3ra-459/23 — anularea actului administrativ

3ra-459/23 — anularea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2024)

Dosarul nr.3ra-459/23

2-20154528-01-3ra-20042023

Prima instanță, Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani (jud.: A. Paniș)

Instanța de apel, Curtea de Apel Chișinău (jud.: G. Mîra, G. Dașchevici, A. Bostan)

ÎNCHEIERE

12 iunie 2024 mun. Chișinău

CURTEA SUPREMĂ DE JUSTIȚIE

în componență:

Președintele completului, judecătorul Stela Procopciuc

judecătorii Diana Stănilă

Ion Malanciuc

examinând admisibilitatea recursului depus de Oficiul teritorial Chișinău al

Cancelariei de Stat a Republicii Moldova,

în cauza de contencios administrativ intentată la cererea de chemare în judecată

depusă de Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a Republicii Moldova

împotriva Primarului comunei Stăuceni, municipiul Chișinău, terț Gavrilenco Violeta,

cu privire la anularea actului administrativ individual defavorabil,

împotriva deciziei din 06 decembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău,

c o n s t a t ă:

La 08 decembrie 2020, Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a depus

cerere de chemare în judecată împotriva Primarului com. Stăuceni, mun. Chișinău,

solicitând anularea dispoziției nr.113-p din 30 septembrie 2020 a Primarului com.

Stăuceni „Cu privire la demisie”.

În motivarea acțiunii, a indicat că la 30 septembrie 2020 Primarul com. Stăuceni,

mun. Chișinău a emis dispoziția nr.113-p, prin care s-a acceptat demisia dnei Violeta

Gavrilenco, director al Instituției Preșcolare „Sălcioara”, din funcția cumulată de

educator, 0,25 în cadrul aceleiași instituții, de la data de 30 septembrie 2020.

În corespundere cu art.64 din Legea nr.436 din 28 decembrie 2006 privind

administrația publică locală, Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a supus

controlului obligatoriu de legalitate dispoziția menționată și a constatat că aceasta a

fost emisă contrar prevederilor legale.

În conformitate cu art.68 din Legea nr.436/2006, prin Notificarea nr.1304/OT4 –

957 din 12 octombrie 2020, Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a solicitat

Primarului com. Stăuceni, mun. Chișinău, abrogarea, în termen de 30 de zile, a

dispoziției nr.113-p din 30 septembrie 2020 „Cu privire la demisie”.

1

Reclamantul, cu trimitere la art.68 alin.(2),(3) din Legea nr.436/2006, a subliniat

că, potrivit normei date de drept, în termen de 30 de zile de la data primirii notificării,

autoritatea locală emitentă trebuie să modifice sau să abroge actul contestat. În cazul în

care, autoritatea locală emitentă trebuie să modifice sau să abroge actul contestat. În

cazul în care, autoritatea locală emitentă și-a menținut poziția sau nu a reexaminat actul

contestat, oficiul teritorial al Cancelariei de Stat poate sesiza instanța de contencios

administrativ în termen de 30 zile de la data primirii notificării refuzului de a modifica

sau de a abroga actul contestat sau în cazul tăcerii autorității locale emitente în termen

de 60 de zile de la data notificării cererii de modificare sau de abrogare a actului în

cauză. Însă, Primarul com. Stăuceni nu a soluționat notificarea înaintată în termenul

legal, din care motiv s-a adresat în judecată cu prezenta acțiune.

Ca urmare a exercitării controlului asupra actului administrativ contestat, s-a

stabilit că, Primarul mun. Stăuceni a acceptat demisia Violetei Gavrilenco, director al

IP „Sălcioara”, din funcția cumulată de educator, 0,25 unitate, în cadrul aceiași

instituții, de la data de 30 septembrie 2020.

În viziunea reclamantului, dispoziția contestată a fost emisă cu depășirea

atribuțiilor și cu abateri de la legislația în vigoare.

Potrivit pct.17 din Anexa nr.7 - „Grupul ocupațional „Învățământ și cercetare

(E)” al Legii nr.270 din 23 noiembrie 2018 privind sistemul unitar de salarizare în

sectorul bugetar, volumul de muncă al cadrelor didactice nu trebuie să depășească 1,25

norme didactice. În cazul asigurării insuficiente cu cadre, conducătorii instituțiilor de

învățământ pot stabili cadrelor didactice un volum maxim de lucru de până la 1,5

normă didactică, iar pentru cadrele didactice din învățământ artistic – până la 2 norme

didactice. Prin derogare de la art.24 alin.(3), se permite conducătorilor instituțiilor de

învățământ și cadrelor didactice cu funcții de conducere din instituțiile indicate să

desfășoare activitate didactică în limita a 0,5 normă didactică. Aprobarea numărului

suplimentar de ore ce depășește 1,25 norme didactice se va efectua prin emiterea de

către fondator a unui ordin, în care se vor indica obiectul, numărul suplimentar de ore

și perioada pentru care este valabil ordinul. În cazul cadrelor didactice care activează în

instituțiile de învățământ din subordinea autorităților publice locale, numărul

suplimentar de ore se va coordona cu organul local de specialitate în domeniul

învățământului. În cazul insuficienței de cadre didactice, conducătorilor de instituții

preșcolare ce activează în regim de cel puțin 10,5 ore pe zi li se permite, cu aprobarea

organului local de specialitate în domeniul învățământului, prestarea muncii prin

cumul, în afara orelor de program, în instituția condusă în limitele a 0,25 normă

didactică pentru funcția de educator.

Conform art.29 alin.(1) lit.c) din Legea nr.436 din 28 decembrie 2006 privind

administrația publică locală, pornind de la domeniile de activitate ale autorităților

administrației publice locale de nivelul întâi, stabilite la art.4 alin.(1) din Legea privind

descentralizarea administrativă, primarul exercită în teritoriul administrat următoarele

atribuții de bază: numește, stabilește atribuțiile și încetează raporturile de serviciu sau

de muncă cu șefii de subdiviziuni, de servicii, de întreprinderi municipale din

subordinea autorității administrației publice locale respective, personalul primăriei,

2

conduce și controlează activitatea acestora, contribuie la formarea și reciclarea

profesională.

A reținut că potrivit deciziei nr.5/8 din 15 iulie 2020 a Consiliului com. Stăuceni,

mun. Chișinău „Cu privire la aprobarea organigramei și efectivului-limită al statelor de

personal ale Primăriei com. Stăuceni”, a fost aprobată structura și efectivul-limită al

statelor de personal al Primăriei com. Stăuceni, însă funcția de psihopedagog nu se

regăsește printre statele de personal al Primăriei com. Stăuceni.

A remarcat că funcția de psihopedagog se regăsește în Anexa nr.5 – „Efectivul

limită a statelor de personal din instituțiile finanțate din bugetul Primăriei com.

Stăuceni” la decizia Consiliului com. Stăuceni, mun. Chișinău nr.8/8 din 13 decembrie

2019 „Cu privire la aprobarea bugetului Primăriei comunei Stăuceni pe anul 2020 în

lectura a doua”, unde a fost aprobat efectivul-limită a statelor instituțiilor finanțate de

la bugetul primăriei și anume, Instituția – Grădinița „Sălcioara”.

În opinia reclamantului, norma dată de drept precitată, nu ține de competența

Primarului demisia din funcția cumulată unei unități (educator), care nu se află în

subordinea primarului, ultimul nefiind angajator pentru funcția dată.

Directorul instituției preșcolare de învățământ este angajatorul pentru funcția

solicitată spre cumulare, respectiv prin ordin intern stabilește demisia din funcții,

coordonând aceasta cu organul local de specialitate în domeniul învățământului

(DGETS).

A subliniat că potrivit art.18 din Legea nr.100 din 22 decembrie 2017 cu privire la

actele normative, actele normative ale autorităților administrației publice locale se emit

pentru realizarea atribuțiilor funcționale și în limitele competențelor stabilite de

Constituție, de Carta Europeană a Autonomiei Locale și de alte acte normative, fiind

aplicate doar în raza teritoriului administrat de către acestea.

Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat consideră că, dispoziția nr.113-p

din 30 septembrie 2020 a Primarului com. Stăuceni, a fost adoptată cu încălcarea

prevederilor legale, în special a competenței.

Prin încheierea din 21 decembrie 2020 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani, în

calitate de terț, în proces s-a atras Gavrilenco Violeta.

Prin hotărârea din 03 decembrie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani, s-a

respins ca neîntemeiată acțiunea depusă de Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de

Stat.

La 15 decembrie 2021, prin intermediul oficiului poștal, Oficiul teritorial

Chișinău al Cancelariei de Stat a depus apel nemotivat împotriva hotărârii din 03

decembrie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani, iar la 17 martie 2022 a

prezentat motivarea apelului, solicitând casarea hotărârii, cu emiterea unei decizii noi

de admitere a acțiunii sale în sensul formulat.

Prin decizia din 06 decembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău, s-a respins apelul

depus de Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat și s-a menținut hotărârea din

03 decembrie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani.

Prima instanță și instanța de apel au motivat soluția de respingere a acțiunii

depuse de Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat prin faptul că, fondator al

instituției preșcolare „Sălcioara” este Primăria comunei Stăuceni, iar potrivit Statutului

3

instituției de educație timpurie „Sălcioara” conducerea instituției se efectuează de către

administrația publică locală.

Instanțele de judecată au conchis că, de competența primarului localității ține

angajarea/eliberarea din funcție.

Instanțele nu au reținut argumentul Oficiului teritorial Chișinău al Cancelariei de

Stat precum că, nu ține de competența primarului demisia din funcția cumulată unei

unități (educator), or, potrivit materialele cauzei, la 28.12.2018, prin dispoziția

Primarului comunei Stăuceni nr. 195-p a fost permisă doamnei Gavrilenco Violeta,

director al instituției de educație timpurie “Sălcioara” cumularea a 0,25 unitate din

funcția de educator în cadrul aceleiași instituții, dispoziția respectivă fiind unicul act ce

confirmă inițierea raportului juridic de prestare a unei munci prin cumul. Actul

administrativ nominalizat a fost adoptat de primarul com. Stăuceni în baza cererii

directorului Violetei Gavrilenco, care a solicitat permisiunea de a cumula funcția

vacantă de educator în limita de 0,25 unitate.

Instanțele de judecată au constatat că, potrivit Statutului instituției de educație

timpurie „Sălcioara” conducerea instituției se efectuează de către administrația publică

locală, aceasta fiind o instituție finanțată în mod integral de către Primăria comunei

Stăuceni.

Cu trimitere la art.29 din Legea nr.436/2006, instanțele de judecată au dedus că,

achitarea salariului pentru munca prestată de către personalul instituției educative

Sălcioara este calculat și achitat de către Primăria comunei Stăuceni din mijloacele

financiare alocate de către Consiliul comunal Stăuceni, iar legiuitorul nu a stabilit

norme concrete ce ține de modul de cumulare și salarizare a personalului cu funcții de

conducere și de răspundere din cadrul instituțiilor publice subordonate administrației

publice locale.

Instanțele de judecată au concluzionat că, prin dispoziția nr.113-p din 30

septembrie 2020 „Cu privire la demisie”, Primarul comunei Stăuceni a asigurat

respectarea dreptului fundamental al Violetei Gavrilenco la muncă. Or, prin adoptarea

actului respectiv a fost admisă cererea persoanei cu privire la demisie.

La 17 martie 2023, prin intermediul oficiului poștal, Oficiul teritorial Chișinău al

Cancelariei de Stat a depus recurs împotriva deciziei instanței de apel, solicitând

admiterea acestuia, casarea integrală a deciziei din 06 decembrie 2022 a Curții de

Apel Chișinău și a hotărârii din 03 decembrie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul

Râșcani, cu emiterea unei decizii noi de admitere a acțiunii.

În motivarea recursului, Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a invocat

ilegalitatea și netemeinicia deciziei instanței de apel, menționând că instanța de apel a

examinat superficial cauza, apreciind arbitrar probele administrate.

Consideră că nu au fost dovedite circumstanțele considerate de instanța de apel ca

fiind stabilite.

A indicat că instanțele de judecată au interpretat eronat prevederile art.29 alin.(1)

lit.c) din Legea nr.436/2003 privind administrația publică locală și pct.17 din Anexa la

Legea nr.270 din 23 noiembrie 2018 privind sistemul unitar de salarizare în sistemul

bugetar.

4

La fel, a menționat că instanța de apel nu a ținut cont de faptul că, nu ține de

competența primarului demisia din funcția cumulată unei unități (educator), care nu se

află în subordinea primarului, ultimul nefiind angajator pentru funcția dată. Directorul

instituției preșcolare de învățământ este angajatorul pentru funcția solicitată spre

cumulare, respectiv prin ordin intern stabilește demisia din funcții, coordonând aceasta

cu organul local de specialitate în domeniul învățământului (DGETS).

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține că, prin Legea nr. 246

din 31 iulie 2023 (în vigoare din 01 septembrie 2023), a fost modificat cadrul normativ

conex reformei Curții Supreme de Justiție, inclusiv Cartea a treia „Procedura

contenciosului administrativ” din Codul administrativ, în special prevederile cu privire

la temeiurile recursului.

Totuși, art. XI alin. (3) din Legea menționată, prevede că recursurile depuse la

Curtea Supremă de Justiție până la data intrării în vigoare a prezentei legi vor fi

examinate în baza temeiurilor în vigoare la data depunerii recursului.

Aceleași considerente de deduc și din interpretarea art. 195 din Codul

administrativ în coroborare cu prevederile art. 3 alin. (3) din Codul de procedură civilă,

către stipulează că, procedura acțiunii în contenciosul administrativ se desfășoară

conform prevederilor prezentului cod.

Examinând admisibilitatea recursului declarat de Oficiul teritorial Chișinău al

Cancelariei de Stat, în raport cu actele cauzei, Completul de judecată al Curții Supreme

de Justiție constată inadmisibilitatea acestuia, din următoarele motive.

În conformitate cu art. 244 alin. (1) din Codul administrativ, hotărârile curții de

apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu

recurs.

În conformitate cu art. 245 din Codul administrativ (în redacția în vigoare la data

declarării recursului), recursul se depune la instanța de apel în termen de 30 de zile de

la notificarea deciziei instanței de apel, dacă legea nu stabilește un termen mai

mic. Motivarea recursului se prezintă Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile

de la notificarea deciziei instanței de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de

recurs, motivarea recursului se depune la instanța de apel.

Referitor la termenul de declarare a recursului, Completul de judecată al Curții

Supreme de Justiție atestă că la caz, Curtea de Apel Chișinău a pronunțat decizia

contestată la 06 decembrie 2022.

Actele cauzei nu atestă date când Curtea de Apel Chișinău a notificat Oficiului

teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat copia dispozitivului deciziei.

Totodată, din materialele dosarului rezultă că instanța de apel, la 20 februarie

2023, a notificat Oficiului teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat copia deciziei

integrale din 06 decembrie 2022, fapt ce rezultă din avizul poștal de recepție (f.d.125).

Astfel, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție consideră că la

declararea recursului împotriva deciziei din 06 decembrie 2022 a Curții de Apel

Chișinău, Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a respectat termenele

prevăzute la art. 245 din Codul administrativ.

La 02 mai 2023, Curtea Supremă de Justiție a expediat în adresa Primarului com.

Stăuceni și Violetei Gavrilenco, copia recursului depus de Oficiul teritorial Chișinău al

5

Cancelariei de Stat, cu înștiințarea despre necesitatea prezentării obligatorii a

referințelor.

La 25 mai 2023, prin intermediul poștei electronice, Primăria com. Stăuceni, mun.

Chișinău a depus referință, prin care a solicitat respingerea recursului depus de Oficiul

teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat, cu menținerea hotărârii primei instanțe și a

deciziei instanței de apel.

În rest, referințe nu au fost depuse.

Examinând temeiurile invocate în recursul depus de Oficiul teritorial Chișinău al

Cancelariei de Stat, în raport cu materialele cauzei, Completul de judecată al Curții

Supreme de Justiție îl consideră inadmisibil, din următoarele motive.

În conformitate cu art. 246 alin. (1) din Codul administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este inadmisibil,

recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin. (2) din art. 246 din

Codul administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile enumerate la

literele a)-f).

Din analiza acestor prevederi, rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea

recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate ci urmează să

însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de

legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține cu valoare de principiu

jurisprudențial, că sintagma „în special” denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor

de inadmisibilitate și în același timp oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a

filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă și care pe cale

de consecință nu pot însuși un eventual succes rezultat din examinarea cererii în

completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, completul de judecată al Curții Supreme de Justiție

reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului, dar

și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale

încălcări de drept procedural și material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel

contestate sau, după caz, hotărârile Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală

examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție notează că pentru a trece

testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare

și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. Acest argument rezultă și din

particularitățile de formă ale reglementării recursului în Codul administrativ și anume

din sintagma „motivarea recursului” de la art. 245 alin. (2) din Codul administrativ. În

consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la

formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și

filtrului de admisibilitate.

De asemenea, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție accentuează că

admisibilitatea recursului trebuie privită și în contextul rolului și funcției legale a

instanței judecătorești supreme care constă, în special în asigurarea și interpretarea

uniformă a legilor la examinarea cauzelor de contencios administrativ. Astfel,

6

motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul de

admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces la

instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva Regatului

Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în special cazul

condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o

reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă

de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de admisibilitate ale unui

recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages Prestations Services împotriva

Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor

în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale

procedurilor respective, urmând de ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de

drept național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v.

Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform

jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii de atac și

procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi

conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers c. Suediei 09 octombrie

1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

În circumstanțele menționate, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție

ajunge la concluzia de a declara recursul depus de Oficiul teritorial Chișinău al

Cancelariei de Stat, ca inadmisibil.

În conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul de

judecată al Curții Supreme de Justiție

d i s p u n e:

Recursul depus de Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a Republicii

Moldova, se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Stela Procopciuc

judecătorii Diana Stănilă

Ion Malanciuc

7