constituție, deoarece impun un termen de 30 de zile pentru atacarea în justiție a celei din urmă categorii de acte administrative, în vreme ce art. 11 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 prevede că "actele administrative cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând". Mai arată că actul administrativ contestat în cauză, și anume Ordinul președintelui A.N.R.E. nr. 84/2013 privind aprobarea Metodologiei de determinare și monitorizare a supracompensării activității de producere a energiei electrice și termice în cogenerare de înaltă eficiență care beneficiază de schema de sprijin de tip bonus, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 735 din 28 noiembrie 2013, conținând norme cu caracter general destinate unei categorii de persoane (și nu unor persoane anume determinate) ce-și desfășoară activitatea economică într-o anumită ramură, este un act administrativ cu caracter normativ." Dispozitivul este, de asemenea, în concordanță cu considerentele deciziei, Înalta Curte urmând a le reda în continuare pe cele relevante din perspectiva analizată în cauză: "17. Curtea constată că textul mai sus redat, ce constituie obiectul excepției de neconstituționalitate, nu face distincție între actele administrative cu caracter individual sau cu caracter normativ, ambele categorii de acte fiind supuse aceluiași termen de decădere de 30 de zile pentru a putea fi atacate pe calea contenciosului administrativ. Curtea constată că, dacă în acest interval de timp nu au fost contestate, actele administrative cu caracter individual emise de președintele Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei vor putea fi contestate pe cale incidentală, fără o limitare în timp, prin intermediul excepției de nelegalitate, astfel cum prevede legea generală în materia contenciosului administrativ. În schimb, actele administrative cu caracter normativ vor scăpa controlului judecătoresc, întrucât, după expirarea termenului de 30 de zile, împotriva acestora nu se va mai putea exercita nicio acțiune directă, deoarece, în virtutea principiului specialia generalibus derogant, nu pot fi aplicate prevederile legii generale în condițiile existenței unei legi speciale care fixează expres un anumit termen. De asemenea, așa cum s-a arătat, acest tip de acte nu pot face obiectul unei excepții de nelegalitate, aceasta fiind o modalitate de contestare specifică actelor administrative cu caracter individual. În consecință, ordinele și deciziile emise de președintele Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei, acte administrative unilaterale cu caracter normativ, ar beneficia de prezumția absolută de legalitate după 30 de zile de la publicare, dacă în acest interval niciun operator economic nu ar introduce o acțiune în contencios administrativ, în vederea verificării legalității acestora pe calea principală a acțiunii în anulare. 18. Prin urmare, Curtea constată că prevederile de lege criticate introduc o derogare de la principiul constituțional al controlului judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, prin stabilirea termenului de 30 de zile pentru contestarea actelor administrative cu caracter normativ, fără ca această excepție să fie expres prevăzută de art. 126 alin. (6) din Constituție, care se referă, sub acest aspect, doar la actele care privesc raporturile cu Parlamentul și ale celor de comandament cu caracter militar. Art. 126 alin. (6) garantează controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, fără nicio distincție între tipul acestora - individual sau normativ. În privința actelor administrative cu caracter normativ, legea specială examinată în cazul de față - Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 33/2007 - elimină posibilitatea atacării lor în justiție peste termenul imperativ de 30 de zile, derogând de la art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 și de la art. 126 alin. (6) din Constituție. Or, o asemenea excludere are valențele unei noi excepții referitoare la actele juridice sustrase controlului judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, ceea ce determină încălcarea art. 21, art. 52 și a art. 126 alin. (6) din Legea fundamentală. 19. De altfel, prin decizia nr. 1.037 din 9 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 501 din 21 iulie 2009, Curtea a admis, pentru argumente de aceeași natură, excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 28 alin. (2) din Legea concurenței nr. 21/1996, prin care se stabilea un termen pentru atacarea în contencios administrativ a actelor administrative cu caracter normativ emise de Consiliul Concurenței." Prin urmare, este evident că Decizia nr. 136/2015 nu privește și actele administrative cu caracter individual. Dimpotrivă, Curtea Constituțională a constatat explicit caracterul constituțional al prevederilor art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 în ceea ce privește actele administrative individuale, tocmai în considerarea faptului că, în situația în care ar pierde termenul special de contestare de 30 de zile, persoana care se consideră vătămată are posibilitatea invocării excepției de nelegalitate a ordinului sau deciziei președintelui A.N.R.E., pe cale incidentală, fără limitare în timp. Astfel cum a arătat și anterior, dispozițiilele art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 au caracter special, urmând a se aplica cu prioritate celor de drept comun prevăzute de Legea nr. 554/2004, potrivit principiului specialia generalibus derogant. Cu alte cuvinte, termenul general de 6 luni, prevăzut și calculat în condițiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se aplică doar în situația în care printr-o altă lege nu se prevede un alt termen de introducere a acțiunii. Prin reglementarea termenului special de 30 de zile, instituit prin art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2017, voința legiuitorului a fost de a deroga de la dispozițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 referitoare la obligativitatea procedurii prealabile. Aceasta întrucât, potrivit art. 7 alin. (1) din Legea n. 554/2004, plângerea prealabilă trebuie adresată autorității publice emitente sau ierarhice, după caz, în termen de 30 de zile de la comunicarea actului, iar autoritatea are la dispoziție alte 30 de zile pentru soluționarea plângerii, conform art. 7 alin. (4) coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 554/2004. Mai mult, potrivit art. 11 alin. (1) din legea nr. 554/2004, termenul de 6 luni pentru introducerea acțiunii se calculează de la data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă (lit. a) sau, după caz, de la data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile (lit. c) teza I). Or, dacă s-ar considera, astfel cum greșit apreciază recurenta - reclamantă că, în ipoteza contestării ordinelor sau deciziilor președintelui A.N.R.E., este obligatorie parcurgerea procedurii prealabile, în condițiile și termenele instituite prin Legea nr. 554/2004, s-ar ajunge în toate situațiile la depășirea termenului special de 30 de zile pentru introducerea acțiunii în anulare. În atare condiții, este evident că, prin instituirea acestui termen special de introducere a acțiunii, voința clară a legiuitorului a fost de a permite persoanei care se consideră vătămată accesul direct la instanța de contencios administrativ, fără a fi obligatorie parcurgerea procedurii prealabile. Dincolo de această interpretare logică, Înalta Curte reține că prevederile art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 nu fac trimitere la "condițiile instituite prin Legea nr. 554/2004" (implicit la obligativitatea procedurii prealabile), astfel că, dat fiind caracterul lor special, se aplică cu prioritate și derogatoriu de la dreptul comun în materia contenciosului administrativ. Față de aceste considerente, Înalta Curte constată ca fiind corectă reținerea primei instanțe, în sensul că, atât în situația în care ne-am raporta la data comunicării prin e-mail a deciziei ANRE nr. 1332/2023 către reclamantă, respectiv 24.05.2023, cât și în situația în care termenul de 30 de zile prevăzut de art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 s-ar socoti de la data la care recurenta - reclamantă a formulat plângere prealabilă, respectiv 20.06.2023, acesta era oricum împlinit la data de 04.12.2023 (data poștei astfel cum este menționată pe plicul cu care a fost expediată acțiunea către instanță), data introducerii cererii de chemare în judecată. Reținând și că nu a fost contestat caracterul de act administrativ individual al Deciziei nr. 1332/24.05.2023, stabilit de prima instanță, neformulându-se critici nici cu privire la soluția de respingere, ca inadmisibil, a capătului II de cerere, Înalta Curte constată că se impune menținerea întocmai a hotărârii recurate, criticile formulate de recurenta - reclamantă cu privire la capătul I de cerere, nefiind apte să conducă la reformarea acesteia. Astfel, Înalta Curte constată că soluția primei instanțe este legală și temeinică, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007. III. Temeiul legal și soluția adoptată în recurs. Pentru aceste considerente, nefiind incident motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ și art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamanta A. S.R.L., ca nefondat, cu consecința menținerii, ca legale, a hotărârii atacate.