3ra-389/22 — contestarea actului administrativ

3ra-389/22 — contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2022)

Dosarul nr. 3ra-389/22

2-20048969-01-3ra-13042022

Prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani (jud: V.Chisilița)

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (jud: A. Minciuna, V.Clima, E.Palanciuc)

Î N C H E I E R E

25 mai 2022 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție,

în componența:

Președintele completului, judecătorul Ala Cobăneanu

judecătorii Nicolae Craiu

Nina Vascan

examinând admisibilitatea recursului depus de Oficiul Teritorial Chișinău al

Cancelariei de Stat,

în cauza de contencios administrativ, la cererea de chemare în judecată depusă de

Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat împotriva Primarului comunei Bubuieci,

terț Anatolie Lupașcu cu privire la contestarea actului administrativ,

împotriva deciziei din 15 decembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău, prin care a fost

respins apelul depus de Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat împotriva

hotărârii din 03 martie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani,

c o n s t a t ă:

La data de 11 mai 2020 Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a depus

cerere de chemare în judecată împotriva Primarului comunei Bubuieci cu privire la

contestarea actului administrativ.

În motivarea acțiunii reclamantul a invocat că, la data de 31 ianuarie 2020, Primarul

comunei Bubuieci a emis dispoziția nr. 8-p din 31 ianuarie 2020 „Cu privire la numirea

lui Anatolie Lupașcu în funcția de viceprimar al com.Bubuieci”.

Reclamantul a menționat că, în conformitate cu prevederile art. 64 din Legea privind

administrația publică locală, a efectuat controlul de legalitate și a constatat că dispoziția

vizată a fost adoptată contrar prevederilor legale.

Astfel, la data de 27 februarie 2020, Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de

Stat a înaintat Primarului comunei Bubuieci notificarea nr. 1304/OT4-175, prin care a

solicitat abrogarea dispoziției menționate.

Reclamantul a relevat că, prin răspunsul Primarului comunei Bubuieci nr. 211 din

25 martie 2020, a fost informat că notificarea a fost respinsă.

1

Reclamantul a invocat că, dispoziția Primarului comunei Bubuieci nr. 8-p din

31 ianuarie 2020 „Cu privire la numirea lui Anatolie Lupașcu în funcția de viceprimar al

com.Bubuieci”, a fost adoptată contrar normelor imperative și procedurale. Or, în

dispozițiile nr. 123 din 16 decembrie 2019 și nr. 4 din 27 ianuarie 2020, de convocare a

ultimelor două ședințe consecutive ale Consiliului local Bubuieci, chestiunea privind

numirea viceprimarului nu se regăsește.

De asemenea, reclamantul a menționat că, examinând procesul-verbal al ședințelor

Consiliului local Bubuieci din 19 decembrie 2019 și din 27 ianuarie 2020, s-a constatat

că Primarul comunei Bubuieci, contrar prevederilor legale, a propus introducerea pe

ordinea de zi a chestiunii privind numirea viceprimarului în lipsa proiectului de decizie și

avizului sau raportului Comisiei de specialitate a Consiliului local Bubuieci și, după caz,

a raportului sau avizului Primăriei comunei Bubuieci.

Mai mult, reclamantul a relevat că, ședința Consiliului local Bubuieci din

19 decembrie 2019 a fost convocată contrar normelor stabilite la art. 16 al Legii

nr.436 din 28 decembrie 2006 privind administrația publică locală, prin faptul că,

dispoziția de convocare a acestei ședințe a intrat în vigoare la data de 18 decembrie

2019, când a fost publicată în Registrul actelor locale, cu mai puțin de 3 zile de la data

desfășurării ședinței.

Reclamantul a menționat că, conform Registrului de stat al actelor locale, dispoziția

nr. 123 din 16 decembrie 2019 „Cu privire la convocarea ședinței extraordinare a

Consiliului comunei Bubuieci”, prin care s-a convocat ședința Consiliului local Bubuieci

pentru data de 19 decembrie 2019, a fost publicată la data de 18 decembrie 2019, astfel,

nu a fost respectat termenul de convocare a ședinței extraordinare cel puțin cu 3 zile

înainte de ședința extraordinară.

Reclamantul a solicitat anularea dispoziției Primarului comunei Bubuieci nr. 8-p

din 31 ianuarie 2020 „Cu privire la numirea lui Anatolie Lupașcu în funcția de

viceprimar al comunei Bubuieci”.

Prin încheierea Judecătoriei Chișinău (sediul Rîșcani) din 14 mai 2020 în proces a

fost atras terțul, Anatolie Lupașcu.

Prin hotărârea din 03 martie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani acțiunea

înaintată de Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat împotriva Primarului

comunei Bubuieci, terț Anatolie Lupașcu cu privire la contestarea dispoziției Primarului

comunei Bubuieci nr. 8-p din 31 ianuarie 2020 „Cu privire la numirea lui Anatolie

Lupașcu în funcția de viceprimar al comunei Bubuieci, a fost respinsă (f.d.68; 89-96).

Invocând ilegalitatea și netemeinicia hotărârii 03 martie 2021 a Judecătoriei

Chișinău, sediul Râșcani, la data de 19 aprilie 2021, prin intermediul oficiului poștal

Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a contestat-o cu apel, solicitând

admiterea apelului, casarea hotărârii primei instanțe și pronunțarea unei noi hotărâri de

admitere a acțiunii. Totodată, Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a solicitat

repunerea în termen a apelului pe motiv că, a recepționat dispozitivul hotărârii 03 martie

2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani, la data de 09 aprilie 2020 (f.d. 73-74).

Conform Hotărârii Parlamentului Republicii Moldova nr. 49 din 31 martie 2021

privind declararea stării de urgență, s-a declarat stare de urgență pe întreg teritoriul

Republicii Moldova pe perioada 01 aprilie - 30 mai 2021.

2

Prin Hotărîrea Curții Constituționale a Republicii Moldova nr. 15 din 28 aprilie

2021 pentru controlul constituționalității Hotărârii Guvernului cu privire la propunerea

declarării stării de urgență nr.43 din 30 martie 2021 și a Hotărârii Parlamentului privind

declararea stării de urgență nr. 49 din 31 martie 2021 s-a declarat

neconstituțională Hotărârea Parlamentului privind declararea stării de urgență nr.49 din

31 martie 2021.

Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a depus apel la data de 19 aprilie

2021, în interiorul termenului stării de urgență.

Hotărârea motivată din 03 martie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani a fost

notificată apelantului Oficiului Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat, prin intermediul

poștei electronice, la data de 26 august 2021, fapt ce se confirmă prin extrasul din poșta

electronică, anexat la materialele cauzei (f.d.97).

La data de 15 septembrie 2021 Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a

depus motivarea apelului (f.d.106108).

Astfel, instanța de apel întemeiat a considerat ca fiind depus în termen apelul

Oficiului Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat împotriva hotărârii din 03 martie 2021

a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani.

Prin decizia din 15 decembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău a fost respins apelul

depus de Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat împotriva hotărârii din

03 martie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani (f.d.137; 138-146).

Pentru a pronunța această decizie, instanța de apel a invocat art. 31 alin.(1) din

Legea nr.436 din 28 decembrie 2006 privind administrația publică locală, care stipulează

că, viceprimarii sunt aleși, la propunerea primarului, prin decizia consiliului, adoptată cu

votul majorității consilierilor aleși. În cazul în care proiectul de decizie privind alegerea

în funcția de viceprimar a candidaturii propuse este exclus de pe ordinea de zi la 2 ședințe

consecutive de către consiliu sau nu întrunește numărul necesar de voturi la 2 ședințe

consecutive, primarul numește viceprimarul prin dispoziție, care se aduce la cunoștința

consiliului.

În acest context, instanța de apel a relevat că, din norma de drept menționată rezultă

că, legiuitorul național a stabilit două modalități de numire în funcție a viceprimarului, și

anume: fie prin decizia consiliului local, fie prin dispoziția primarului. În cazul în care,

viceprimarul este numit în funcție prin dispoziția primarului, urmează a fi respectată

condiția că, proiectul de decizie privind eliberarea din funcția de viceprimar este exclus

de pe ordinea de zi la 2 ședințe consecutive de către consiliu, sau nu întrunește numărul

necesar de voturi la 2 ședințe consecutive.

Astfel, instanța de apel a conchis că, dispoziția Primarului comunei Bubuieci nr. 8-p

din 31 ianuarie 2020 „Cu privire la numirea lui Anatolie Lupașcu în funcția de

viceprimar al com.Bubuieci”, a fost emisă cu respectarea dispozițiilor legale, în condițiile

în care, prin materialele procedurii administrative se confirmă că, proiectul de decizie cu

privire la numirea lui Anatolie Lupașcu în funcția de viceprimar, nu a întrunit numărul

necesar de voturi în ședințele Consiliului local Bubuieci din 19 decembrie 2019 și din

30 ianuarie 2020.

De asemenea, instanța de apel a menționat că, în cererea de chemare în judecată,

dar și în cererea de apel, Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a invocat că, la

emiterea dispoziției contestate, a fost încălcată procedura stabilită de lege, însă, aceste

3

argumente au un caracter declarativ. Or, art. 16 alin. (3) din Legea nr.436 din

28 decembrie 2006 privind administrația publică locală prevede că, convocarea

consiliului local se face cu cel puțin 5 zile înainte de ședința ordinară și cu cel puțin 3 zile

înainte de ședința extraordinară. Iar, potrivit art. 18 din aceiași Lege, ședința consiliului

se desfășoară conform ordinii de zi propuse de primar sau de consilierii care, în condițiile

art.16, au cerut convocarea lui. Modificarea sau completarea ordinii de zi se admite

numai la începutul ședinței și se efectuează cu votul majorității consilierilor prezenți,

respectând-se prevederile art. 22 alin. (1) din Legea nominalizată.

Prin urmare, instanța de apel a relevat că, în speța dedusă judecății, nu au fost

admise abateri de la procedura convocării ședințelor extraordinare ale Consiliului local

Bubuieci din 19 decembrie 2019 și 30 ianuarie 2020.

Or, conform actelor cauzei, chestiunea cu privire la alegerea viceprimarului com.

Bubuieci a fost inclusă în ordinea de zi a ședințelor Consiliului local Bubuieci din

19 decembrie 2019 și 30 ianuarie 2020. Ordinea de zi a fost aprobată cu majoritatea

voturilor consilierilor, la ședințe fiind prezentat proiectul deciziei, supus dezbaterii, iar ca

rezultat acesta nu a fost adoptat.

La data de 28 decembrie 2021, prin intermediul oficiului postal, Oficiul Teritorial

Chișinău al Cancelariei de Stat a depus recurs împotriva deciziei din 15 decembrie 2021

a Curții de Apel Chișinău, solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii primei

instanțe și a deciziei instanței de apel, cu pronunțarea unei noi hotărâri, prin care

acțiunea să fie admisă integral (f.d.149-150).

Ulterior, la data de 12 aprilie 2022, prin intermediul oficiului postal, Oficiul

Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a depus motivarea recursului (f.d.160-163).

În susținerea recursului recurentul a invocat dezacordul cu decizia instanței de apel,

considerând-o ilegală și neîntemeiată prin faptul că, au fost încălcate și aplicate eronat

normele de drept material și nu au fost constatate și elucidate pe deplin toate

circumstanțele importante pentru soluționarea cauzei, probele fiind apreciate eronat.

Recurentul a relevat că, examinând procesul-verbal al ședințelor Consiliului local

Bubuieci din 19 decembrie 2019 și din 27 ianuarie 2020, a constatat că Primarul comunei

Bubuieci, contrar prevederilor legale, a propus introducerea pe ordinea de zi a chestiunii

privind numirea viceprimarului în lipsa proiectului de decizie și avizului sau raportului

Comisiei de specialitate a Consiliului local Bubuieci și, după caz, a raportului sau

avizului Primăriei comunei Bubuieci.

De asemenea, recurentul a relevat că, ședința Consiliului local Bubuieci din

19 decembrie 2019 a fost convocată contrar normelor stabilite la art. 16 Legii privind

administrația publică locală, prin faptul că, dispoziția de convocare a acestei ședințe a

intrat în vigoare la data de 18 decembrie 2019, când a fost publicată în Registrul actelor

locale, cu mai puțin de 3 zile de la data desfășurării ședinței.

Astfel, recurentul a invocat că, la emiterea dispoziției contestate, Primarul comunei

Bubuieci nu a respectat procedura, care îi permite numirea viceprimarului. Or, dispoziția

nr. 8-p din 31 ianuarie 2020 „Cu privire la numirea lui Anatolie Lupașcu în funcția de

viceprimar al com.Bubuieci” este ilegală și urmează a fi anulată.

La data de 15 aprilie 2022 în adresa intimatului Primarului comunei Bubuieci și

terțului Anatolie Lupașcu a fost expediată copia recursului depus de Oficiul Teritorial

4

Chișinău al Cancelariei de Stat, cu înștiințarea despre posibilitatea depunerii referinței

(f.d.164).

Prin referințele depuse la data de 19 mai 2022, Primarul comunei Bubuieci și terțul

Anatolie Lupașcu și au solicitat respingerea recursului depus de Oficiul Teritorial

Chișinău al Cancelariei de Stat (f.d. 171-177).

În conformitate cu art. 244 alin. (1) Cod administrativ, hotărârile curții de apel ca

instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu recurs.

Iar, conform art. 245 Cod administrativ, recursul se depune la instanța de apel în

termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel, dacă legea nu stabilește

un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă Curții Supreme de Justiție în termen

de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel. Dacă se depune împreună cu

cererea de recurs, motivarea recursului se depune la instanța de apel.

Curtea de Apel Chișinău a pronunțat decizia contestată la data de 15 decembrie

2021 (f.d. 137; 138-146).

La data de 28 decembrie 2021, prin intermediul oficiului postal, Oficiul Teritorial

Chișinău al Cancelariei de Stat a depus recurs împotriva deciziei din 15 decembrie 2021

a Curții de Apel Chișinău (f.d.149-150).

Decizia motivată din 15 decembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău a fost notificată

recurentului Oficiului Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat la data de 11 martie 2022,

fapt confirmat prin avizul de recepție nr. DS8006392262AS, anexat la materialele cauzei

(f.d.157).

Prin Hotărîrea Parlamentului Republicii Moldova nr.41 din 24 februarie 2022 a fost

declarată stare de urgență pe întreg teritoriul Republicii Moldova pe perioada

24 februarie - 24 aprilie 2022.

La data de 02 martie 2022 a fost emisă Dispoziția nr. 5 a Comisiei pentru Situații

Excepționale a Republicii Moldova în conformitate cu art. 22 din Legea nr. 212/2004

privind regimul stării de urgență, de asediu și de război (Monitorul Oficial al Republicii

Moldova, 2004, nr. 132-137, art. 696), art. 2 din Hotărârea Parlamentului nr. 41/2022

privind declararea stării de urgență (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2022,

nr. 52-2, art. 63-1), pct. 6, 7, 8 și 9 din Regulamentul Comisiei pentru Situații

Excepționale a Republicii Moldova, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 1340/2001.

Luând în considerare faptul că prin prisma pct. 5.2.1 din Dispoziția Comisiei pentru

Situații Excepționale a Republicii Moldova nr.5 din data de 02 martie 2022, termenele

de exercitare a căilor de atac aflate în curs la data instituirii stării de urgență se întrerup,

urmând a curge noi termene, de aceeași durată, de la data încetării stării de urgență,

termenul de declarare a recursului motivat pentru Oficiul Teritorial Chișinău al

Cancelariei de Stat, după întrerupere, a început a curge la data de 04 aprilie 2022,

termenul limită fiind data de 03 mai 2022, zi de marți.

La data de 12 aprilie 2022, prin intermediul oficiului postal, Oficiul Teritorial

Chișinău al Cancelariei de Stat a depus motivarea recursului (f.d.160-163).

Astfel, recursul depus de către Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat

împotriva deciziei din 15 decembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău, este în termen.

Examinând temeiurile invocate în recursul depus de Oficiul Teritorial Chișinău al

Cancelariei de Stat, în raport cu materialele cauzei, Completul specializat pentru

examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de

5

contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție îl consideră inadmisibil, din

următoarele motive.

În conformitate cu art. 246, alin. (1) Cod administrativ, Curtea Supremă de Justiție

examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este inadmisibil, recursul se

declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin. (2) din art. 246 Cod administrativ,

recursul se declară inadmisibil în special în cazurile enumerate la literele a)-f). Din

analiza acestor prevederi, rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului, în

special, nu se limitează doar la temeiurile menționate ci urmează să însușească în

condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil

bazat pe temeiuri concludente și serioase.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

reține cu valoare de principiu jurisprudențial, că sintagma „în special” denotă caracterul

neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp oferă un drept exclusiv al

instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de

serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși un eventual succes rezultat din

examinarea cererii în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ reține, că Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul

nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării

unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să răstoarne

deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de Apel ca primă

instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o

motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. Acest argument

rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării recursului în Codul administrativ

și anume din sintagma „motivarea recursului” de la art. 245 alin. (2) din Codul

administrativ. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se

referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării

testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în

contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în special

în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de contencios

administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont pentru a

trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal

fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces la

instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva Regatului Unit,

pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în special cazul

condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o

reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă de

apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de admisibilitate ale unui recurs

6

pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages Prestations Services împotriva Franței,

pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor în fața

instanțelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor

respective, urmând de ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și

de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din

19 februarie 1996, Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO,

procedurile cu privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar

chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a

se vedea Helmers c. Suediei 9 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

În circumstanțele menționate, Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al

Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara inadmisibil recursul depus de

Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat.

În conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, Completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil,

comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

dispune:

Recursul depus de Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat se declară

inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Ala Cobăneanu

Judecătorii

Nicolae Craiu

Nina Vascan

7