3ra-128/24 — anularea actului administrativ

La 27 iulie 2023, Bric Serghei a înaintat cerere de chemare în judecată împotriva Autorității Naționale de Integritate (ANI), solicitând anularea Actului de constatare nr. 79/10 din 27 iunie 2023, prin care s-a constatat încălcarea regimului juridic al conflictelor de interese în exercitarea mandatului de primar al comunei Stoicani, raionul Soroca.

În motivarea acțiunii, reclamantul a invocat că actul contestat este neîntemeiat și ilegal, susținând că nu există un conflict de interese real.

Potrivit actului ANI, reclamantul, exercitând funcția de primar, ar fi avut un interes personal rezultat din relațiile sale cu persoana juridică SRL „Scripta-Prim”, a cărei fondatoare și administratoare este soția sa, Bric Valentina. Acuzația formulată de ANI vizează soluționarea cererilor depuse de SRL „Scripta-Prim” la 14 august 2020, prin care s-a solicitat convocarea Comisiei pentru situații excepționale locale pentru constatarea gradului de afectare a culturilor de grupa II (160 ha porumb și 360 ha floarea-soarelui) afectate de seceta anului 2020. În continuare, inspectorul de integritate a constatat participarea sa la adoptarea Actului de constatare a pagubelor din 22 august 2020, precum și emiterea certificatelor de confirmare nr. 1 din 4 decembrie 2020 și nr. 1 din 17 ianuarie 2021 în favoarea SRL „Scripta-Prim”.

Reclamantul a susținut că acțiunile sale au fost realizate în interes public și nu au produs un beneficiu personal. A invocat prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 768/2000 privind statutul alesului local, conform cărora un ales local trebuie să își păstreze reputația nepătată și să evite orice speculații sau interpretări negative. De asemenea, a arătat că noțiunea de „conflict de interese”, conform art. 2 din Legea nr. 16/2008, presupune existența unei influențe necorespunzătoare asupra îndeplinirii obligațiilor legale, ceea ce nu s-ar aplica în cazul său, deoarece activitatea desfășurată a fost una obiectivă și în conformitate cu atribuțiile funcției de primar.

Bric Serghei a subliniat că nu avea obligația de a informa despre un presupus conflict de interese, întrucât, potrivit art. 9 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 16/2008, un funcționar public trebuie să informeze în scris șeful ierarhic 1 sau organul ierarhic superior despre un eventual interes personal. Fiind primar, acesta nu avea un astfel de superior, astfel încât nu putea fi sancționat pentru neîndeplinirea unei obligații care nu îi era aplicabilă.

În continuare, reclamantul a susținut că nu a existat niciun interes personal ilegal și că tranzacțiile analizate de ANI nu au avut un impact negativ asupra activității sale ca primar. A invocat prevederile art. 12 alin. (3) din Legea nr. 133/2016 privind declararea averii și intereselor personale, conform cărora un conflict de interese apare doar dacă interesele personale influențează exercitarea imparțială a atribuțiilor funcției publice. În acest sens, a susținut că nu a existat o influență necorespunzătoare asupra deciziilor sale, iar pârâtul nu a demonstrat existența unui interes material sau nematerial, astfel încât nu se poate reține existența unui conflict de interese.

Un alt argument invocat de reclamant este faptul că răspunderea ar fi trebuit să fie una contravențională, nu administrativă. Potrivit art. 23 alin. (2) din Legea nr. 199/2010 privind statutul persoanelor cu funcții de demnitate publică, încălcările săvârșite în exercitarea funcției atrag răspundere disciplinară, civilă, contravențională sau penală. Astfel, consideră că, în cazul său, era aplicabil art. 39 alin. (1) din Legea nr. 132/2016 privind ANI, care prevede că nedeclararea sau nesoluționarea unui conflict de interese este o contravenție și trebuie sancționată ca atare, printr-un proces-verbal de contravenție. În schimb, ANI a aplicat o sancțiune administrativă, ceea ce încalcă prevederile legale.

În plus, reclamantul a contestat procedura prin care a fost emis actul de constatare. Potrivit acestuia, actul a fost emis de inspectorul de integritate Ion Crețu, însă semnătura acestuia nu conferă actului valabilitate juridică, întrucât acesta trebuia emis în numele Autorității Naționale de Integritate și semnat de conducerea acesteia (președinte sau vicepreședinte), conform art. 7 alin. (2) din Legea nr. 132/2016. În acest sens, reclamantul a invocat faptul că Actul de constatare nr. 79/10 a fost emis de o structură internă fără personalitate juridică, ceea ce îl face nul de drept.

Nu în ultimul rând, reclamantul a argumentat că sancțiunile impuse sunt disproporționate și încalcă principiul proporționalității prevăzut de art. 29 din Codul administrativ. Măsurile aplicate – revocarea din funcție, interdicția de a ocupa funcții publice și înscrierea în Registrul de stat al persoanelor cu interdicții – sunt excesive, iar inspectorul de integritate nu a motivat necesitatea aplicării acestora. De asemenea, a subliniat că ANI a aplicat sancțiuni mai blânde în cazuri similare, ceea ce contravine principiului egalității în fața legii. 2

În motivarea soluției, instanța a concluzionat că, deși reclamantul a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese, sancțiunile aplicate de ANI au fost disproporționate și nemotivate corespunzător. Astfel, instanța a menținut constatarea existenței conflictului de interese, dar a anulat măsurile de revocare din funcție, interdicția de a ocupa funcții publice timp de trei ani și înscrierea în Registrul de stat al persoanelor cu interdicții.

Instanța a reținut că Bric Serghei, în calitate de primar al comunei Stoicani, a adoptat mai multe acte administrative și juridice care au favorizat SRL „Scripta-Prim”, societate administrată de soția sa, Bric Valentina. Printre acestea se numără: emiterea certificatelor de confirmare pentru pagubele cauzate culturilor agricole; adoptarea unui act de constatare a pagubelor în favoarea SRL „Scripta-Prim”; soluționarea unor cereri depuse de această societate.

În baza art. 12 alin. (3) din Legea nr. 133/2016 privind declararea averii și intereselor personale, instanța a constatat că aceste fapte reprezintă un conflict de interese real, întrucât reclamantul a luat decizii în beneficiul unei entități economice gestionate de soția sa, având astfel un interes personal.

Conform art. 12 alin. (4) și (7) din Legea nr. 133/2016, Bric Serghei avea obligația să informeze Autoritatea Națională de Integritate despre existența unui conflict de interese în termen de trei zile de la apariția acestuia. Instanța a constatat că reclamantul nu a respectat această obligație și nu a întreprins măsuri pentru soluționarea conflictului de interese, ceea ce a constituit o încălcare a regimului juridic în materie.

Instanța a respins argumentul reclamantului conform căruia actul de constatare nr. 79/10 ar fi fost emis de o persoană neîmputernicită. În temeiul art. 17 alin. (1) din Legea nr. 132/2016, inspectorii de integritate au competența legală de a emite astfel de acte, iar semnătura acestora nu afectează valabilitatea actului administrativ.

Totodată, instanța a reținut că, deși existența conflictului de interese a fost corect stabilită, sancțiunile aplicate de ANI (revocarea din funcție, interdicția de a ocupa funcții publice și înscrierea în Registrul de stat) au fost excesive și nu au fost motivate suficient. În baza art. 29 din Codul administrativ, instanța a concluzionat că orice măsură administrativă trebuie să 3 fie potrivită scopului urmărit; necesară pentru atingerea scopului; rezonabilă, astfel încât să nu producă un dezechilibru între măsura aplicată și efectul său.

La fel, instanța de judecată a evidențiat că, în alte cazuri similare, ANI a aplicat sancțiuni mai blânde sau a omis aplicarea interdicțiilor, ceea ce contravine principiului egalității în fața legii. În plus, inspectorul de integritate nu a realizat o analiză individualizată a cazului, omițând să justifice necesitatea privării reclamantului de dreptul de a deține funcții publice.

Astfel, Curtea de Apel Chișinău a concluzionat că sancționarea excesivă a reclamantului nu a fost justificată corespunzător și a dispus reformarea actului administrativ în această privință.

A invocat că Bric Serghei, în calitate de primar, avea obligația legală de a informa ANI despre existența unui conflict de interese în termen de 3 zile, conform art. 12 alin. (4) din Legea nr. 133/2016. Nedeclararea conflictului și participarea efectivă la luarea deciziilor în favoarea SRL „Scripta-Prim” constituie un conflict de interese consumat, justificând aplicarea sancțiunilor.

Sancțiunile aplicate au fost corecte și conforme legii. Conform art. 39 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 132/2016, inspectorul de integritate poate solicita încetarea mandatului și aplicarea interdicției de 3 ani pentru ocuparea funcțiilor publice în cazul constatării unui conflict de interese.

Curtea de Apel Chișinău nu a avut temei legal pentru anularea acestor sancțiuni, întrucât ele sunt expres prevăzute de lege și aplicarea lor nu este la discreția inspectorului de integritate. 4

Autoritatea consideră că instanța de apel a aplicat eronat principiul proporționalității, interpretând greșit efectele sancțiunilor și neținând cont de gravitatea încălcării.

La fel, contestă concluzia instanței potrivit căreia inspectorul de integritate nu a motivat suficient aplicarea sancțiunilor, susținând că decizia a fost fundamentată pe o analiză legală și factuală clară.

Argumentează că Bric Serghei a fost anterior sancționat pentru încălcarea regimului juridic al conflictelor de interese, ceea ce demonstrează caracterul repetitiv al abaterii și necesitatea aplicării unei sancțiuni severe.

Art. 245 Cod administrativ relevă că: „Recursul se depune la Curtea Supremă de Justiție în termen de două luni de la pronunțarea hotărârii sau a deciziei motivate, dacă legea nu stabilește un alt termen.”

Art. 2451 din Codul administrativ prevede că: „(1) Recursul este admis dacă: a) interpretarea legii din hotărârea sau decizia contestată este contrară jurisprudenței uniforme a Curții Supreme de Justiție; b) prin admiterea recursului, se schimbă sau se consolidează jurisprudența Curții Supreme de Justiție; c) hotărârea sau decizia vizează drepturile persoanei care nu a fost atrasă în proces; d) hotărârea sau decizia este arbitrară sau se bazează în mod determinant pe aprecierea vădit nerezonabilă a probelor; e) a fost admis neîntemeiat un apel introdus tardiv; f) instanța nu a fost compusă potrivit legii sau hotărârea a fost pronunțată cu încălcarea competenței jurisdicționale. (2) Temeiurile menționate la alin.(1) lit. c) și d) pot fi invocate în recurs doar dacă au fost invocate în apel sau dacă încălcarea a avut loc în instanța de apel. 5 (3) Aprecierea probelor dată de prima instanță și instanța de apel este obligatorie pentru instanța de recurs, cu excepția cazului în care se invocă temeiul de la alin.(1) lit. d) sau a cazului în care Curtea Supremă de Justiție examinează cauza după trimitere la rejudecare. La examinarea recursului într-o cauză care a fost trimisă anterior la rejudecare pot fi prezentate probe noi dacă acestea au fost restituite nejustificat sau nu au fost reclamate de către instanța de judecată contrar prezentului cod.”

Art. 246 alin. (1) și (2) Codul administrativ prevede că: (1) Curtea Supremă de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă recursul este inadmisibil, completul din 3 judecători adoptă o încheiere irevocabilă. Încheierea privind inadmisibilitatea recursului, care conține sumar faptele cauzei, motivele și temeiul inadmisibilității, se publică pe pagina web oficială a Curții Supreme de Justiție și se comunică părților. Alineatul (2) al aceluiași articol statuează la lit. h) că, recursul se declară inadmisibil în special când recursul este vădit neîntemeiat.”

Din analiza prevederilor art.2451 din Codul administrativ reținute supra, rezultă că admisibilitatea/ inadmisibilitatea recursului, urmează să însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de legalitate veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase. Astfel, normele citate oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă.

În această ordine de idei, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului, dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul Curții Supreme de Justiție notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate. 6

Instanța de recurs atestă că motivele de casare, invocate în recurs, nu se încadrează în temeiurile prevăzute la art. 2451 din Codul administrativ, deoarece se referă la dezacordul recurentului cu soluția pronunțata de către Curtea de Apel Chișinău și nu relevă interpretarea contrară a legii și aplicarea eronată a normelor de drept material sau procedural sau că aceasta s-ar baza în mod determinant pe aprecierea vădit nerezonabilă a probelor, respectiv nu constituie temei de casare a deciziei recurate.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție menționează că recursul depus conține obiecții de fapt și de drept similare celor expuse în cererea de chemare în judecată, care au fost analizate de către Curtea de Apel Chișinău, fiind apreciate în mod corespunzător. În consecință, nu există aparența unei încălcări a dreptului recurentului la soluționarea tuturor argumentelor cu privire la judecarea cauzei în prima instanță, în modul în care este garantat de art. 6 § 1 al Convenției.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție notează faptul că dezvoltarea recursului trebuie să cuprindă o motivare corespunzătoare, în sensul arătării cu claritate a acelor critici, care sunt de natură a învedera netemeinicia hotărârii/deciziei și care se încadrează în temeiurile prevăzute la art. 2451 din Codul administrativ.

Nu este suficientă simpla expunere a circumstanțelor faptice ale cauzei, fiind necesară motivarea recursului cu indicarea motivelor de netemeinicie pe care se bazează, precum și dezvoltarea lor. Motivarea recursului însemnând nu doar exprimarea nemulțumirii față de actul de dispoziție pronunțat în apel, ci expunerea tuturor motivelor pentru care, din punctul de vedere al părții, instanța a pronunțat o hotărâre neîntemeiată.

Recursul nu se poate limita la o simplă indicare a textelor de lege, ci implică determinarea greșelilor imputate instanței de judecată și o minimă argumentare a criticii în fapt și în drept, precum și indicarea probelor pe care se bazează aceste critici. Simpla trimitere la un text de lege, fără explicarea pretinsei interpretări și/sau aplicări eronate a prevederilor legale de către Curtea de Apel Chișinău, nu echivalează cu un argument. Dacă ar proceda la examinarea unei asemenea pretins argument, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție s-ar substitui autorului recursului, fapt care ar echivala cu un control efectuat din oficiu.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în special, în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont 7 pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages Prestations Services împotriva Franței, pct. 45).

Curtea a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers c. Suediei 09 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

Din aceste motive, în conformitate cu art. 230 și art. 246 alin.(2) lit. h) din Codul administrativ, COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI, Declară inadmisibil recursul depus de Autoritatea Națională de Integritate. Încheierea este irevocabilă. Președinte Stela Procopciuc Judecători Diana Stănilă Ion Malanciuc 8