3ra-445/23 — cu privire la contestarea actului administrativ individual dafavorabil

3ra-445/23 — cu privire la contestarea actului administrativ individual dafavorabil (Curtea Supremă de Justiție, 2024)

Dosar nr. 3ra-445/23

2-22074840-01-3ra-18042023

Instanța de fond: Curtea de Apel Chișinău, judecători – A. Minciuna, E. Palanciuc, V. Negru

Î N C H E I E R E

17 aprilie 2024 mun. Chișinău

Curtea Supremă de Justiție

Completul de judecată, în componența:

Președinte, judecător Stela Procopciuc

Judecători Ion Malanciuc

Diana Stănilă

examinând admisibilitatea recursului declarat de Radu Țurcanu,

în cauza civilă la acțiunea în contencios administrativ înaintată de Radu

Țurcanu către Consiliul Superior al Magistraturii privind contestarea actului

administrativ individual defavorabil,

împotriva hotărârii din 27 februarie 2023 a Curții de Apel Chișinău, prin care

acțiunea a fost respinsă ca neîntemeiată,

c o n s t a t ă:

La 27 mai 2022, Radu Țurcanu a înaintat acțiune în contencios administrativ

împotriva Consiliului Superior al Magistraturii privind contestarea hotărârii Plenului

Consiliului Superior al Magistraturii nr. 100/8 din 10 mai 2022 ”Cu privire la

sesizarea Procurorului General interimar, Dumitru Robu, referitor la eliberarea

acordului pentru pornirea urmăriri penale în privința unui judecător”.

În motivarea acțiunii a indicat că, hotărârea Consiliului Superior al

Magistraturii nr. 100/8 din 10 mai 2022 „Cu privire la sesizarea Procurorului

General interimar. Dumitru Robu, referitor la eliberarea acordului pentru pornirea

urmăririi penale în privința unui judecător” este ilegală deoarece nu conține

motivarea scopului, caracterului potrivit, necesar și rezonabil al deciziei luate

privind pornirea urmăririi penale în privința sa. Fiecare măsură autorizată de

Consiliul Superior al Magistraturii trebuie să fie motivată din punct de vedere a

proporționalității. În speță, Consiliul Superior al Magistraturii a decis, fără o

motivare a necesității intervenirii în cariera și activitatea judecătorului, dispunerea

pornirii urmăririi penale în privința sa.

Totodată, hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 100/8 din

10.05.2022 a fost emisă prin utilizarea arbitrară a dreptului discreționar al

Consiliului Superior al Magistraturii, contrar prevederilor art. art. 16, 137, 225 alin.

(1) din Codul administrativ.

Principiul independenței judecătorilor presupune că judecătorii trebuie să ia

decizii în deplină libertate și să acționeze fără restricții și fără a fi obiectul unor

influențe, presiuni, amenințări sau intervenții nelegale, directe sau indirecte,

indiferent din partea cărei persoane vin și sub ce motiv. Judecătorul, în calitate de

deținător al autorității judecătorești, trebuie să-și poată exercita funcția sa în deplină

1

independentă, în raport cu toate constrângerile, forțele de natură socială, economică

și politică și chiar în raport cu alți judecători și în raport cu administrația

judecătorească (a se vedea Hotărârea Curții Constituționale Nr.22 din 05.09.2013,

p.54).

Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 100/8 din 10.05.2022 nu a

fost motivată, prin aceasta ea contravine art. 118 alin. (1) alin. (2) și alin. (3) din

Codul administrativ.

În același sens, în pct. 76 din Hotărârea Curții Constituționale nr. 23 din

27.06.2017, Curtea menționează că în situația în care Consiliului Superior al

Magistraturii i se cere să își dea acordul pentru pornirea urmăririi penale, aplicarea

măsurilor procesuale sau efectuarea acțiunilor procesuale în privința judecătorului,

acesta are obligația să motiveze hotărârea sa, ținând cont de circumstanțele

particulare ale fiecărui caz în parte, fără a se limita la formulări generale și abstracte.

La caz, lipsa unei motivări adecvate echivalează cu lipsa motivării. Asta

deoarece motivarea este operațiunea administrativă prin care raționamentele avute

în vedere de autoritate trebuie să fie înțelese de public și de subiecții cărora actul

administrativ se adresează. Consiliul Superior al Magistraturii ar fi trebuit cel puțin

să fie obligat să-și motiveze hotărârea, nu doar din cauza cerințelor principiului

securității juridice, ci și pentru a proteja reputația personală și profesională a

judecătorului în cauză.

Potrivit reclamantului, hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 100/8

din 10.05.2022 este ilegală, deoarece a fost încălcată procedura de adoptare și

depășită competența la emiterea hotărârii contestate.

Consiliul Superior al Magistraturii a acționat fără cvorum. În sensul dat, art.

133 alin. (1) din Codul administrativ prevede că, cvorumul reprezintă numărul

minim necesar de membri prevăzut de lege pentru întrunirea valabilă a unui organ

colegial sau emiterea unui act administrativ individual. Aliniatul 2 al art. 133 din

Codul administrativ confirmă regula din aliniatul (1), prin sintagma „cu excepția

cazurilor în care legea prevede altfel”.

Legea nr. 947 din 19.07.1996 cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii

prevede următoarele condiții:

a) în primul rând, art. 15 alin. (2) din Legea nr. 947 din 19.07.1996 cu privire

la Consiliul Superior al Magistraturii prevede că ședința Consiliului Superior al

Magistraturii este deliberativă dacă la ea participă cel puțin două treimi din membrii

lui;

b) în al doilea rând, art. 24 alin. (1) din Legea nr. 947 din 19.07.1996 cu privire

la Consiliul Superior al Magistraturii prevede că, la adoptarea hotărârilor cu privire

la cariera judecătorilor, răspunderea disciplinară a acestora, sancționarea și

eliberarea din funcție a judecătorilor, membrii de drept ai Consiliului Superior al

Magistraturii participă fără drept de vot. Prin noțiunea „participă fără drept de vot”

se are în vedere prezența acestora la ședințele Consiliului Superior al Magistraturii,

însă fără careva consecințe juridice pentru cvorum și majoritate;

c) cvorumul condiționează majoritatea, iar lipsa cvorumului exclude

posibilitatea declanșării majorității. Or, emiterea actului administrativ individual de

autoritățile publice cu conducere colegială se realizează prin anumite particularități

procedurale.

De aceea, art. 132 alin. (2) din Codul administrativ prevede expres că

„conducerea colegială a unei autorități publice adoptă decizii prin vot. Textul

2

„adoptă decizii prin vot” structurează în sine cvorumul și majoritatea, categorii

juridice reglementate în art. art. 133- 136 din Codul administrativ;

d) acordul privind pornirea urmăririi penale în privința unui judecător se

încadrează prin natura și efectul său în conceptul de carieră a judecătorilor,

inamovibilitatea și inviolabilitatea, răspunderea disciplinară a acestora, sancționarea

și eliberarea din funcție a judecătorilor.

Astfel, ședința Consiliului Superior al Magistraturii n-a fost una deliberativă

din lipsa cvorumului. Membrii de drept nu participă la calcularea cvorumului. Pentru

a fi deliberativă, la ședința Consiliului Superior al Magistraturii urmau să participe

2/3 (membri cu drept de vot) din 12 membri ai Consiliului Superior al Magistraturii,

pe când la caz au participat doar 7 membri cu drept de vot.

Reieșind din cele expuse, reclamantul a solicitat admiterea acțiunii, anularea

hotărârii Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 100/8 din 10 mai 2022

„Cu privire la sesizarea Procurorului General interimar, Dumitru Robu, referitor la

eliberarea acordului pentru pornirea urmăriri penale în privința unui judecător”.

Prin hotărârea din 27 februarie 2023 a Curții de Apel Chișinău acțiunea în

contencios administrativ înaintată de Radu Țurcanu către Consiliul Superior al

Magistraturii privind contestarea actului administrativ individual defavorabil, a fost

respinsă ca neîntemeiată.

Pentru a hotărî astfel, instanța a reținut prevederile art.15 alin. (12) din Legea

nr. 26 din 10 martie 2022, care indică că pentru perioada de timp de până la data

întrunirii legale a noii componențe a Consiliului Superior al Magistraturii și a

Consiliului Superior al Procurorilor, pentru a nu admite disfuncționalități în

exercitarea de către consiliile menționate a atribuțiilor stabilite prin Constituția

Republicii Moldova, hotărârile acestor consilii vor fi adoptate în conformitate cu

dispozițiile Codului administrativ ce reglementează emiterea actelor administrative.

Totodată, instanța a reținut că la 07 aprilie 2022, Curtea Constituțională a emis

Hotărârea nr. 9 pentru controlul constituționalității Legii nr. 26 din 10 martie 2022

privind unele măsuri aferente selectării candidaților la funcția de membru în

organele de autoadministrare ale judecătorilor și procurorilor (sesizarea nr.

43a/2022), prin care s-a declarat neconstituțional textul „stabilite prin Constituția

Republicii Moldova” din articolul 15 alin. (12) din Legea nr. 26 din 10 martie 2022

privind unele măsuri aferente selectării candidaților la funcția de membru în

organele de autoadministrare ale judecătorilor și procurorilor.

Declararea neconstituționalității textului „stabilite prin Constituția Republicii

Moldova” din articolul 15 alin. (12) din Legea nr. 26 din 10 martie 2022 exclude

competența Consiliului Superior al Magistraturii de a adopta, pe baza acestui articol,

hotărâri care rezultă din atribuțiile prevăzute de articolele 123 și 136 alin. (2) din

Constituție (numirea, transferarea, detașarea, promovarea în funcție și aplicarea de

măsuri disciplinare față de judecători, precum și numirea judecătorilor la Curtea

Constituțională).

Astfel, Curtea a conchis că din analiza circumstanțelor menționate rezultă că,

pe baza articolului 15 alin. (12) din Legea nr. 26 din 10 martie 2022, legislatorul a

împuternicit Consiliul Superior al Magistraturii să adopte hotărâri, care pun în

aplicare atribuțiile stabilite de Constituție, în conformitate cu dispozițiile Codului

administrativ care reglementează emiterea actelor administrative. Sub acest aspect,

Curtea a reținut că atribuțiile constituționale ale Consiliului Superior al Magistraturii

sunt, între altele, cele prevăzute la articolul 123 (i.e. numirea, transferarea, detașarea,

3

promovarea în funcție și aplicarea de măsuri disciplinare față de judecători) și cea

prevăzută la articolul 136 alin. (2) din Constituție (i.e. numirea a doi judecători la

Curtea Constituțională).

Curtea a observat că, potrivit articolului 133 alin. (2) din Codul administrativ,

organul colegial acționează legal dacă sunt prezenți jumătate plus unu din membri,

cu excepția cazurilor în care legea prevede altfel. Totodată, articolul 135 alineatele

(2) și (5) din același cod stabilește regula generală a majorității simple (voturile a

jumătate plus unu din numărul membrilor prezenți) pentru emiterea actelor

administrative individuale, cu excepția cazurilor în care legea prevede în mod expres

o altă majoritate pentru emiterea actelor.

Analizând prevederile relevante ale Codului administrativ, Curtea a constatat

că regulile generale prevăzute de articolele 133 alin. (2) și 135 alineatele (2) și (5)

din Cod sunt aplicabile doar în situația în care alte legi speciale nu reglementează

alte cerințe referitoare la cvorum și la tipul de majoritate.

În acest sens, Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii stabilește

norme speciale în raport cu prevederile Codului administrativ. Legea cu privire la

Consiliul Superior al Magistraturii prevede la articolul 15 alin. (2) că ședința

Consiliului este deliberativă dacă la aceasta participă cel puțin două treimi din

membrii lui.

În continuare, articolul 24 alin. (1) din aceeași lege stabilește că Consiliul

adoptă hotărâri cu votul deschis al majorității membrilor săi, cu excepția cazului

prevăzut la articolul 19 alin. (4).

Așadar, Curtea a notat că articolul 15 alin. (12) din Legea nr. 26 din 10 martie

2022 stabilește că până la data întrunirii legale a noii componențe a Consiliului

Superior al Magistraturii, hotărârile Consiliului vor fi adoptate în conformitate cu

dispozițiile Codului administrativ. Totuși, aplicabilitatea regulilor generale de

emitere a actelor administrative din Codul administrativ sunt condiționate de lipsa

unor norme speciale. În cazul în discuție, Legea cu privire la Consiliul Superior al

Magistraturii conține norme speciale în raport cu Codul administrativ.

Având în vedere că articolul 15 alin. (12) din Legea nr. 26 din 10 martie 2022

reprezintă o normă conținută în dispozițiile finale și a fost adoptată în circumstanțele

în care Consiliul Superior al Magistraturii activa într-o componență redusă, Curtea

reține că aceste prevederi trebuie interpretate, mai curând, în sensul în care suspendă

aplicabilitatea regulii cvorumului de două treimi din membri și a regulii potrivit

căreia Consiliul Superior al Magistraturii adoptă hotărâri cu votul majorității

membrilor săi, în favoarea aplicării normelor generale ale Codului administrativ.

Astfel, Curtea a conchis că până la data întrunirii legale a noii componențe, pe

baza articolului 15 alin. (12) din Legea nr. 26 din 10 martie 2022, Consiliul Superior

al Magistraturi va putea adopta hotărâri care pun în aplicare atribuțiile prevăzute în

Legea nr. 26 din 10 martie 2022 sau care au ca obiect administrarea treburilor

curente. Prin administrarea treburilor curente, Curtea a avut în vedere inclusiv

competența Consiliului Superior al Magistraturii de a oferi acordul pentru pornirea

urmăririi penale și pentru realizarea acțiunilor de urmărire penală în privința

judecătorilor, cu excepția cazurilor în care judecătorii sunt suspectați de comiterea

unor delicte în exercițiul funcțiilor lor legale.

Cu referire la argumentul reclamantului în privința lipsei motivării hotărârii

contestate, Curtea de Apel Chișinău a reținut prevederile art. 118 din Codul

administrativ, potrivit căruia motivarea este operațiunea administrativă prin care se

4

expun considerentele care justifică emiterea unui act administrativ individual. În

motivare se indică temeiurile esențiale de drept și de fapt pe care le-a luat în

considerare autoritatea publică pentru decizia sa. Din motivarea deciziilor

discreționare trebuie să poată fi recunoscute și punctele de vedere din care autoritatea

publică a reieșit la exercitarea dreptului discreționar. Motivarea trebuie să se refere

și la argumentele expuse în cadrul audierii. Motivarea completă a unui act

administrativ individual cuprinde: a) motivarea în drept – temeiul legal pentru

emiterea actului administrativ, inclusiv formele procedurale obligatorii pe care se

bazează actul; b) motivarea în fapt – oportunitatea emiterii actului administrativ,

inclusiv modul de exercitare a dreptului discreționar, dacă este cazul; c) în cazul

actelor administrative defavorabile – o descriere succintă a procedurii administrative

care a stat la baza emiterii actului: investigații, probe, audieri, opinii ale

participanților contrare conținutului final al actului etc. Motivarea completă este

obligatorie, este parte integrantă a actului administrativ individual și condiționează

legalitatea acestuia. Motivarea nu este obligatorie în cazul în care: a) autoritatea

publică admite o petiție în totalitate fără ca prin decizia de soluționare a ei să fie

afectate drepturile sau interesele legitime ale altor persoane; b) acest lucru este

prevăzut expres de lege; sau c) autoritatea publică emite acte administrative

individuale de același fel într-un număr mai mare sau automatizat și, conform

circumstanțelor de fapt ale cazului în parte, nu se cere o motivare.

Reieșind din norma legală menționată supra în raport cu materialele cauzei,

Curtea de Apel Chișinău a constatat că, hotărârea Plenului Consiliului Superior al

Magistraturii nr. 100/8 din 10 mai 2022 „Cu privire la sesizarea Procurorului

General interimar, Dumitru Robu, referitor la eliberarea acordului pentru pornirea

urmăriri penale în privința unui judecător” este motivată în conformitate cu normele

legale unde sunt indicate argumentele care sunt bazate pe o cercetare amplă a

materialelor cauzei și a notei informative prezentată de inspecția judiciară în raport

cu poziția părților în procedura administrativă.

La 28 februarie 2023, Radu Țurcanu a depus recursul nemotivat împotriva

hotărârii din 27 februarie 2023 a Curții de Apel Chișinău, iar la 26 aprilie 2023, a

înaintat recursul motivat, solicitând admiterea cererii de recurs, casarea hotărârii

Curții de Apel Chișinău, cu pronunțarea unei noi decizii de admitere integral a

acțiunii. În motivarea recursului au fost invocate argumente similare celor din

acțiune.

La 28 aprilie 2023, Curtea Supremă de Justiție a expediat copia cererii de recurs

Consiliului Superior al Magistraturii.

La 09 iunie 2023, Consiliul Superior al Magistraturii a depus referință asupra

recursului, solicitând declararea lui ca fiind inadmisibil.

La 27 septembrie 2023, recurentul Radu Țurcanu a înaintat o cerere, prin care

a solicitat anexarea la materialele cauzei a unor înscrisuri noi.

Prin Legea nr. 246 din 31 iulie 2023 (în vigoare din 01 septembrie 2023), a

fost modificat cadrul normativ conex reformei Curții Supreme de Justiție, inclusiv

Cartea a treia „Procedura contenciosului administrativ” din Codul administrativ, în

special prevederile cu privire la temeiurile recursului.

Totuși, art. XI alin. (3) din Legea menționată, prevede că recursurile depuse la

Curtea Supremă de Justiție până la data intrării în vigoare a prezentei legi vor fi

examinate în baza temeiurilor în vigoare la data depunerii recursului.

Aceleași considerente se deduc și din interpretarea art. 195 din Codul

5

administrativ în coroborare cu prevederile art. 3 alin. (3) din Codul de procedură

civilă către stipulează că, procedura acțiunii în contenciosul administrativ se

desfășoară conform prevederilor prezentului cod. Suplimentar se aplică

corespunzător prevederile Codului de procedura civilă, cu excepția art. 169–171.

Legea procedurală civilă care impune obligații noi anulează sau reduce drepturile

procedurale ale participanților la proces, limitează exercitarea unor drepturi ori

stabilește sancțiuni procedurale noi sau suplimentare nu are putere retroactivă.

În consecință, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție, la

examinarea admisibilității recursului, va aplica prevederile Codului administrativ în

redacția în vigoare la data declarării recursului.

În conformitate cu art. 244 alin. (1) din Codul administrativ, hotărârile curții de

apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu

recurs.

În conformitate cu art. 245 alin. (1) și (2) din Codul administrativ, recursul se

depune la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței

de apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă

Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței

de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se

depune la instanța de apel.

Instanța de recurs constată că hotărârea Curții de Apel Chișinău a fost

pronunțată la 27 februarie 2023, dispozitivul fiind notificat participanților la proces

prin poșta electronică la 28 februarie 2023 (f.d. 115), iar hotărârea motivată le-a fost

comunicată la 04 aprilie 2023 (f.d. 118).

Astfel, depunerea recursului nemotivat la 28 februarie 2023 (f.d. 116), precum

și a motivării recursului la 26 aprilie 2023 (f.d. 119-129), este în termen.

Examinând admisibilitatea recursului înaintat de Radu Țurcanu, completul de

judecată îl consideră drept inadmisibil.

În motivarea concluziei enunțate se rețin următoarele argumente.

În conformitate cu art. 246 alin. (1) din Codul administrativ, Curtea Supremă

de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este

inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin. (2)

din art. 246 din același cod, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile

enumerate la literele a)-f).

Din analiza acestor prevederi, rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea

recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate, ci urmează să

însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de

legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

Completul de judecată reține că sintagma „în special” denotă caracterul

neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp oferă un drept

exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare

suficient de serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși un eventual succes

rezultat din examinarea cererii în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, instanța de recurs reține că, Codul administrativ

dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului, dar și cerința de seriozitate a

cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept

procedural și material capabile să răstoarne decizia instanței de apel contestată într-

o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Instanța de recurs notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de

6

recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile

nominalizate mai sus. Acest argument rezultă și din particularitățile de formă ale

reglementării recursului în Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea

recursului” de la art. 245 alin. (2) din Codul administrativ.

În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se

referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării

testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, completul de judecată accentuează că admisibilitatea recursului

trebuie privită și în contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești

supreme care constă, în special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la

examinarea cauzelor de contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri

de recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes,

de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces

la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva

Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în

special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa

necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o

anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de

admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages

Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de

aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de

caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de

totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic

superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996,

Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu

privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de

drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea

Helmers c. Suediei 9 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

În circumstanțele menționate, completul de judecată ajunge la concluzia de a

declara inadmisibil recursul înaintat de Radu Țurcanu.

În conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, Completul de

judecată al Curții Supreme de Justiție

d i s p u n e:

Recursul înaintat de Radu Țurcanu se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președinte,

judecător Stela Procopciuc

Judecători Ion Malanciuc

Diana Stănilă

7