3ra-198/24 — anularea actelor administrative individuale defavorabile, obligarea emiterii actului administrativ individual favorabil

La 15 octombrie 2021, Frolov Cristina a depus acțiune în contencios administrativ împotriva Ministerului Agriculturii și Industriei Alimentare, persoană terță Elizaveta Breahnă, solicitând anularea Ordinului nr. 650p/2021 din 16 septembrie 2021 „privind nulitatea Ordinului Ministerului Agriculturii Dezvoltării Regionale și Mediului nr. 698p din 20 noiembrie 2020 cu privire la personal”. Ulterior, la 27 octombrie 2021, avocatul Popa Ion, acționând în interesele reclamantei Cristina Frolov, a depus cerere privind completarea acțiunii, prin care a solicitat: anularea Ordinului nr. 650p/2021 din 16 septembrie 2021 „privind nulitatea Ordinului Ministerului Agriculturii Dezvoltării Regionale și Mediului nr. 698p din 20 noiembrie 2020 cu privire la personal”; anularea Ordinului nr. 783p din 22 octombrie 2021 „privind încetarea contractului individual de muncă înainte de termen”.

În motivarea acțiunii, reclamanta a indicat că, prin Ordinul Ministerului Agriculturii, Dezvoltării Regionale și Mediului nr. 698p din 20.11.2020, Frolov Cristina a fost numită în funcția de Director al Oficiului Național al Viei și Vinului, fiind selectată în funcție pe bază de concurs de către Comisia de evaluare, în conformitate cu prevederile Regulamentului cu privire la organizarea și desfășurarea concursului pentru ocuparea funcției de director al IP „Oficiul Național al Viei și Vinului”, aprobat prin Ordinul Ministerului Agriculturii și Industriei Alimentare nr. 203 din 07.10.2013.

Prin urmare, numirea Cristinei Frolov în funcția de Director al Oficiului Național al Viei și Vinului a fost efectuată în conformitate cu prevederile art. 322 alin. (6) din Statutul Oficiului Național al Viei și Vinului, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 725 din 16.09.2013, fiind semnat și contractul nr. 9 din 23.11.2020 pentru realizarea acestei pretenții. Partea reclamantă a menționat că, în perioada când Frolov Cristina se afla în concediu medical, a fost informată despre emiterea Ordinului Ministerului Agriculturii și Industriei Alimentare nr. 650p din 16.09.2021, prin care: (1) s-a constatat nulitatea Ordinului nr. 698p/2020 și a unor procese-verbale ale Comisiei de evaluare; (2) s-a preavizat reclamanta despre încetarea raporturilor de muncă în funcția de Director al Oficiului Național al Viei și Vinului; (3) s-a dispus inițierea concursului pentru ocuparea funcției de Director al Oficiului Național al Viei și Vinului. 1

Astfel, considerând Ordinul nr. 650p/2021 ca fiind un act administrativ ilegal, care încalcă drepturile și interesele legitime ale reclamantei, aceasta l-a contestat în conformitate cu prevederile legii. Deși legea prevede expres adresarea nemijlocită în instanța de judecată, totuși reclamanta a încercat soluționarea litigiului pe cale amiabilă și s-a adresat către pârât cu o cerere prealabilă la data de 28.09.2021, prin care a solicitat să-i fie comunicat răspunsul prin e-mail la adresa avocatului, însă, autoritatea publică emitentă nu a soluționat cererea prealabilă, motiv pentru care reclamanta a formulat prezenta acțiune.

A afirmat reclamanta că, Ordinul nr. 650p/2021 este ilegal și urmează a fi anulat pe seama faptului că este emis contrar legii, este disproporționat și nemotivat corespunzător, depășește limitele dreptului discreționar, dar și competențele prevăzute de lege, iar autoritatea publică emitentă a desconsiderat obligația de a acționa în conformitate cu legea, de a exercita atribuțiile sale în strictă conformitate cu scopul pentru care i-au fost conferite aceste atribuții, astfel încălcând în mod flagrant drepturile și interesele legitime ale reclamantei. Ordinul nr. 650p/2021 este un act administrativ individual defavorabil în sensul art. 10 și art. 11 alin. (1) lit. a) din Codul administrativ, prin care pârâtul, acționând în regim de autoritate publică în sensul art. 7 din Codul administrativ, a exercitat dreptul discreționar în sensul art. 16 din Codul administrativ, iar contrar acestor prevederi a desfășurat în esență o activitate arbitrară, încălcând un șir de principii ale procedurii administrative.

A notat reclamanta că, autoritatea publică pârâtă, a încălcat în mod flagrant principiul legalității consfințit în art. 21 din Codul administrativ, exercitând atribuțiile contrar scopului pentru care acestea au fost reglementate, or, în speță pârâtul nu a urmărit restabilirea ordinii de drept, ci a urmărit scopul eliberării cu orice preț a reclamantei din funcția ocupată, recurgând la simple tertipuri juridice. Totodată, a încălcat principiul proporționalității consfințit în art. 29 din Codul administrativ, or, măsura întreprinsă nu este potrivită pentru atingerea scopului și nici nu este necesară pentru atingerea scopului, cu atât mai mult nu este rezonabilă, or, ingerința produsă este disproporționată în raport cu scopul urmărit. Partea reclamantă a punctat că, autoritatea publică pârâtă a încălcat principiul securității raporturilor juridice consfințit la art. 30 din Codul administrativ, or în condițiile stabilite de lege viciul formal invocat vizând exclusiv procedura administrativă care a stat la baza emiterii Ordinului nr.698p/2020 și a fost acoperit de către autoritatea publică competentă în persoana pârâtului prin însăși emiterea actului administrativ și necontestarea lui de persoane terțe.

A menționat reclamanta că, Ordinul nr. 650p/2021 este motivat exclusiv pe seama unei afirmații unde pârâtul invocă deducția că studiile de masterat sunt o condiție obligatorie pentru ocuparea funcției de Director al Oficiului Național al Viei și Vinului, însă această deducție nu corespunde realității. Astfel, nici Legea nr. 57/2006, nici Statutul Oficiului Național al 2 Viei și Vinului și nici Regulamentul cu privire la organizarea și desfășurarea concursului pentru ocuparea funcției de director al I.P. „Oficiul Național al Viei și Vinului”, nu prevăd condiția „studiilor de masterat”. Argumentul respectiv fiind susținut și prin Anunțul din 19.10.2021 privind concursul pentru funcția de Director al Oficiului Național al Viei și Vinului care de asemenea nu prevede condiția „studiilor de masterat”.

Reclamanta a subliniat că, actul administrativ trebuie motivat cu prevederi legale și nu cu „deducții” eronate, cu atât mai mult că este inadmisibilă interpretarea care restrânge drepturile persoanei. Astfel, autoritatea publică a formulat în mod artificial o condiție suplimentară neprevăzută de lege, care nici măcar nu este susținută de propriile acte emise, de care se prevalează în mod ilegal demonstrând acrobații juridice. Întreaga motivare vizează în exclusivitate pretinsa viciere a procedurii administrative care a stat la baza emiterii Ordinului nr.689p/2020, iar prevederile citate de autoritatea publică enunță clar suficiența actelor prezentate, în sensul că nu trebuie prezentate și alte diplome decât cele în limita stabilită și nicidecum nu prevăd condiția de ocupare a funcției. Mai mult decât atât, părțile au semnat contractul nr. 9 din 23.11.2020 care până în prezent este valabil și obligă părțile, iar competența de constatare a nulității acestui contract aparține în exclusivitate instanțelor de judecată, nicidecum Ministerului Agriculturii și Industriei Alimentare.

De asemenea, a susținut reclamanta că, Ordinul nr.698p/2020 privind numirea în funcție a Cristinei Frolov a obținut deja puterea lucrului decis, în conformitate cu prevederile art. 140 din Codul administrativ. Astfel, interpretarea autorității publice pârâte prin invocarea unei deducții eronate este una absolut ilegală și nu poate fi pusă la baza unui act administrativ, fiind făcută doar cu scopul de a restrânge în mod arbitrar drepturile reclamantei și nicidecum cu scopul pentru care autorității publice i-a fost conferită atribuția prevăzută de art. 322 alin. (6) din Legea nr. 57/2006.

A mai relatat că aferent Ordinului nr. 650p/2021, pârâtul a emis și Ordinul nr. 783p din 22 octombrie 2021 „privind încetarea contractului individual de muncă înainte de termen”. Astfel, consideră că și Ordinul nr. 783p din 22 octombrie 2021 este vădit ilegal, fiind emis cu desconsiderarea propriilor acte administrative. Mai mult, concedierea reclamantei prin Ordinul nr. 783p/2021 a fost dispusă în perioada aflării acesteia în concediul medical, începând cu data de 20 octombrie 2021 până la 22 octombrie 2021, inclusiv. Fiind în curs de desfășurare perioada tratamentului, potrivit certificatului de concediu medical nr. 4603372 din 20 octombrie 2021, fapt care este expres interzis de lege conform art. 86 alin. (2) din Codul muncii.

A solicitat reclamanta: anularea Ordinului nr. 650p/2021 din 16 septembrie 2021 „privind nulitatea Ordinului Ministerului Agriculturii Dezvoltării Regionale și Mediului nr. 698p din 20 noiembrie 2020 cu privire la personal”; anularea Ordinului nr. 783p din 22 octombrie 2021 „privind 3 încetarea contractului individual de muncă înainte de termen”; restabilirea la locul de muncă.

Prin încheierea din 17 iunie 2022 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani, a fost atrasă în proces în calitate de persoană terță Elizaveta Breahnă.

Prin hotărârea din 4 octombrie 2022 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani, s-a respins ca fiind neîntemeiată acțiunea de contencios administrativ, înaintată de către Cristina Frolov împotriva Ministerului Agriculturii și Industriei Alimentare, persoană terță Elizaveta Breahnă, cu privire la anularea actelor administrative și obligarea emiterii actului administrativ individual favorabil.

La 10 octombrie 2022, avocatul Popa Ion, acționând în interesele apelantei Frolov Cristina, a depus apel împotriva hotărârii din 4 octombrie 2022 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani, solicitând casarea integrală a hotărârii, cu emiterea unei noi hotărâri prin care acțiunea înaintată de Frolov Cristina să fie admisă integral.

Prin decizia din 14 noiembrie 2023 a Curții de Apel Chișinău, a fost respins apelul declarat de Cristina Frolov, prin intermediul avocatului Ion Popa, împotriva hotărârii din 4 octombrie 2022 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani.

În motivarea soluției sale instanța de apel a reținut că, ordinul nr. 650p din 16 septembrie 2021 „privind nulitatea Ordinului Ministerului Agriculturii, Dezvoltării Regionale și Mediului nr. 698p din 20.11.2020 cu privire la personal” și Ordinul nr. 783p din 22.10.2021 „privind încetarea contractului individual de muncă înainte de termen”, sunt motivate în conformitate cu normele legale, fiind indicate argumentele care sunt bazate pe o cercetare amplă a materialelor cauzei.

Instanța de apel consideră că o asemenea motivare satisface dezideratele impuse de art. 31 și 118 din Codul administrativ, or, în motivare se indică temeiurile esențiale de drept, adică texte legale aplicabile situației date, precum și temeiurile de fapt pe baza cărora s-a reținut aplicabilitatea acestor texte legale, pe care le-a luat în considerare autoritatea publică pentru decizia sa. Mai mult, din motivarea actelor administrative pot fi recunoscute punctele de vedere din care autoritatea publică a reieșit la exercitarea dreptului discreționar.

A menționat instanța de apel că, fiind apreciată conduita autorității publice emitente ale actelor administrative contestate de către partea apelantă, prevederile legale ce vizează obiectul litigiului, se stabilește că, autoritatea publică și-a exercitat dreptul discreționar, cu luarea în considerare a tuturor faptelor relevante, cu respectarea limitelor legale și conform scopului acordat prin lege, iar temeiuri de nulitate nu au fost stabilite.

Prin urmare, Curtea de Apel Chișinău a conchis că, în ședința de judecată n-au fost stabilite careva temeiuri privind anularea Ordinului nr. 650p din 16 septembrie 2021 „privind nulitatea Ordinului Ministerului 4 Agriculturii, Dezvoltării Regionale și Mediului nr. 698p din 20.11.2020 cu privire la personal” și Ordinului nr. 783p din 22.10.2021 „privind încetarea contractului individual de muncă înainte de termen”, or, ordinele emise sunt legale și întemeiate.

A concluzionat instanța de apel că instanța de fond corect a respins și pretenția reclamantei Frolov Cristina privind restabilirea în funcție, or, în situația în care s-a stabilit incontestabil legalitatea Ordinului nr. 650p din 16 septembrie 2021 și Ordinului nr. 783p din 22.10.2021, lipsesc temeiuri pentru admiterea solicitării subsecvente pretenției principale, înaintată în prezenta acțiune, apreciată de instanță ca neîntemeiată.

De asemenea, instanța de apel a respins ca neîntemeiat și argumentul părții apelante precum că hotărârea primei instanțe este una neîntemeiată și ilegală. Or, analizând conținutul hotărârii contestate, s-a reținut că hotărârea primei instanțe este una legală, întemeiată, motivată și bine argumentată, făcând referire la normele de drept material și procedural, dând o apreciere probelor prezentate de către părți, determinând circumstanțele care au importanță pentru soluționarea cauzei, care au fost și care n-au fost stabilite, apreciind corect caracterul raportului juridic dintre părți, aplicând legea aplicabilă soluționării cauzei și admisibilitatea acțiunii, având o motivație și o analiză clară

La 15 ianuarie 2024, prin intermediul poștei electronice, Frolov Cristina, reprezentată de avocatul Ion Popa, a depus recurs împotriva deciziei din 14 noiembrie 2023 a Curții de Apel Chișinău, prin care a solicitat casarea deciziei instanței de apel și a hotărârii instanței de fond, cu pronunțarea unei decizii noi de admitere a acțiunii.

În motivarea recursului a susținut cele invocate în cererea de chemare în judecată și suplimentar a invocat că, întreaga motivarea vizează în exclusivitate pretinsa viciere a procedurii administrative care a stat la baza emiterii Ordinului nr. 698p/2020, iar prevederile citate de autoritatea publică enunță clar suficienta actelor prezentate - în sensul că nu trebuie prezentate și alte diplome decât cele în limita stabilită, cum ar fi diplome ce atestă și alte studii în eventualitatea existenței lor. De asemenea, a reiterat că Ordinul nr. 698p/2020 privind numirea în funcție a dnei Cristina Frolov a obținut deja puterea lucrului decis, nefiind cu putință anularea lui în forma dispusă.

A menționat recurenta că interpretarea făcută de către intimatul prin invocarea unei „deducții” eronate, este una absolut ilegală și nu poate fi pusă la baza unui act administrativ, fiind făcută doar cu scopul de a restrângere în mod arbitrar drepturile recurentei și nicidecum cu scopul pentru care autorității publice i-a fost conferită atribuția prevăzută la art. 32/2 alin. (6) din Legea nr. 57/2006. Toate acestea demonstrează faptul că actul administrativ contestat este absolut ilegal și nemotivat, iar măsura dispusă nu este potrivită pentru atingerea scopului urmărit în temeiul împuternicirii atribuite prin lege autorității publice. 5

Consideră că, instanțele inferioare au pus la baza soluțiilor pronunțate o probă inadmisibilă, or răspunsul din 25.10.2021 din partea Inspectoratului de Stat al Muncii nu reprezintă un izvor de drept și nici măcar o interpretare oficială, generând o practică judiciară deosebit de periculoasă.

A remarcat recurenta că în privința Ordinului nr. 698p/2020 și Ordinului nr. 783p din 22.10.2021, instanțele inferioare au pronunțat soluții ilegale și neîntemeiate, or atât decizia instanței de apel, cît și hotărârea instanței de fond sunt arbitrare și se bazează în mod determinant pe aprecierea vădit nerezonabilă a probelor, fiind prezente interpretări ale legii contrare jurisprudenței uniforme a Curții Supreme de Justiție.

În această ordine de idei, completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului, dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul Curții Supreme de Justiție notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

Instanța de recurs atestă că motivele de casare, invocate în recurs de Frolov Cristina, reprezentată de avocatul Ion Popa, nu se încadrează în temeiurile prevăzute la art. 2451 din Codul administrativ, deoarece se referă la dezacordul recurentului cu soluția pronunțata de către Curtea de Apel Chișinău și nu relevă interpretarea contrară a legii și aplicarea eronată a normelor de drept material sau procedural sau că aceasta s-ar baza în mod determinant pe aprecierea vădit nerezonabilă a probelor, respectiv nu constituie temei de casare a deciziei recurate.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție menționează că recursul depus de Frolov Cristina, reprezentată de avocatul Ion Popa, conține obiecții de fapt și de drept similare celor expuse în cererea de chemare în judecată, care au fost analizate de către Curtea de Apel Chișinău, fiind apreciate în mod corespunzător. În consecință, nu există aparența unei încălcări a dreptului recurentului la soluționarea tuturor argumentelor cu privire la judecarea cauzei în prima instanță, în modul în care este garantat de art. 6 § 1 al Convenției. 7

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție notează faptul că dezvoltarea recursului trebuie să cuprindă o motivare corespunzătoare, în sensul arătării cu claritate a acelor critici, care sunt de natură a învedera netemeinicia hotărârii/deciziei și care se încadrează în temeiurile prevăzute la art. 2451 din Codul administrativ.

Nu este suficientă simpla expunere a circumstanțelor faptice ale cauzei, fiind necesară motivarea recursului cu indicarea motivelor de netemeinicie pe care se bazează, precum și dezvoltarea lor. Motivarea recursului însemnând nu doar exprimarea nemulțumirii față de actul de dispoziție pronunțat în apel, ci expunerea tuturor motivelor pentru care, din punctul de vedere al părții, instanța a pronunțat o hotărâre neîntemeiată.

Recursul nu se poate limita la o simplă indicare a textelor de lege, ci implică determinarea greșelilor imputate Curții de Apel Chișinău și o minimă argumentare a criticii în fapt și în drept, precum și indicarea probelor pe care se bazează aceste critici. Simpla trimitere la un text de lege, fără explicarea pretinsei interpretări și/sau aplicări eronate a prevederilor legale de către Curtea de Apel Chișinău, nu echivalează cu un argument. Dacă ar proceda la examinarea unei asemenea pretins argument, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție s-ar substitui autorului recursului, fapt care ar echivala cu un control efectuat din oficiu.

Completul de judecată al Curții Supreme de justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în special, în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages Prestations Services împotriva Franței, pct. 45).

Curtea a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de 8 drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers c. Suediei 09 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A). Din aceste motive, în conformitate cu art. 230 și art. 246 alin.(2) lit.a1) din Codul administrativ, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI, Declară ca inadmisibil recursul depus de Frolov Cristina, reprezentată de avocatul Ion Popa. Încheierea este irevocabilă. Președinte Stela Procopciuc Judecători Diana Stănilă Ion Malanciuc 9