Decizie nr. 3 din 18.01.2022

La originea cauzei se află sesizarea privind excepția de neconstituționalitate a textului „integral” conținut în pct. 8) din Anexa nr. 6 la Hotărârea Guvernului nr. 201 din 11 martie 2009 privind punerea în aplicare a prevederilor Legii nr. 158 din 4 iulie 2008 cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public, ridicată de dl Dumitru Avornic, parte în dosarul nr. 2-19031/20, pendinte la Judecătoria Chișinău, sediul Centru.

Sesizarea privind excepția de neconstituționalitate a fost trimisă la Curtea Constituțională de dna judecător Angela Ciubotaru de la Judecătoria Chișinău, sediul Centru, în baza articolului 135 alin. (1) literele a) și g) din Constituție. A. Circumstanțele litigiului principal

Pe 4 septembrie 2017, dl Dumitru Avornic, angajat în funcția de subofițer-debutant al Secției de combatere a infracțiunilor în locuri publice și transport urban a Direcției de poliție a mun. Chișinău a Inspectoratului General al Poliției, a fost delegat la cursurile de formare profesională inițială în cadrul Academiei „Ștefan cel Mare” a Ministerului Afacerilor Interne.

Pe 21 august 2020, în baza cererii de demisie a dlui Dumitru Avornic, a încetat contractul individual de muncă încheiat cu Inspectoratul General al Poliției.

Pe 9 octombrie 2020, Inspectoratul General al Poliției a formulat o cerere de chemare în judecată împotriva dlui Dumitru Avornic cu privire la recuperarea cheltuielilor suportate pentru dezvoltarea profesională inițială.

În ședința de judecată, dl Dumitru Avornic a ridicat excepția de neconstituționalitate a textului „integral” conținut în pct. 8) din Anexa nr. 6 la Hotărârea Guvernului nr. 201 din 11 martie 2009 privind punerea în aplicare a prevederilor Legii nr. 158 din 4 iulie 2008 cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public .

Prin Încheierea din 5 iulie 2021, Judecătoria Chișinău, sediul Centru, a admis ridicarea excepției și a sesizat Curtea Constituțională, în vederea soluționării acesteia. B. Legislația pertinentă

Prevederile relevante ale Constituției sunt următoarele: Articolul 16 Egalitatea „(1) Respectarea și ocrotirea persoanei constituie o îndatorire primordială a statului. (2) Toți cetățenii Republicii Moldova sunt egali în fața legii și a autorităților publice, fără deosebire de rasă, naționalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenență politică, avere sau de origine socială.” Articolul 46 Dreptul la proprietate privată și protecția acesteia „(1) Dreptul la proprietate privată, precum și creanțele asupra statului sunt garantate. (2) Nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă și prealabilă despăgubire. […]”. Articolul 54 Restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți „(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile și libertățile fundamentale ale omului și cetățeanului. (2) Exercițiul drepturilor și libertăților nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internațional și sunt necesare în interesele securității naționale, integrității teritoriale, bunăstării economice a țării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă și infracțiunilor, protejării drepturilor, libertăților și demnității altor persoane, împiedicării divulgării informațiilor confidențiale sau garantării autorității și imparțialității justiției. (3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24. (4) Restrângerea trebuie să fie proporțională cu situația care a determinat-o și nu poate atinge existența dreptului sau a libertății.”

Prevederile relevante ale Legii nr. 158 din 4 iulie 2008 cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public sunt următoarele: Articolul 38 Condiții specifice procesului de dezvoltare profesională continuă „(1) Pe perioada în care funcționarul public urmează forme de dezvoltare profesională continuă organizate la inițiativa sau în interesul autorității publice, acesta beneficiază de plata salariului. Dacă durata acestora depășește 180 de zile calendaristice consecutive și funcționarul public este scos din activitate, raporturile de serviciu se suspendă în circumstanțe ce nu depind de voința părților, fără plata salariului. (2) În cazul în care formele de dezvoltare profesională continuă se organizează în afara localității unde își are sediul autoritatea publică, funcționarul public beneficiază de compensarea cheltuielilor legate de deplasare. (3) Funcționarul public care urmează forme de dezvoltare profesională a căror durată este mai mare de 90 de zile într-un an calendaristic, precum și care urmează studii de masterat, organizate în țară sau în străinătate, cu excepția celor urmate pe cont propriu, este obligat să își asume angajamentul scris că, după terminarea acestora, va activa în serviciul public între 2 și 5 ani, proporțional cu numărul zilelor de dezvoltare profesională. Modul de întocmire a angajamentului scris se aprobă de Guvern. (4) În cazul nerespectării angajamentului specificat la alin.(3), precum și în cazul în care funcționarul public nu a absolvit din vina sa forma de dezvoltare profesională, el este obligat să restituie autorității publice cheltuielile suportate pentru dezvoltarea profesională, inclusiv salariul încasat pe această perioadă, calculate în condițiile legii. În cazul refuzului de a restitui cheltuielile suportate, acestea se încasează în baza hotărârii judecătorești, la cererea autorității publice respective. […]”.

Prevederile relevante ale Legii nr. 288 din 16 decembrie 2016 privind funcționarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne sunt următoarele: Articolul 26 Formarea profesională inițială „(1) În cazul angajării de persoane care au absolvit alte instituții de învățământ decât cele ale Ministerului Afacerilor Interne, cu excepția celor care s-au format profesional la comanda Ministerului Afacerilor Interne, aceste persoane urmează un curs de formare inițială înainte de exercitarea atribuțiilor funcționale conform fișei postului, în modul stabilit de Ministerul Afacerilor Interne. (2) Formarea profesională inițială a funcționarilor publici cu statut special se efectuează în cadrul instituțiilor de învățământ ale Ministerului Afacerilor Interne sau, după caz, în alte instituții de învățământ. (3) Funcționarii publici cu statut special delegați la cursuri de formare inițială sau la programe de dezvoltare profesională în instituțiile de învățământ ale Ministerului Afacerilor Interne ori în alte instituții de învățământ care pregătesc personal pentru acest minister, inclusiv la studii superioare de licență și de master în țară sau în străinătate, semnează un angajament prin care își asumă obligația de a activa în cadrul Ministerului Afacerilor Interne după absolvirea formelor de dezvoltare profesională respective în modul stabilit de Ministerul Afacerilor Interne. (4) Funcționarul public cu statut special care a absolvit o instituție de învățământ a Ministerului Afacerilor Interne din banii bugetului de stat și a încetat raportul de serviciu în primii 5 ani de activitate din motivele specificate la art.38 alin.(1) lit. a), g)–r) și t)–w) restituie cheltuielile pentru studii proporțional cu perioada rămasă până la 5 ani, în modul stabilit de Ministerul Afacerilor Interne.”

Prevederile relevante ale Hotărârii Guvernului nr. 201 din 11 martie 2009 privind punerea în aplicare a prevederilor Legii nr. 158 din 4 iulie 2008 cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public sunt următoarele: […] Anexa nr.6 la Hotărârea Guvernului nr. 201 din 11 martie 2009

Autorul sesizării susține că textul contestat instituie o discriminare între funcționarii publici cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne care și-au făcut studiile la Academia „Ștefan cel Mare” și cei care au studiat într-o altă instituție universitară. De asemenea, autorul notează că pentru a fi aplicate pct. 8) și pct. 10) din Hotărârea de Guvern privind punerea în aplicare a prevederilor Legii cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public, ele trebuie coroborate cu articolul 26 alin. 3) din Legea privind funcționarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne. Odată cu angajarea în câmpul muncii, funcționarii publici cu statut special (cei care și-au făcut studiile la Academia „Ștefan cel Mare” sau într-o altă instituție universitară), trebuie să se bucure în egală măsură de aceleași drepturi, interese și obligații, fie la angajare, fie la concediere. Totuși, funcționarilor publici cu statut special (angajați din sursă externă) nu li se aplică recuperarea proporțională a cheltuielilor suportate pentru dezvoltarea profesională inițială la concediere din cadrul Ministerului Afacerilor Interne.

Autorul notează că textul contestat obligă Ministerul Afacerilor Interne și autoritățile administrative ale acestuia să recupereze integral cheltuielile suportate pentru dezvoltarea profesională de la funcționarii publici cu statut special care se concediază din cadrul Ministerului Afacerilor Interne înainte de termenul prevăzut de angajamentul semnat.

Autorul sesizării pretinde că dispozițiile contestate sunt contrare articolelor 1 alin. (3), 4, 7, 8, 9, 16, 46 și 54 din Constituție. B. Aprecierea Curții

Examinând admisibilitatea sesizării privind excepția de neconstituționalitate, Curtea constată următoarele.

În conformitate cu articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, controlul constituționalității hotărârilor Guvernului, în prezenta cauză a unor dispoziții din Hotărârea Guvernului nr. 201 din 11 martie 2009, ține de competența Curții Constituționale.

Curtea constată că sesizarea privind excepția de neconstituționalitate a textului „integral” conținut în pct. 8) din Anexa nr. 6 la Hotărârea Guvernului nr. 201 din 11 martie 2009 privind punerea în aplicare a prevederilor Legii nr. 158 din 4 iulie 2008 cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public, ridicată de dl Dumitru Avornic, parte în dosarul nr. 2-19031/20, pendinte la Judecătoria Chișinău, sediul Centru, este formulată de către subiectul căruia i s-a conferit acest drept, în baza articolului 135 alin. (1) literele a) și g) din Constituție, așa cum a fost interpretat acesta prin Hotărârea Curții Constituționale nr. 2 din 9 februarie 2016.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie textul „integral” conținut în pct. 8) din Anexa nr. 6 la Hotărârea Guvernului nr. 201 din 11 martie 2009. Curtea admite că normele contestate ar putea fi aplicate la soluționarea cauzei. După cum rezultă din sesizare și din încheierea instanței, pe rolul Judecătoriei Chișinău, sediul Centru, excepția de neconstituționalitate a fost ridicată într-o cauză care are ca obiect examinarea unei cereri cu privire la recuperarea cheltuielilor suportate de angajator pentru dezvoltarea profesională inițială. Curtea observă că normele contestate au mai făcut anterior obiect al controlului de constituționalitate (a se vedea DCC nr. 101 din 6 septembrie 2018; DCC nr. 110 din 25 septembrie 2018).

Curtea reține că o altă condiție obligatorie pentru ca excepția de neconstituționalitate să poată fi examinată în fond este incidența unui drept fundamental. Astfel, Curtea a analizat, prin prisma argumentelor autorului sesizării, dacă prevederile contestate reprezintă o ingerință într-un drept fundamental (a se vedea HCC nr. 3 din 14 ianuarie 2021, § 20; HCC nr. 12 din 6 aprilie 2021, § 38; HCC nr. 16 din 20 mai 2021, § 31).

Curtea reține că autorul sesizării a invocat incidența articolelor 1 alin. (3) [ statul de drept ], 4 [ drepturile și libertățile omului ], 7 [ Constituția, Lege Supremă ], 8 [ respectarea dreptului internațional și a tratatelor internaționale ], 9 [ principiile fundamentale privind proprietatea ], 16 [ egalitatea ], 46 [ dreptul la proprietate privată și protecția acesteia ] și 54 [ restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți ] din Constituție.

Cu referire la pretinsa încălcare a articolelor 1 alin. (3), 4, 7, 8 și 9 din Constituție, Curtea a subliniat că, în prezenta cauză, aceste norme comportă un caracter general și nu pot constitui repere separate și nu pot fi invocate de sine stătător, ci numai în coroborare cu o altă prevedere din Constituție, care trebuie să fie aplicabilă (a se vedea HCC nr. 2 din 12 ianuarie 2021, § 20; DCC nr. 82 din 8 iunie 2021, § 14; DCC nr. 126 din 5 august 2021, § 24). De asemenea, cu referire la pretinsa încălcare a articolului 54 din Constituție, Curtea a subliniat că nici acest articol nu poate fi invocat de sine stătător. Articolul 54 îi impune Curții un mod de analiză a caracterului proporțional al ingerințelor în drepturile fundamentale. Astfel, pentru a putea fi invocat acest articol, autorul sesizării trebuie să argumenteze incidența unui drept fundamental (a se vedea HCC nr. 11 din 25 martie 2021, § 27).

În argumentele sale, autorul sesizării invocă o eventuală încălcare a dreptului de proprietate privată al persoanei prin stabilirea în textul hotărârii contestate a dispozițiilor referitoare la obligarea funcționarului public de a restitui integral autorității publice cheltuielile suportate pentru dezvoltarea sa profesională. Curtea observă că funcționarul public este obligat să lucreze o anumită perioadă în serviciul public dacă a urmat (din contul angajatorului) cursuri de formare profesională ce depășesc 90 de zile într-un an. Dacă nu va respecta angajamentul asumat, funcționarul public va fi ținut să restituie integral cheltuielile de formare profesională suportate de către angajator. Aceste condiții sunt cunoscute și acceptate în mod conștient de către funcționarul public, la semnarea angajamentului. Un angajament asumat în mod liber trebuie executat, în caz contrar putând interveni „sancțiuni” (a se vedea DCC nr. 101 din 6 septembrie 2018, §§ 28-29). Mai mult, condițiile angajamentului nu au un caracter disproporționat. Funcționarul trebuie să restituie cuantumul cheltuielilor suportate de angajator. El nu are o așteptare legitimă de a le considera o donație.

Cu referire la argumentul autorului că norma contestată instituie o situație discriminatorie între funcționari în cazul recuperării proporționale a cheltuielilor suportate de către angajator, Curtea reiterează că egalitatea în fața legii și a autorităților publice presupune absența oricărei discriminări directe sau indirecte. Discriminarea are loc atunci când persoanele care se află în situații asemănătoare sunt tratate în mod diferit ( i.e. discriminare directă) sau când persoanele care se află în situații diferite sunt tratate în același mod ( i.e. discriminare indirectă), cu excepția cazului în care un astfel de tratament este justificat în mod obiectiv și rezonabil (HCC nr. 30 din 23 septembrie 2021, § 45).

Curtea observă că Legea cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public (articolul 38 alin. (3)) și Legea privind funcționarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne (articolul 26 alin. (4)) stabilesc că funcționarul public va restitui cheltuielile pentru studii proporțional cu perioada rămasă. Astfel, legislatorul a stabilit că funcționarul public care urmează forme de dezvoltare profesională, din contul angajatorului, este obligat să își asume angajamentul scris potrivit căruia, după terminarea acestora, va activa în serviciul public o anumită perioadă proporțională cu numărul zilelor de dezvoltare profesională. Prin urmare, Curtea observă că pentru diferite categorii de funcționari legislatorul a stabilit aceeași modalitate de restituire a cheltuielilor. Astfel, prevederile contestate nu confirmă existența unui tratament diferențiat între persoane aflate în situații similare.

În jurisprudența sa anterioară, Curtea a stabilit că salariatul care a beneficiat de un curs sau de un stagiu de formare profesională cu o durată mai mare de 90 de zile poate avea inițiativa încetării contractului individual de muncă, dar cu respectarea obligațiilor asumate printr-un act adițional la contractul individual de muncă. Pentru nerespectarea obligațiilor asumate prin actul adițional, salariatul suportă consecințele prevăzute în acel contract, cu care a fost de acord înainte de începerea cursului sau a stagiului de formare profesională. Funcționarul public nu este obligat să rămână la același loc de muncă. Dacă nu-și respectă angajamentul luat prin actul adițional, el poate fi obligat să-i restituie angajatorului cheltuielile suportate de acesta, proporțional cu perioada nelucrată (a se vedea DCC nr. 97 din 6 septembrie 2018, § 24; DCC nr. 110 din 25 septembrie 2018, § 21).

În acest sens, autorul sesizării îi solicită Curții să verifice textul contestat în raport cu articolul 26 din Legea privind funcționarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, deoarece acest articol stabilește că restituirea cheltuielilor pentru studii se va face proporțional cu perioada rămasă, însă dispoziția contestată din Hotărârea de Guvern stabilește restituirea lor integral. Curtea reiterează că nu ține de competența sa să verifice concordanța dintre două prevederi stabilite în diferite acte normative infraconstituționale.

Curtea subliniază că controlul legalității hotărârilor Guvernului nu ține de competența Curții Constituționale. Pentru că hotărârile Guvernului sunt acte de reglementare secundară ( secundum legem ), care sunt emise în vederea executării legilor și, prin urmare, nu trebuie să contravină acestora, controlul de legalitate al unor asemenea acte le revine, prin definiție, instanțelor de judecată (a se vedea, în acest sens, DCC nr. 58 din 05 iunie 2020, § 20; DCC nr. 4 din 5 ianuarie 2021, § 27).

Prin urmare, în baza celor menționate supra , Curtea constată că sesizarea este inadmisibilă și nu poate fi acceptată pentru examinare în fond. Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin. (1) literele a) și g) și 140 din Constituție, 26 alin. (1) din Legea cu privire la Curtea Constituțională, 61 alin. (3) și 64 din Codul jurisdicției constituționale, Curtea Constituțională DECIDE: 1. Se declară inadmisibilă sesizarea privind excepția de neconstituționalitate a textului „integral” conținut în pct. 8) din Anexa nr. 6 din Hotărârea Guvernului nr. 201 din 11 martie 2009 privind punerea în aplicare a prevederilor Legii nr. 158 din 4 iulie 2008 cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public, ridicată de dl Dumitru Avornic, parte în dosarul nr. 2-19031/20, pendinte la Judecătoria Chișinău, sediul Centru. 2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării și se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Președinte Domnica MANOLE Chișinău, 18 ianuarie 2022 DCC nr. 3 Dosarul nr. 199g/2021