TRAINA BERTO AND OTHERS v. ITALY

TRAINA BERTO AND OTHERS v. ITALY (CtEDO, 2022)

PRIMEA SECȚIUNE DECIZIE Nr. 75505/12 TRAINA BERTO și alții împotriva Italiei Curtea Europeană a Drepturilor Omului (prima secțiune), care a stat la 8 martie 2022 în calitate de Cameră compusă din: Krzysztof Wojtyczek, președinte, Péter Paczolay, Alena Poláčková, Erik Wennerström, Raffaele Sabato, Lorraine Schembri Orland, Ioannis Ktistakis, judecători și Renata Degener, grefierul secțiunii, Având în vedere cererea depusă la 16 noiembrie 2012, având în vedere observațiile prezentate de Guvernul contestat și observațiile prezentate în răspuns de către solicitanți, după deliberare, hotărăște după cum urmează: FACTELE O listă a reclamanților este prezentată în tabelul anexat. Guvernul italian („ Guvernul”) a fost reprezentat de fostul lor agent, dna E. Spatafora, și fostul lor co-agent, dna P. Accardo. Circumstanțele cazului Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de părți, pot fi rezumate după cum urmează. 4. Dl Giuseppe Traina Berto (denumit în continuare „primul reclamant”) a deținut o afacere deținută în vânzarea cu amănuntul de autovehicule, piese de mașini și întreținerea mașinilor. Ceilalți solicitanți sunt soția lui și cei doi fii. Afacerea a fost situată în comuna Villa San Giovanni (în provincia Reggio di Calabria). În octombrie 1996, condițiile meteorologice severe au cauzat mai multe inundații în anumite zone din Italia, inclusiv în regiunea Calabria. Primul reclamant a fost inundat și distrus. Prin urmare, activitățile sale de afaceri au fost întrerupte și în mai 1997 primul reclamant a încetat tranzacționarea. În urma inundațiilor din octombrie 1996, prin decizia din 11 octombrie 1996, prim-ministrul a declarat atunci un stat de urgență (stato di emergenza ) în regiunea Calabria. Decretul-Legea nr. 576 din 12 noiembrie 1996, care, astfel cum a fost modificat, a devenit Legea nr. 677 din 31 decembrie 1996, prevede măsuri urgente în beneficiul zonelor afectate. să pună în aplicare măsuri de urgență pentru restabilirea condițiilor normale de viață în zonele afectate și alocate resurse financiare în consecință. Prin Ordinul nr. 2478 din 19 noiembrie 1996 al Autorității de Protecție Civilă (Protezione civile) ), președintele regiunii Calabria a fost desemnat vicecomisionar pentru măsuri urgente și nedefensibile care vizează asistența populației și protejarea siguranței publice și private. A fost instituit un fond de urgență de 600.000.000 de lire italiene (ITL) pentru promovarea redresării imediate a activităților productive care au fost grave afectate de inundații. Prin ordinul din 3 februarie 1997, vicecomisarul a încredințat colectarea cererilor de acces la fondul de urgență în provinciile Catanzaro, Cosenza, Crotone, Reggio di Calabria și Vibo Valentia. Ordinul a stabilit că suma efectivă și structura fiecărei subvenții (“l’entità e l’articolo del contributo” „) ar fi stabilit într-o ordine viitoare, având în vedere daunele documentate și verificate și limitele resurselor puse la dispoziție de fondul de urgență și orice altă alocare ministerială în viitor. 10. La cererea primului solicitant, provincia Reggio di Calabria și-a pus afacerea pe lista întreprinderilor care respectă cerințele de acces la fondul de urgență. El a fost plasat în a 115-a poziție pe listă, pentru o sumă de 600.000.000 de ITL. 11. La 7 octombrie 1997, provincia Reggio di Calabria a trimis lista întreprinderilor eligibile subcomisarului. 12. Întrucât nu s-a mai întâmplat nimic în ceea ce privește procedurile administrative, primul reclamant a formulat mai multe cereri de distribuție a sumelor alocate fondului de urgență care urmează să fie accelerate. 13. Prin scrisoarea din 5 septembrie 2000, comisarul adjunct a raportat că întreprinderile eligibile au formulat cereri pentru o sumă totală de ITL 19.873.726.000 și că sumele alocate fondului de urgență nu au fost distribuite deoarece acestea ar fi fost insuficiente cu mult pentru a acoperi cererile. Comisarul adjunct a declarat, de asemenea, că a cerut Autorității de Protecție Civilă să aloce resurse financiare suplimentare. Odată ce sumele suplimentare au fost alocate, acesta va informa primul reclamant cu privire la criteriile de distribuție a sumelor respective. 14. Prin scrisoarea din 14 noiembrie 2000, Autoritatea de Protecție Civilă a raportat că comisarul adjunct nu i-a trimis niciun program de măsuri de sprijinire a victimelor inundațiilor din octombrie 1996. 15. Prin o scrisoare din 28 aprilie 2004, comisarul adjunct a informat primul reclamant că, deoarece fondul de urgență nu era suficient până în prezent pentru a acoperi toate cererile și nu au fost alocate resurse financiare suplimentare, fondul de urgență destinat sprijinirii activităților productive a fost utilizat pentru finanțarea măsurilor de infrastructură. La insistența primului solicitant și după acoperirea media a cazului, prin ordinul din 4 octombrie 2004, comisarul adjunct a acceptat, în parte, cererea primului solicitant și i-a acordat 20.500 euro (EUR) pentru daunele pe care le-a susținut-o în urma inundațiilor din octombrie 1996. Procedura în fața instanțelor interne 17. În 2006 reclamanții au depus în judecată Autoritatea de Protecție Civilă, Ministerul Internului și vicecomisarul pentru daunele cauzate de întârzierea prelungită a acordării ajutorului de urgență. Martie 2010, Curtea Civilă de prima instanță a Reggio Calabria a constatat că cadrul juridic al subiectului „a arătat clar că distribuția granturilor nu trebuie făcută în urma criteriilor stabilite direct de lege, ci mai degrabă să se bazeze pe o evaluare de către administrație”, care „aveau discreție nu numai în ceea ce privește cantitatea alocației (“cuant”) Deoarece reclamanții „se plângeau în ceea ce privește modul în care au fost exercitate competențele publice de natură discrețională”, Curtea Civilă a declarat că jurisdicția privind afirmația „împreună cu Curtea Administrativă, care a [d] competența de a atribui daune în temeiul art. 3 din Legea nr. 1034 din 1971, astfel cum a fost modificată de Legea nr. 205 din 2000”. (a) Hotărârea Curții Administrative Regionale În urma remiterii cazului de către Curtea Civilă, în hotărârea din 25 februarie 2011 Curtea Administrativă Regională a ordonat comisarului adjunct și Ministerului Internului să plătească primei solicitante suma de 100.000 EUR în compensație. Acesta a observat că autoritățile administrative au fost extrem de neglijente în faptul că nu au fost îndepărtate în mod prompt de pornire, coordonat și monitorizat în mod corespunzător activitățile preliminare care vizează distribuirea sumelor alocate fondului de urgență, ținând seama, în special, de natura urgentă a măsurilor destinate promovării imediate a redresării activităților productive care au fost grave afectate de inundațiile din octombrie 1996. Curtea Administrativă Regională a constatat că inundațiile din octombrie 1996 au părăsit reclamanții într-o situație foarte dificilă, deoarece au fost supuse procedurilor de închidere a casei lor. În plus, cei de-al treilea și al patrulea solicitanți au dezvoltat simptome de depresie, care au condus la fosti spitalizați și la cel de-al doilea tentativ de sinucidere. 20. Potrivit Curții Administrative Regionale, deși daunele grave suferite de activitatea primului solicitant au fost cauzate imediat și direct de inundațiile din octombrie 1996, intervenția rapidă și eficace a statului ar fi putut împiedica spirala descendentă de dezastrul natural și a evitat o închidere prelungită și ireversibilă a activității. 21. În plus, a considerat că nu s-a îndoit că primul reclamant a respectat cerințele stabilite de lege pentru a avea acces la fondul de urgență. În ceea ce privește suma subvenției, instanța națională a considerat că, ținând seama de limitele fondului de urgență, nu s-ar putea stabili că primul reclamant ar fi obținut suma totală a sumei solicitate inițial. Cu toate acestea, Curtea Administrativă Regională a considerat că, în cazul în care autoritățile administrative au acționat cu diligence, ar fi fost plauzibil ca primul reclamant să fi fost acordat o sumă suficientă pentru a efectua lucrările inițiale de întreținere și pentru a evita închiderea permanentă a activității. 22. Prin urmare, a existat o legătură de cauzalitate între comportamentul autorităților administrative și daunele presupuse, iar compensația ar trebui calculată pe baza așteptării legitime de a fi alocată prompt de către autoritățile administrative și a șanselor că această subvenție ar fi permis primului solicitant să rămână în activitate. (b) Apel la Consiglio di Stato 23. Autoritățile administrative au apelat la Consiglio di Stato. În hotărârea nr. 1745 din 26 martie 2012, Consiliul di Stato a anulat hotărârea de primă instanță și a respins cererea reclamanților. În primul rând, sumele alocate fondului de urgență pentru sprijinirea redresării activităților de afaceri au fost deviate pentru a finanța măsurile de infrastructură, în încălcarea Ordinului nr. 2478 din 19 noiembrie 1996 al Autorității de Protecție Civilă, care a permis o astfel de utilizare numai în ceea ce privește sumele reziduale potențiale din fond. În al doilea rând, autoritățile au întârziat ilegal procedurile administrative și nu au informat reclamanții cu privire la concluzia lor, în ciuda cererilor repetate ale reclamanților. a constatat că în anii care au urmat cererea primului solicitant, dificultățile sale economice au crescut și a fost forțat să își întrerupă activitățile de afaceri, fiind astfel afectat de o criză care a implicat întreaga familie. 26. În ciuda celor de mai sus, Consiglio di Stato a considerat că nu există dovezi că comportamentul autorităților administrative a contribuit la daunele cauzate direct de dezastrul natural. Pentru a ajunge la această concluzie, s-a concentrat asupra limitelor fondului de urgență și asupra numărului total de cereri formulate de întreprinderile afectate. Întrucât, în timpul procedurilor administrative, autoritățile naționale nu au stabilit criterii obiective de prioritate a anumitor întreprinderi față de celelalte, reclamanții ar fi primit doar o subvenție de câteva sute de euro, care rezultă dintr-o distribuție proporțională a resurselor tuturor celor care au solicitat. În acest caz, reclamanții nu au prezentat suficiente dovezi pentru a dovedi că o astfel de sumă limitată, dacă s-ar fi acordat cu promptitudine, ar fi avut un impact asupra șanselor de recuperare a întreprinderii din daunele severe pe care le-a suferit ca urmare a inundațiilor. Cadrul juridic relevant 27. art. 113 din Constituția Italiană citește după cum urmează: „Actele administrației publice sunt supuse unei revizuiri judiciare legate fie de drepturile (“diritti”) fie de interesele legitime („interessi legittimi”) în fața instanțelor ordinare sau administrative ...” 28. În hotărârea Centro Europa 7 S.r.l. și Di Stefano v. Italia [GC], nr. 38433/09, § 174, CEDO 2012, Curtea a menționat diferența, prevăzută de art. 113 din Constituția Italiană de mai sus, între un „drept personal” (“diritto soggettivo”) și un „interes legitim” (“interesse legittimo”) Pe baza aceluiași articol 113, o categorie specială a instanțelor (jurimile administrative) are în principiu competența pentru „interesele legitime”, în timp ce instanțele obișnuite în principiu se pronunțe cu privire la „dreptele personale”. 29. În urma hotărârii Curții de Casare în cadrul camerelor comune nr. 500 din 22 iulie 1999, Legea nr. 205 din 2000, de modificare a art. 7 § 3 din Legea nr. 1034 din 1971 de instituire a Curților Administrative Regionale, a recunoscut posibilitatea ca o persoană privată să solicite o compensație, în fața unei instanțe administrative, chiar și în cazul în care au fost încălcate numai „interesele legitime” – în conformitate cu interesul public – sub rezerva unor cerințe (a) activitatea greșită a administrației, o pierdere a șanselor de către individ. art. 7 § 3 din Legea nr. 1034 din 1971, în vigoare între 2000 și 2010, a citit după cum urmează: „Curtea Administrativă Regională, în jurisdicția sa, judecă și toate aspectele legate de orice compensare pentru daune...” 30. Decretul-Legea nr. 576 din 12 noiembrie 1996, care, astfel cum a fost modificat, a devenit Legea nr. 677 din 31 decembrie 1996, prevedea măsuri urgente în beneficiul zonelor afectate de dezastrele naturale din octombrie 1996. 31. Secțiunea 1 din Decretul-Lege afirmă după cum urmează: „(1) În teritoriile provinciilor afectate de dezastrele naturale din octombrie 1996, pentru care a fost declarată o stare de urgență de către Consiliul de Miniștri, Ministrul Internului și pentru Coordonarea Protecției Civile, se identifică, după consultarea regiunilor în cauză, teritoriile sau părțile din municipalitățile cele mai afectate. (2) Prin decizii adoptate în conformitate cu art. 5 din Legea nr. 225 din 24 februarie 1992, se stabilesc măsuri de urgență, care includ furnizarea de ajutor și asistență inițial populației și luarea acțiunilor necesare pentru protejarea siguranței publice și private, în vederea restabilirii condițiilor zonelor afectate, eliminarea, dacă este posibil, a situațiilor periculoase existente și promovarea condițiilor socioeconomice și de mediu esențiale pentru a începe procesul de restabilire a condițiilor de viață normale în zonele afectate, inclusiv activitățile productive și agroindustriale. (3) Regiunile din teritoriul căderea zonelor afectate pun în aplicare procedurile necesare pentru măsurile prevăzute de Legea nr. 185 din 14 februarie 1992, cu modificări ulterioare ... (3 bis) Pentru a completa și completa măsurile de urgență prevăzute în planurile de reconstrucție și de recuperare prevăzute de ordinele menționate la alineatul (2), regiunile și autoritățile locale pot să își asume resursele proprii prin intermediul unor proceduri scurte și derogări la normele obișnuite stabilite în aceleași decizii ...” 32. Secțiunea 8 din Decretul-Lege prevede: „(1) Sumele pe care Ministrul Coordonării Protecției Civile le-a alocat organismelor relevante pot fi retrase dacă acestea nu le-au folosit, în întregime sau în parte, în termen de opt luni de la data alocarii fondurilor ... (2) Ministrul Internului și al Coordonării Protecției Civile, cu ajutorul Departamentului de Protecție Civilă, efectuează un sondaj cu sumele menționate la alineatul (1) și prevede revocarea totală sau parțială a măsurilor de alocare. ...” 33. Ordine nr. 2478 din 19 noiembrie 1996 al Autorității de Protecție Civilă a stabilit măsuri urgente pentru a face față daunelor cauzate de inundațiile din regiunea Calabria. art. 1 a inclus municipiul Villa San Giovanni în lista teritoriilor grave afectate de dezastrele naturale. art. 2 a numit președintele regiunii Calabria ca comisar adjunct pentru măsurile urgente și neapărabile care vizează asistența populației și protejarea siguranței publice și private. 34. art. 3 a citit după cum urmează: „(1) Comisarul adjunct, pe baza sondajului cu privire la daunele efectuate de birourile relevante și a evaluării economice anterioare cu privire la amploarea prejudiciului, adoptă – în termen de treizeci de zile de la data publicării prezentului ordin în Jurnalul Oficial al Republicii Italiene – un plan de intervenție în infrastructură de urgență, ținând seama de scopurile menționate la secțiunea 2 alineatele (1) și (3) din Decretul-Lege nr. 576 din 12 noiembrie 1996, folosind fondurile alocate prin acest ordin și resursele financiare puse la dispoziția autorităților regionale și locale. ...” 35. art. 4 prevede: „1 [T] Măsurile menționate la art. 3 sunt declarate urgente și nedefensabile, iar un fond de 100.762.000.000 de lire italiene este alocat adjunctului comisarului pentru punerea în aplicare a acestora ... (2) În sensul prevăzut la art. 3, comisarul adjunct poate utiliza, de asemenea, orice sume reziduale rezultate din punerea în aplicare a articolelor 9 și 10.” 36. (1) Comisarul adjunct, cu ajutorul primarilor municipalităților în cauză, furnizează, în limitele resurselor financiare menționate la alineatul (3) de mai jos, subvenții pentru cazarea familiilor evacuate din casele care au fost distruse sau declarate inapte pentru locuințe și pentru măsurile în beneficiul persoanelor care au suferit daune grave la bunuri mobiliare și imobile. (2) Subvențiile menționate la alineatul (1) se distribuie în termen de 15 zile de la data la care fondurile devin disponibile primarilor. (3) În sensul prezentului articol, comisarul adjunct este alocat un fond de 1.300.000.000 de lire italiene ...” 37. art. 10 prevede: „ (1) Pentru a promova redresarea imediată a activităților productive în domeniile menționate la art. 1 din prezentul ordin, se aloca un fond de 600 000 000 000 de lire italiene în regiunea Calabria ...” COMPLAINT 38. Reclamanții au plâns în temeiul articolului 1 din Protocolul nr. 1 din Convenție că întârzierea prelungită din partea autorităților naționale în ceea ce privește distribuirea sumelor alocate fondului de urgență a constituit o încălcare a dreptului lor de a primi un ajutor financiar pentru recuperarea imediată a activităților lor. În ceea ce privește plângerea de mai sus, reclamanții au invocat art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție, care se menționează după cum urmează: „Fiecare persoană fizică sau juridică are dreptul la bucurarea pașnică a bunurilor sale. Nimeni nu poate fi privat de posesele sale, cu excepția interesului public și sub rezerva condițiilor prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional. Cu toate acestea, dispozițiile anterioare nu afectează în niciun fel dreptul unui stat de a aplica legile pe care le consideră necesare pentru a controla utilizarea bunurilor în conformitate cu dobânda generală sau pentru a asigura plata impozitelor sau a altor contribuții sau sancțiuni.” 40. Curtea constată de la început că, în timp ce guvernul nu a contestat aplicabilitatea articolului 1 din Protocolul nr. 1 în acest sens, ei au subliniat că ordinul Autorității de Protecție Civilă din 19 noiembrie 1996 nu a conferit reclamanților titlul unei cereri de o sumă definită, ci numai „așteptarea legitimă de a primi o subvenție”, a căror sumă depinde de limitele fondului de urgență și de numărul și valoarea cererilor formulate de alte întreprinderi. 41. Având în vedere afirmația guvernului, Curtea consideră că ar trebui să examineze în primul rând aplicabilitatea articolului 1 din Protocolul nr. 1 la cazul în cauză. Principiile generale 42. Curtea reiterează că art. 1 din Protocolul nr. 1 nu garantează, ca atare, orice drept la un beneficiu social de o sumă anume și nu restricționează libertatea statului contractant de a decide dacă să aibă sau nu în vigoare o formă de sistem de securitate socială, sau să aleagă tipul sau cantitatea de beneficii care trebuie acordate în temeiul unui astfel de sistem (Nechayeva c. Rusia) , nr. 18921/15, § 34, 12 mai 2020). 43. Totuși, deși art. 1 din Protocolul nr. 1 se aplică numai bunurilor existente ale unei persoane și nu creează dreptul de a dobândi bunuri, în anumite circumstanțe, o „așteptare legitimă” de a obține un bun poate beneficia, de asemenea, de protecția articolului 1 din Protocolul nr. 1 (a se vedea Béláné Nagy c. Ungaria) [GC], nr. 53080/13, § 74, 13 decembrie 2016). O așteptare legitimă trebuie să fie de natură mai concretă decât o simplă speranță și să se bazeze pe o dispoziție juridică, un act juridic, cum ar fi o decizie judiciară sau o jurisprudență stabilită a instanțelor interne care confirmă existența sa (a se vedea Kopecký c. Slovacia [GC], nr. 44912/98, §§ 45-52, CEDO 2004 IX). În plus, un interes proprietar în natura unei cereri poate fi considerat un „acțiune” numai în cazul în care are o bază suficientă în legislația națională sau în cazul în care reclamanții au o cerere suficient de stabilită pentru a fi aplicabilă (ibid., §§ 49 și 52). Aplicarea principiilor de mai sus în cazul instant 44. În cazul în cauză, Curtea trebuie să stabilească dacă pretinderea reclamanților de a primi ajutorul financiar a fost suficient de stabilită pentru a atrage garanțiile prevăzute la art. 1 din Protocolul nr. 1 (a se vedea Nechayeva , citat mai sus § 36). 45. Curtea remarcă la început că ordinul Autorității de Protecție Civilă din 19 noiembrie 1996 a alocat resurse limitate pentru a sprijini recuperarea imediată a activităților de afaceri, și anume 600 000 000 de ITL. Ordinul din 3 februarie 1997 a clarificat că orice subvenție ar fi stabilită în limitele resurselor puse la dispoziția fondului de urgență și prin orice alocare ministerială suplimentară în viitor. Prin urmare, legislația națională relevantă a făcut clară „dreapta” de a obține ajutor financiar subordonat cu disponibilitatea unor fonduri suficiente (a se vedea contrario Nechayeva , citat mai sus, § 47). În plus, ordinul din 3 februarie 1997 nu conține norme pentru determinarea cuantumului subvențiilor și nu stabilește niciun criteriu obiectiv pentru distribuția resurselor financiare limitate ale fondului de urgență. Într-adevăr, acesta a afirmat în mod expres că normele și criteriile aplicabile vor fi stabilite într-un ordin separat care urmează să fie adoptat la o dată viitoare neespecificată. În urma depunerii cererilor de către întreprinderi, cu un total de 19.873.726.000 ITL, autoritățile naționale nu au luat măsuri suplimentare pentru a identifica între numeroasele întreprinderi eligibile beneficiarele efective ale ajutorului financiar și pentru a stabili norme pentru a determina valoarea exactă a fiecărei subvenții. În aceste circumstanțe, Curtea consideră că afirmația reclamanților de a beneficia de ajutor financiar din fondul de urgență nu poate fi afirmată că au beneficiat de o bază suficientă în legislația națională pentru a fi considerată un „activ” (a se vedea mutatis mutandis Zamoyski-Brisson și alții c. Polonia (dec.), nr. 19875/13, §§ 72-75, 12 septembrie 2017). 46. Această concluzie este confirmată de concluziile instanțelor naționale. În special, Curtea observă că reclamanții nu au înaintat o acțiune în fața instanțelor naționale pentru obținerea ajutorului financiar, ci numai pentru a solicita daune pentru întârzierea prelungită a acordării și distribuirii acestui ajutor. Prin urmare, instanțele interne nu au fost invitate direct să decidă cu privire la natura interesului fondului de urgență reclamanților atunci când au solicitat acordarea de bani din fondul de urgență. Cu toate acestea, atunci când se decide asupra existenței unei legături de cauzalitate între comportamentul autorităților naționale și prejudiciul suferit de reclamanții pentru întârziere, instanțele naționale au recunoscut că fondul de urgență are doar resurse limitate și că legislația națională relevantă nu a conferit reclamanților dreptul de a obține ajutor financiar de o sumă specifică. Curtea nu poate discerna orice arbitrare sau manifestarea irazonabilă în constatarea instanțelor interne. Dimpotrivă, aceste decizii confirmă faptul că o cerere de obținere a ajutorului financiar prin depunerea unei cereri de subvenție de la fondul de urgență, astfel cum se prevede în ordinea din 19 noiembrie 1996, nu a efectuat cu el o garanție de obținere a acestui ajutor, având în vedere resursele financiare limitate ale fondului, care trebuiau distribuite între toate întreprinderile întemeiate și faptul că nu au fost stabilite criterii obiective pentru a determina valoarea reală a fiecărei subvenții. 47. Curtea concluzionează că reclamanții nu au nici un drept, nici o cerere cu o bază suficientă în legislația națională de a constitui un „acțiune”. Prin urmare, nu pot susține că au „poșesiuni” în sensul articolului 1 din Protocolul nr. 1. 48. Rezultă că plângerea reclamanților în temeiul articolului 1 din Protocolul nr. 1 este incompatibilă ratione materiae Cu dispozițiile Convenției în sensul art. 35 § 3 lit. (a) și trebuie respinse în conformitate cu art. 35 § 4. Din aceste motive, Curtea declară în unanimitate cererea inadmisibilă. Eliberată în limba engleză și notificată în scris la 31 martie 2022. Renata Degener Krzysztof Wojtyczek Președintele grefierului Apendicele nr. Locul de reședință Giuseppe TRAINA BERTO 1935 Italian Villa San Giovanni Caterina ALFONSETTTI 1932 Italian Villa San Giovanni Antonella TRAINA BERTO 1966 Italian Villa San Giovanni Jack TRAINA BERTO 1964 Australian, Italian Villa San Giovanni

FIRST SECTION

DECISION

Application no. 75505/12

TRAINA BERTO and Others

against Italy

The European Court of Human Rights (First Section), sitting on 8

March

2022 as a Chamber composed of:

Krzysztof Wojtyczek,

President,

Péter Paczolay,

Alena Poláčková,

Erik Wennerström,

Raffaele Sabato,

Lorraine Schembri Orland,

Ioannis Ktistakis,

judges,

and Renata Degener,

Section Registrar,

Having regard to the above application lodged on 16 November 2012,

Having regard to the observations submitted by the respondent Government and the observations in reply submitted by the applicants,

Having deliberated, decides as follows:

THE FACTS

1.

A list of the applicants is set out in the appended table.

2.

The Italian Government (“the Government”) were represented by their former Agent, Ms E. Spatafora, and their former co-Agent, Ms P. Accardo.

The circumstances of the case

3.

The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows.

Background to the case

Reggio di Calabria province).

5.

In October 1996 severe weather conditions caused several floods in certain areas of Italy, including the Calabria region. The first applicant’s business premises were flooded and destroyed. As a result, his business activities were discontinued and in May 1997 the first applicant ceased trading.

6.

Following the floods of October 1996, by a decision of 11 October 1996 the then Prime Minister declared a state of emergency (

stato di emergenza

) in the Calabria region.

7.

Decree-Law no. 576 of 12 November 1996, which, as amended, became Law no. 677 of 31 December 1996, provided for urgent measures for the benefit of the affected areas.

It required government authorities

to put in place emergency measures to restore normal living conditions in the affected areas, and allocated financial resources accordingly.

8.

By Order no. 2478 of 19 November 1996 of the Civil Protection Authority (

Protezione civile

), the President of the Calabria region was appointed deputy commissioner for urgent and non-deferrable measures aimed at assisting the population and safeguarding public and private safety. An emergency fund of 600,000,000 Italian lire (ITL) was established to foster the immediate recovery of the productive activities which had been severely affected by the floods.

9

.

By an order of 3 February 1997 the deputy commissioner

entrusted the collection of requests for access to the emergency fund to the provinces

of Catanzaro, Cosenza, Crotone, Reggio di Calabria and Vibo Valentia.

The

order established that the actual amount and the structure of each grant (“

l’entità e l’articolazione del contributo

”) would be determined in a future order, having regard to documented and verified damage and to the limits of the resources made available by the emergency fund and by any further ministerial allocation in the future.

10.

At the request of the first applicant, the province of Reggio di Calabria put his business on the list of businesses which complied with the requirements for accessing the emergency fund. He was placed in 115th position on the list, for an amount of ITL 60,000,000.

11.

On 7 October 1997 the province of Reggio di Calabria sent the list of eligible businesses to the deputy commissioner.

12.

As nothing further happened with regard to the administrative procedures, the first applicant made several requests for the distribution of the sums allocated to the emergency fund to be expedited.

13.

By a letter of 5 September 2000, the deputy commissioner reported that eligible businesses had made requests for a total amount of ITL 19,873,726,000, and that the sums allocated to the emergency fund had not been distributed because they would be insufficient by far to cover the requests. The deputy commissioner also stated that he had asked the Civil Protection Authority to allocate additional financial resources. Once the additional sums had been allocated, he would inform the first applicant of the criteria for the distribution of those sums.

14.

By a letter of 14 November 2000, the Civil Protection Authority reported that the deputy commissioner had not sent it any programme of measures to support the victims of the floods of October 1996.

15.

By a letter of 28 April 2004, the deputy commissioner informed the first applicant that since the emergency fund was insufficient by far to cover all the requests and no additional financial resources had been allocated, the emergency fund aimed at supporting productive activities had been used to finance infrastructure measures.

16

.

At the first applicant’s insistence, and following media coverage of the case, by an order of 4 October 2004 the deputy commissioner accepted the first applicant’s request in part and granted him 20,500 euros (EUR) for the damage his business had sustained as a result of the floods in October 1996.

Proceedings before the domestic courts

17.

In 2006 the applicants sued the Civil Protection Authority, the Ministry of the Interior and the deputy commissioner for the damage caused by the prolonged delay in granting the emergency aid. In a judgment of 19

March 2010, the Civil Court of first instance of Reggio Calabria found that the legal framework of the subject matter “clearly show[ed] that the distribution of the grants was not to be made following criteria directly set out by the law, but was rather to be based on an assessment by the administration”, which “had discretion not only as to the quantity of the allocation (“

quantum

”), but also as to whether or not (“

an

”) to allocate funds”. Since the applicants were “complaining as to the way public powers of an evidently discretionary nature had been exercised”, the Civil Court declared that jurisdiction on the claim “belong[ed] to the Administrative Court, which ha[d] also competence to award damages pursuant to Article

7

§

3 of Law no. 1034 of 1971 as amended by Law no. 205 of 2000”.

(a)

The judgment of the Regional Administrative Court

18

.

Further to the remittal of the case by the Civil Court, in a judgment of 25 February 2011 the Regional Administrative Court ordered the deputy commissioner and the Ministry of the Interior to pay the first applicant the sum of EUR 100,000 in compensation. It observed that the administrative authorities had been grossly negligent in failing to promptly start and adequately direct, coordinate and monitor the preliminary activities which were aimed at distributing the sums allocated to the emergency fund, especially taking into account the urgent nature of the measures intended to foster the immediate recovery of productive activities which had been severely affected by the floods of October 1996.

19

.

The Regional Administrative Court found that the floods of October 1996 had left the applicants in a very difficult situation, as they had been subjected to proceedings for the foreclosure of their house. Moreover, the third and fourth applicants had developed symptoms of depression, which had led to the former being hospitalised and the latter attempting suicide.

20.

According to the Regional Administrative Court, although the serious damage suffered by the first applicant’s business had been immediately and directly caused by the floods of October 1996, prompt and effective State intervention could have prevented the downward spiral triggered by the natural disaster and avoided a prolonged and irreversible closure of the business.

21.

It further considered that there was no doubt that the first applicant had complied with the requirements set out by the law to have access to the emergency fund. As to the amount of the grant, the national court considered that, taking into account the limits of the emergency fund, it could not be established that the first applicant would have obtained the total amount of the sum originally requested. However, the Regional Administrative Court considered that, if the administrative authorities had acted diligently, it was plausible that the first applicant would have been granted a sufficient amount to carry out the initial maintenance works and to avoid the permanent closure of the business.

22.

There was therefore a causal link between the conduct of the administrative authorities and the damage alleged, and compensation should be calculated on the basis of the legitimate expectation of being promptly allocated a grant by the administrative authorities and of the chances that that grant would have allowed the first applicant to remain in business.

(b)

Appeal to the Consiglio di Stato

23.

The administrative authorities appealed to the

Consiglio di Stato

. In

judgment no. 1745 of 26 March 2012, the

Consiglio di Stato

reversed the first-instance judgment and dismissed the applicants’ claim.

24

.

It confirmed that the behaviour of the administrative authorities was unlawful (“

illegittimità della condotta

”) on two grounds. Firstly, the sums allocated to the emergency fund to support the recovery of business activities had been diverted to finance infrastructure measures, in breach of Order no.

2478 of 19 November 1996 of the Civil Protection Authority, which allowed such use only with respect to potential residual amounts in the fund. Secondly, the authorities had unlawfully delayed the administrative procedures, and had failed to inform the applicants of their conclusion, despite the applicants’ repeated requests.

25

.

The

Consiglio di Stato

found that in the years which followed the first applicant’s request, his economic difficulties had increased and he had been forced to discontinue his business activities, thus being affected by a crisis which had involved his whole family.

26.

Notwithstanding the above, the

Consiglio di Stato

considered that there was no evidence that the conduct of the administrative authorities had contributed to the damage directly caused by the natural disaster. To reach that conclusion, it focused on the limits of the emergency fund and on the total number of requests made by affected businesses. Since during the administrative procedures the national authorities had not established objective criteria to prioritise certain businesses over others, the applicants would only have received a grant of a few hundred euros, deriving from a proportional distribution of resources to all those who had applied. That being the case, the applicants had not produced sufficient evidence to prove that such a limited amount, if granted promptly, would have had an impact on the chances for the business to recover from the severe damage it had suffered as a consequence of the floods.

Relevant legal framework

27.

Article 113 of the Italian Constitution reads as follows:

“Acts of the public administration are subject to judicial review related to either rights (“

diritti

”) or legitimate interests (“

interessi legittimi

”) before ordinary or administrative courts ...”

28.

In the judgment

Centro Europa 7 S.r.l. and Di Stefano v. Italy

[GC], no. 38433/09, § 174, ECHR 2012, the Court has referred to the difference, set out by the above Article 113 of the Italian Constitution, between a “personal right” (“

diritto soggettivo

”) and a “legitimate interest” (“

interesse legittimo

”), and has defined the latter as “an individual position indirectly protected as far as was consistent with the public interest”. Based on the same Article 113, a special category of courts (the administrative courts) has in principle jurisdiction for “legitimate interests”, whereas ordinary courts in principle adjudicate on “personal rights”.

29.

Further to the ruling by the Court of Cassation in joint chambers no.

500 of 22 July 1999, Law no. 205 of 2000, amending Article 7 § 3 of Law no. 1034 of 1971 establishing Regional Administrative Courts, recognised the possibility for a private individual to claim for compensation, before an administrative court, even in the case only “legitimate interests” – consistent with public interest - had been breached, subject to some requirements (a

wrongful activity of the administration, a loss of chances by the individual). Article 7 § 3 of Law no. 1034 of 1971, as in force between 2000 and 2010, read as follows:

“The Regional Administrative Court, within its jurisdiction, also adjudicates all issues relating to any compensation for damage...”

30.

Decree-Law no. 576 of 12 November 1996, which, as amended, became Law no. 677 of 31 December 1996, provided for urgent measures for the benefit of the areas affected by the natural disasters of October 1996.

31.

Section 1 of the Decree-Law read as follows:

“(1) In the territories of the provinces affected by the natural disasters of October 1996, for which a state of emergency has been declared by the Council of Ministers, the Minister of the Interior and for the Coordination of Civil Protection shall identify, after having consulted the regions concerned, the territories or parts of the municipalities most affected.

(2) By means of decisions adopted in accordance with section 5 of Law no. 225 of 24 February 1992, emergency measures shall be determined, which shall include providing initial aid and assistance to the population and taking the necessary actions to safeguard public and private safety, in order to restore the condition of the affected areas, eliminating where possible existing dangerous situations and fostering the socio-economic and environmental conditions essential to start the process of restoring normal living conditions in the affected areas, including productive and agro-industrial activities.

(3) The regions in whose territory the affected areas fall shall implement the requisite procedures for the measures provided for by Law no. 185 of 14 February 1992, with subsequent amendments ...

(3 bis) In order to complete and complement the emergency measures set out in the reconstruction and recovery plans provided for by the orders referred to in paragraph 2, the regions and local authorities may commit their own resources by means of the shortened procedures and derogations to the ordinary rules established in the same decisions ...”

32.

Section 8 of the Decree-Law provided:

“(1) The sums which the Minister for the Coordination of Civil Protection has allocated to the relevant bodies may be withdrawn if they have not used them, wholly or in part, within eighteen months from the date of allocation of the funds ...

(2) The Minister of the Interior and for the Coordination of Civil Protection, with the assistance of the Department of Civil Protection, shall carry out a survey of the sums referred to in paragraph 1 and provide for the total or partial revocation of the allocation measures.

...”

33.

Order no. 2478 of 19 November 1996 of the Civil Protection Authority set out urgent measures to cope with the damage caused by the floods in the Calabria region. Article 1 included the municipality of Villa San Giovanni in the list of territories seriously affected by the natural disasters. Article 2 appointed the President of the Calabria region as deputy commissioner for the urgent and non-deferrable measures aimed at assisting the population and safeguarding public and private safety.

34.

Article 3 read as follows:

“(1) The deputy commissioner, on the basis of the survey of the damage carried out by the relevant offices and the prior economic assessment of the extent of the damage, shall adopt – within thirty days from the date of publication of this order in the Official Gazette of the Italian Republic – an emergency infrastructure intervention plan taking into account the purposes referred to in section 2(1) and (3) of Decree-Law no. 576 of 12 November 1996, using the funds allocated by this order and the financial resources made available by the regional and local authorities.

...”

35.

Article 4 provided:

“(1) [T]he measures referred to in Article 3 are declared urgent and non-deferrable, and a fund of 100,762,000,000 Italian lire is allocated to the deputy commissioner for their implementation ...

(2) For the purposes set out in Article 3 the deputy commissioner may also use any residual amounts resulting from the implementation of Articles 9 and 10.”

36.

Article 9 established:

“(1) The deputy commissioner, with the assistance of the mayors of the municipalities concerned, shall provide, within the limits of the financial resources referred to in paragraph 3 below, grants for the accommodation of families evacuated from houses which have been destroyed or declared unfit for habitation and for measures for the benefit of persons who have suffered serious damage to movable and immovable property.

(2) The grants referred to in paragraph 1 shall be distributed within fifteen days from the date on which the funds become available to the mayors.

(3) For the purposes of this Article the deputy commissioner is allocated a fund of 1,300,000,000 Italian lire

...”

37.

Article 10 set forth:

“(1) In order to foster the immediate recovery of productive activities in the areas referred to in Article 1 of this order, a fund of 600,000,000 Italian lire is allocated to the Calabria region ...”

COMPLAINT

38.

The applicants complained under Article 1 of Protocol No. 1 of the Convention that the prolonged delay on the part of the national authorities in distributing the sums allocated to the emergency fund amounted to a violation of their right to receive a financial aid for the immediate recovery of their business.

THE LAW

39.

In respect of the above complaint, the applicants relied on Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention, which reads as follows:

“Every natural or legal person is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions. No one shall be deprived of his possessions except in the public interest and subject to the conditions provided for by law and by the general principles of international law.

The preceding provisions shall not, however, in any way impair the right of a State to enforce such laws as it deems necessary to control the use of property in accordance with the general interest or to secure the payment of taxes or other contributions or penalties.”

40.

The Court notes from the outset that, while the Government did not contest the applicability of Article 1 of Protocol No. 1 as such, they pointed out that the Civil Protection Authority’s order of 19 November 1996 did not confer on the applicants title to a claim of a definite amount, but only “a legitimate expectation of receiving a grant”, the amount of which depended on the limits of the emergency fund and on the number and amount of the requests made by other businesses.

41.

In view of the Government’s submission, the Court considers that it should first examine the applicability of Article 1 of Protocol No. 1 to the present case.

General principles

42.

The Court reiterates that Article 1 of Protocol No. 1 does not guarantee, as such, any right to a social benefit of a particular amount and places no restriction on the Contracting State’s freedom to decide whether or not to have in place any form of social security scheme, or to choose the type or amount of benefits to provide under any such scheme (

Nechayeva v.

Russia

, no. 18921/15, § 34, 12 May 2020).

43.

However, although Article 1 of Protocol No. 1 applies only to a person’s existing possessions and does not create a right to acquire property, in certain circumstances a “legitimate expectation” of obtaining an asset may also enjoy the protection of Article 1 of Protocol No. 1 (see

Béláné Nagy v.

Hungary

[GC], no. 53080/13, § 74, 13 December 2016). A legitimate expectation must be of a nature more concrete than a mere hope and be based on a legal provision, a legal act such as a judicial decision or settled case-law of the domestic courts confirming its existence (see

Kopecký v. Slovakia

[GC], no. 44912/98, §§ 45-52, ECHR 2004

‑

IX). Moreover, a proprietary interest in the nature of a claim may be regarded as an

“asset”

only where

it has a sufficient basis in national law or where the applicants had a claim which was sufficiently established to be enforceable (ibid., §§ 49 and 52).

Application of the above principles in the instant case

44.

In the present case the Court must determine whether the applicants’ claim to receive the financial aid was sufficiently established to attract the guarantees of Article 1 of Protocol No. 1 (see

Nechayeva

, cited above, § 36).

45.

The Court notes at the outset that the Civil Protection Authority’s order of 19 November 1996 allocated only limited resources to support the immediate recovery of business activities, namely ITL 600,000,000.

The

order of 3 February 1997 clarified that any grant would be determined within the limits of the resources made available by the emergency fund and by any further ministerial allocation in the future. Therefore, the relevant national law clearly made the “right” to obtain financial aid conditional on the availability of sufficient funds (see

a contrario

Nechayeva

, cited above, §

47). Moreover, the order of 3 February 1997 did not contain rules to determine the amount of the grants nor did it set out any objective criteria for the distribution of the emergency fund’s limited financial resources. Indeed, it expressly stated that the applicable rules and criteria would be determined in a separate order to be enacted on an unspecified future date. Following the submission of requests by businesses, totalling ITL 19,873,726,000, the national authorities took no further action to identify among the numerous eligible businesses the actual beneficiaries of financial aid and to establish rules to determine the precise amount of each grant.

Under these circumstances, the Court considers that the applicants’ claim to receive financial aid from the emergency fund cannot be said to have enjoyed a sufficient basis in national law to be regarded as an “asset” (see,

mutatis mutandis

,

Zamoyski-Brisson and Others v. Poland

(dec.), no. 19875/13, §§

72-75, 12 September 2017).

46.

This conclusion is confirmed by the findings of the national courts. In

particular, the Court observes that the applicants did not bring an action before the domestic courts to obtain the financial aid, but only to seek damages for the prolonged delay in granting and distributing that aid. Therefore, the domestic courts were not directly called upon to decide on the nature of the substantive interest the applicants had when they applied to be granted money from the emergency fund. However, when deciding on the existence of a causal link between the behaviour of the national authorities and the damage suffered by the applicants for the delay, the national courts recognised that the emergency fund had only limited resources and that the relevant national law did not confer on the applicants a right to obtain financial aid of a specific amount. The Court cannot discern any arbitrariness or manifest unreasonableness in the domestic courts’ finding. On the contrary, those decisions confirm that a claim to obtain financial aid by submitting a request for a grant from the emergency fund, as set out in the order of 19 November 1996, did not carry with it a guarantee to obtain such aid, having regard to the fund’s limited financial resources which had to be distributed among all entitled businesses and the fact that no objective criteria were established to determine the actual amount of each grant.

47.

The Court concludes that the applicants had neither a right nor a claim with sufficient basis in national law to constitute an “asset”. They therefore cannot argue that they had “possessions” within the meaning of Article 1 of Protocol No. 1.

48.

It follows that the applicants’ complaint under Article 1 of Protocol No. 1 is incompatible

ratione materiae

with the provisions of the Convention within the meaning of Article 35 § 3 (a) and must be rejected in accordance with Article 35 § 4.

For these reasons, the Court, unanimously,

Declares

the application inadmissible.

Done in English and notified in writing on 31 March 2022.

Renata Degener

Krzysztof Wojtyczek

Registrar

President

Appendix

No.

Applicant’s Name

Year of birth

Nationality

Place of residence

1.

Giuseppe TRAINA BERTO

1935

Italian

Villa San Giovanni

2.

Caterina ALFONSETTI

1932

Italian

Villa San Giovanni

3.

Antonella TRAINA BERTO

1966

Italian

Villa San Giovanni

4.

Jack TRAINA BERTO

1964

Australian, Italian

Villa San Giovanni