3ra-414/23 — Controlul legalitatii actelor administrative

3ra-414/23 — Controlul legalitatii actelor administrative (Curtea Supremă de Justiție, 2024)

Dosarul nr. 3ra-414/23 (2-21162721-01-3ra-12042023)

Prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani, judecător - A. Paniș

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău, judecători - Gh. Mîra, A. Bostan, Gr. Dașchevici

Î N C H E I E R E

05 iunie 2024 mun. Chișinău

Curtea Supremă de Justiție

în componența:

Președintele completului, judecătorul Stela Procopciuc

judecătorii Diana Stănilă

Ion Malanciuc

examinând admisibilitatea recursului depus de SRL „MAVL”, reprezentată de

avocatul Petru Bălănel,

în cauza de contencios administrativ, la cererea de chemare în judecată depusă de

SRL „MAVL” împotriva Primăriei municipiului Chișinău cu privire la anularea

actului administrativ,

împotriva deciziei din 06 decembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău, prin care a

fost respins apelul depus de SRL „MAVL” și menținută hotărârea din 25 februarie

2022 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani,

c o n s t a t ă:

La 03 noiembrie 2021, SRL „MAVL” a depus acțiunea în contencios

administrativ împotriva Primăriei municipiului Chișinău, solicitând anularea

dispoziției nr. 515-d din 06 septembrie 2021.

În motivarea cererii a indicat că, societatea are genul de activitate comerțul cu

amănuntul în magazine nespecializate, cu vânzarea predominată de produse

alimentare, băuturi și produse de tutun, unul din locurile de comercializare fiind

magazinul alimentar, amplasat în mun. Chișinău, sect. Râșcani, str.

XXXXXXXXXXX, 10/2, cu suprafața comercială de 53,7 m2 conform autorizației

DCCAPPS:60836, valabilă de la 11 septembrie 2019 nelimitat, cu program de lucru:

00:00-24:00-Non Stop.

A menționat că, pe parcursul activității sale, de către SRL „MAVL” nu au fost

încălcate condițiile impuse de lege și Primăria municipiului Chișinău pentru

funcționarea magazinului în acest regim. Cu toate acestea, la 03 august 2020, prin

sesizarea nr. 34/20/3 16907 emisă de Inspectoratul de Poliție Râșcani, s-a solicitat

limitarea programului de activitate al magazinului alimentar SRL „MAVL”, amplasat

în mun. Chișinău, str. XXXXXXXXXXX, 10/2, până la orele 22:00.

Conform Dispoziției nr. 515-d din 06 septembrie 2021, emisă de Primăria

1

municipiului Chișinău, reclamanta a fost informată că a fost limitat programul de

lucru al magazinului de produse alimentare SRL „MAVL” din str.

XXXXXXXXXXX, 10/2, cu stabilirea acestuia de la orele 07:00 până la orele 22:00,

fiind prezentată și Decizia Consiliului Direcției Generale Economie, Comerț și

Turism nr.16 din 05 august 2021.

La 21 septembrie 2021, SRL „MAVL” a depus cerere prealabilă privind anularea

Dispoziției nr. 515-d din 06 septembrie 2021, emisă de Primăria mun. Chișinău. Iar,

prin răspunsul nr.09-11/02-6256 din 04 octombrie 2021, expediat de către Direcția

Generală Economie, Comerț și Turism din cadrul Primăriei mun. Chișinău, societatea

reclamantă a fost informată că, la 15 iulie 2021, cu nr.09-LI/02-4801, în adresa

Direcției Generale, Economie, Comerț și Turism a parvenit sesizarea Inspectoratului

de Poliție Râșcani referitor la repetatele încălcări ale cadrului legal, în partea ce ține

de comercializarea producției alcoolice cu amănuntul între orele 22:00-08:00 în

magazinul alimentar SRL „MAVL” din str. XXXXXXXXXXX, 10/2.

În răspuns instituția pârâtă a mai menționat că, în temeiul sesizării IP Râșcani din

03 august 2020, cu același obiect, adresată administrației SRL „MAVL”, anterior au

mai fost aplicate măsuri de avertizare, inclusiv asupra respectării regulilor de comerț

cu amănuntul a producției alcoolice, cu neadmiterea comercializării acesteia în

perioada orelor 22:00-08:00.

Drept urmare, în baza pct. 8.5 al Regulamentului privind desfășurarea activității

de comerț în mun. Chișinău, administratorul SRL „MAVL” a fost avertizat în cadrul

ședinței Consiliului Direcției din 05 august 2021 asupra necesității: depunerii în

termen de 7 zile a notificării de modificare a datelor din NIAC privind limitarea

programului de lucru până la ora 22:00; asigurării respectării ordinii publice, atât în

interiorul unității de comerț, cât și în adiacența magazinului; respectării actelor

normative și legislative în vigoare, care vizează desfășurarea activității de comerț;

însă agentul economic nu s-a conformat benevol prevederilor deciziei Consiliului

Direcției din 05 august 2021 și, respectiv, nu a depus o notificare de modificare a

datelor din NIAC depusă anterior, fiind emisă dispoziția viceprimarului mun.

Chișinău nr. 515-d din 06 septembrie 2021.

Direcția a punctat că, dispoziția a fost bazată pe prevederile Regulamentului

privind desfășurarea activității de comerț în mun. Chișinău, aprobată prin decizia

Consiliului Municipal Chișinău nr. 17/5 din 01 octombrie 2020, și sesizările parvenite

de la Inspectoratul de Poliție Râșcani, și anume pe faptul comiterii unor contravenții,

care în mare parte nu au tangență cu activitatea magazinului, fiind comise de persoane

necunoscute, care nu au fost clienți ai magazinului alimentar SRL „MAVL”, amplasat

în mun. Chișinău, str. XXXXXXXXXXX, 10/2.

Astfel, reclamanta a menționat că dispoziția contestată este pripită și nu are ca

scop apărarea unui interes public major, fiind emisă fără respectarea propriilor acte

normative. Mai mult, actul administrativ poartă un caracter evaziv, în lipsa oricărei

motivări, sub aspectul creării incomodităților de trai ca urmare al activității

magazinului.

În fine, reclamanta a declarat că actul administrativ contestat urmează să fie

anulat, deoarece nu corespunde situației de fapt și de drept și, respectiv, deduce că

reprezentanții Primăriei mun. Chișinău acționează în continuare în mod ilegal, cu

2

abateri și încălcări flagrante de la legislația și instrucțiunile în domeniu, decizia fiind

pripită și nu are ca scop apărarea unui interes public major.

Prin hotărârea din 25 februarie 2022 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani,

acțiunea în contencios administrativ depusă de SRL „MAVL” împotriva Primăriei

municipiului Chișinău privind anularea actului administrativ, a fost respinsă ca

neîntemeiată.

Nefiind de acord cu soluția primei instanțe, la 04 martie 2022, SRL „MAVL” a

contestat cu apel hotărârea din 25 februarie 2022 a Judecătoriei Chișinău, sediul

Râșcani, solicitând casarea hotărârii primei instanțe cu adoptarea unei noi decizii de

admitere integrală a acțiunii.

Prin decizia din 06 decembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău, a fost respins

apelul depus de SRL „MAVL” și menținută hotărârea din 25 februarie 2022 a

Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani.

Pentru a respinge acțiunea, instanțele ierarhic inferioare au reținut că, prin

sesizarea Inspectoratului de Poliție Râșcani nr.13827 din 08 iulie 2021 subdiviziunea

de ramură a autorității publice locale a fost informată despre încălcările repetate

admise prin comercializarea producției alcoolice cu amănuntul între orele 22.00 -

08.00, încălcarea ordinii publice pe timp de noapte cauzate ca urmare a activității non-

stop a magazinului alimentar SRL „MAVL” din str. XXXXXXXXXXX.

La fel, prin petiția nr. T-4906/21 din 19 iulie 2021, locatara din adiacența

magazinului alimentar SRL „MAVL” a informat autoritatea publică locală că

activitatea magazinului afectează grav modul de trai, tulbură liniștea pe timp de

noapte, solicitând întreprinderea acțiunilor în vederea înlăturării factorilor.

Astfel, Direcția Generală economie, comerț și turism, verificând activitatea

magazinului SRL „MAVL”, a emis actul de verificare din 22 iulie 2021 prin care i-a

recomandat să înlăture încălcările depistate, și anume să respecte regulile de

comercializare și să nu admită încălcarea ordinii publice.

În cadrul ședinței Consiliului Direcției Generale economie, comerț și turism din

05 august 2021, SRL „MAVL” a fost avertizată asupra următoarelor necesități:

depunerii în termen de 7 zile a notificării de modificare a datelor din NIAC privind

limitarea programului de lucru până la 22:00; asigurării respectării ordinii publice,

atât în interiorul unității de comerț, cât și în adiacența magazinului; respectării actelor

normative și legislative în vigoare, care vizează desfășurarea activității de comerț.

Drept rezultat, în urma neconformării SRL „MAVL” prevederilor deciziei

Consiliului Direcției din 05 august 2021 și nedepunerii notificării de modificare a

datelor din NIAC depusă anterior, a fost emisă dispoziția viceprimarului mun.

Chișinău nr. 515-d din 06 septembrie 2021 cu privire la limitarea programului de

lucru al magazinului.

Instanțele ierarhic inferioare au reținut că, fiind încălcate în mod repetat

prevederile legale, comercializarea producției alcoolice cu amănuntul între orele

22:00 – 08:00, neexecutarea obligației de a respecta ordinea publică pe o rază de 50

metri de la unitatea comercială procedura administrativă s-a finisat prin emiterea

dispoziției contestate în limitele dreptului discreționar al autorității publice, luând în

considerare toate faptele relevante, respectând limitele legale și conform scopului

acordat prin lege, motiv pentru care controlul judiciar al legalității acestei dispoziții a

3

constatat lipsa încălcărilor din partea autorității publice.

La 05 ianuarie 2023, SRL „MAVL”, reprezentată de avocatul Petru Bălănel, a

depus recurs nemotivat împotriva deciziei din 06 decembrie 2022 a Curții de Apel

Chișinău, iar la 28 aprilie 2023, a prezentat motivarea recursului, solicitând casarea

acesteia și a hotărârii primei instanțe cu emiterea unei noi hotărâri prin care acțiunea

să fie admisă integral.

În motivarea recursului a indicat că, la emiterea deciziei instanța de apel a aplicat

eronat normele de drept material și procedural și nu a elucidat circumstanțele cauzei.

În esență, recurenta a reiterat circumstanțele de fapt și de drept indicate atât în cererea

de chemare în judecată, cât și în cererea de apel.

Suplimentar a menționat că instanțele de judecată nu au dat apreciere

argumentelor din acțiune și, de fapt, nu au verificat cerințele societății reclamante,

stabilind pe de o parte toate circumstanțele cauzei, însă fără a le da o încadrare

juridică corectă.

Prin Legea nr. 246 din 31 iulie 2023 (în vigoare din 01 septembrie 2023), a fost

modificat cadrul normativ conex reformei Curții Supreme de Justiție, inclusiv Cartea

a treia ”Procedura contenciosului administrativ” din Codul administrativ, în special

prevederile cu privire la temeiurile recursului.

Totuși, art. XI alin. (3) din Legea menționată, prevede că recursurile depuse la

Curtea Supremă de Justiție până la data intrării în vigoare a prezentei legi vor fi

examinate în baza temeiurilor în vigoare la data depunerii recursului.

Aceleași considerente de deduc și din interpretarea art. 195 din Codul

administrativ în coroborare cu prevederile art. 3 alin. (3) din Codul de procedură

civilă către stipulează că, procedura acțiunii în contenciosul administrativ se

desfășoară conform prevederilor prezentului cod. Suplimentar se aplică corespunzător

prevederile Codului de procedura civilă, cu excepția art.169–171. Legea procedurală

civilă care impune obligații noi anulează sau reduce drepturile procedurale ale

participanților la proces, limitează exercitarea unor drepturi ori stabilește sancțiuni

procedurale noi sau suplimentare nu are putere retroactivă.

În consecință, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție, la examinarea

recursului, va aplica prevederile cu privire la temeiurile declarării recursului din

Codul administrativ în redacția în vigoare la data declarării acestuia.

În conformitate cu art. 244 alin. (1) din Codul administrativ, hotărârile curții de

apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu

recurs.

Conform art. 245 alin. (1) și (2) din Codul administrativ (în redacția în vigoare la

data declarării recursului), recursul se depune la instanța de apel în termen de 30 de

zile de la notificarea deciziei instanței de apel, dacă legea nu stabilește un termen mai

mic. Motivarea recursului se prezintă Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de

zile de la notificarea deciziei instanței de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de

recurs, motivarea recursului se depune la instanța de apel.

Curtea de Apel Chișinău a pronunțat decizia contestată la 06 decembrie 2022, în

ședință publică.

Materialele cauzei atestă că, la 16 decembrie 2022, prin poștă electronică, Curtea

de Apel Chișinău a notificat dispozitivul deciziei instanței de apel participanților al

4

proces, inclusiv reprezentantului recurentei, avocatului Petru Bălănel, fapt confirmat

prin confirmarea anexată la dosar (f.d. 130).

Recursul nemotivat împotriva deciziei din 06 decembrie 2022 a Curții de Apel

Chișinău a fost depus la 05 ianuarie 2023.

Totodată, materialele cauzei atestă că, decizia integrală a fost notificată, la 29

martie 2023, iar motivarea recursului SRL „MAVL”, reprezentată de avocatul Petru

Bălănel, a fost depusă la 28 aprilie 2023.

În condițiile enunțate, instanța de recurs constată respectarea de SRL „MAVL”,

reprezentată de avocatul Petru Bălănel, a termenului prevăzut de art. 245 alin. (1) și

(2) din Codul administrativ la declararea recursului.

Examinând temeiurile invocate în recurs în raport cu materialele cauzei,

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție îl consideră inadmisibil, din

următoarele motive.

În conformitate cu art. 246 alin. (1) din Codul administrativ (în redacția în

vigoare la data declarării recursului), Curtea Supremă de Justiție examinează din

oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este inadmisibil, recursul se declară ca

atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin. (2) din art. 246 din Codul administrativ,

recursul se declară inadmisibil în special în cazurile enumerate la literele a)-f).

Din analiza acestor prevederi, rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea

recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate ci urmează să

însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de

legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține că sintagma „în

special” denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același

timp oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu

prezintă o motivare suficient de serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși un

eventual succes rezultat din examinarea cererii în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție

reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului

dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării unor veritabile și

esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să răstoarne deciziile

instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de apel ca primă instanță

într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție notează că pentru a trece

testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare

și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. Acest argument rezultă și din

particularitățile de formă ale reglementării recursului în Codul administrativ și anume

din sintagma „motivarea recursului” de la art. 245 alin. (2) din Codul administrativ (în

redacția în vigoare la data declarării recursului). În consecutivitate, motivarea cererii

de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le

întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție accentuează

că admisibilitatea recursului trebuie privită și în contextul rolului și funcției legale a

instanței judecătorești supreme care constă, în special în asigurarea și interpretarea

uniformă a legilor la examinarea cauzelor de contencios administrativ.

5

Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont pentru a trece

filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces

la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva Regatului

Unit, pct.38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct.230]. Acesta este în special cazul

condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o

reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă

de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct.85). Condițiile de admisibilitate ale unui

recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages Prestations Services împotriva

Franței, pct.45). Curtea a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor

în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale

procedurilor respective, urmând de ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de

drept național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v.

Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p.141,§39).

La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea

căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt,

pot fi conforme cu cerințele articolului 6§1 (a se vedea Helmers c. Suediei 9

octombrie 1991, §31, Seria A, nr.212-A).

În circumstanțele menționate, Completul de judecată al Curții Supreme de

Justiție ajunge la concluzia de a declara inadmisibil recursul depus de SRL „MAVL”,

reprezentată de avocatul Petru Bălănel.

În conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ (în redacția în

vigoare la data declarării recursului), Completul de judecată al Curții Supreme de

Justiție

d i s p u n e:

Recursul depus de SRL „MAVL”, reprezentată de avocatul Petru Bălănel, se

declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președinte, judecător Stela Procopciuc

judecători Diana Stănilă

Ion Malanciuc

6