3ra-294/23 — cu privire la constatarea nulitatii actului administrativ

Dosar nr. 3ra-294/23

2-22170226-01-3ra-15032023

Instanța de fond: Curtea de Apel Chișinău, judecători – A. Minciuna, E. Palanciuc, V. Negru

Î N C H E I E R E

17 aprilie 2024 mun. Chișinău

Curtea Supremă de Justiție

Completul de judecată, în componența:

Președinte, judecător Stela Procopciuc

Judecători Ion Malanciuc

Diana Stănilă

examinând admisibilitatea recursului declarat de Oficiul Teritorial Orhei al

Cancelariei de Stat,

în cauza la acțiunea în contencios administrativ înaintată de Oficiul Teritorial

Orhei al Cancelariei de Stat către Consiliul raional Telenești cu privire la constatarea

nulității prevederilor pct. 17 al Regulamentului de organizare și funcționare al

Direcției Educație, aprobat prin decizia Consiliului raional Telenești nr. 5/8 din 20

august 2015 „Cu privire la Regulamentul de organizare și funcționare al Direcției

Educație”,

împotriva hotărârii din 06 februarie 2023 a Curții de Apel Chișinău, prin care

acțiunea a fost respinsă ca neîntemeiată,

c o n s t a t ă:

La 21 noiembrie 2022, Oficiul Teritorial Orhei al Cancelariei de Stat a înaintat

acțiune împotriva Consiliului raional Telenești, solicitând constatarea nulității

prevederilor pct. 17 al Regulamentului de organizare și funcționare a Direcției

Educație, aprobat prin decizia Consiliului raional Telenești nr. 5/8 din 20 august

2015 „Cu privire la Regulamentul de organizare și funcționare a Direcției Educație”.

În motivarea acțiunii reclamantul a indicat că, conducătorul organului local de

specialitate în domeniul învățământului este desemnat prin concurs, în modul stabilit

de Ministerul Educației și Cercetării, și numit în funcție pentru un termen de 4 ani,

prin decizia autorității administrației publice locale de nivelul al doilea/prin

hotărârea Adunării Populare a Găgăuziei. Una și aceeași persoană poate deține

funcția de conducător al organului local de specialitate în domeniul învățământului

pentru cel mult două termene consecutive, prevedere stipulată în art. 48 alin. (4) al

Codului educației nr. 152 din 17 iulie 2014.

Aceeași prevedere este reglementată de pct. 17 al Regulamentului-cadru de

organizare și funcționare a organului local de specialitate în domeniul

învățământului aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 404 din 16 iunie 2015, care

statuează că șeful organului local de specialitate este desemnat prin concurs, în

modul stabilit de Ministerul Educației, și numit în funcție pentru un termen de 4 ani,

prin decizia consiliului raional/municipal/prin hotărârea Adunării Populare. Una și

aceeași persoană poate deține funcția de șef al organului local de specialitate pentru

1

cel mult două termene consecutive.

Oficiul Teritorial Orhei al Cancelariei de Stat prin sesizarea nr. 1304/OT8- 918

din 07 septembrie 2022 a solicitat Consiliului raional Telenești reexaminarea

Regulamentului de organizare și funcționare a Direcției Educație Telenești și

completarea pct. 17 cu sintagma „numit în funcție, pentru un termen de 4 ani”

conform prevederilor art. 48 alin. (4) al Codului Educației.

La 17 noiembrie 2022, Oficiul a recepționat răspunsul autorității publice locale

de nivelul II, prin care a fost informat că urmare a examinării proiectului de decizie

„Cu privire la examinarea sesizării Oficiului Teritorial Orhei al Cancelariei de Stat

nr. 1304/OT8-918 din 07 septembrie 2022, regulamentul menționat nu a fost

modificat din cauza că nu a întrunit numărul necesar de voturi pentru a fi aprobat.

Drept efect al situației create, șefa Direcției Educație a Consiliului raional

Telenești activează în funcție deja mai bine de 5 ani și Consiliul raional nu a anunțat

concurs pentru următorul mandat al conducătorului organului local de specialitate în

domeniul învățământului.

Astfel, luând în considerare interesul public ce vizează competențele

autorităților publice, consideră că prevederile pct. 17 al Regulamentului de

organizare și funcționare a Direcției Educație, aprobat prin decizia Consiliului

raional Telenești nr. 5/8 din 20 august 2015 „Cu privire la Regulamentul de

organizare și funcționare a Direcției Educație” sunt nule, fiind aprobate cu încălcarea

prevederilor art. 48 alin. (4) al Codului educației nr.152 din 17 iulie 2014 și pct. 17

al Regulamentul-cadru de organizare și funcționare a organului local de specialitate

în domeniul învățământului și a structurii-tip a acestuia” aprobat prin Hotărârea

Guvernului nr. 404/16.06.2015.

Prin hotărârea din 06 februarie 2023 a Curții de Apel Chișinău, a fost respinsă

ca neîntemeiată acțiunea.

Pentru a hotărî astfel, Curtea de Apel Chișinău a conchis că, pct. 17 din

secțiunea a III-a a Regulamentului de organizare și funcționare al Direcției Educație,

aprobat prin decizia Consiliului raional Telenești nr. 5/8 din 20 august 2015 „Cu

privire la Regulamentul de organizare și funcționare a Direcției Educație” este unul

legal și corespunde întocmai prevederilor Codului Educației, precum și a Hotărârii

Guvernului nr. 404 din 16 iunie 2015, or neindicarea expresă în textul pct. 17 al

Regulamentului a prevederii contestate, și anume, nu este înserată sintagma „numit

în funcție, pentru un termen de 4 ani”, nu duce direct la nulitatea acesteia, deoarece

în caz de interpretare și aplicare, urmează a fi aplicat direct actul normativ cu forță

juridică superioară, care la caz este Hotărârea Guvernului și Codul Educației.

Totodată, instanța a menționat că, din prevederea contestată rezultă că, Șeful

Direcției este funcționar public, numit în funcție în bază de concurs organizat

conform actelor normative în vigoare, prin decizia Consiliului Raional, prin urmare

prevederea dată corespunde principiului previzibilității în aplicarea acesteia.

Mai mult, Regulamentul de organizare și funcționare a Direcției Educație,

aprobat prin decizia Consiliului raional Telenești nr. 5/8 din 20 august 2015, a fost

adoptat în scopul asigurării bunei funcționalități a organului local de specialitate în

domeniul învățământului din subordinea Consiliului raional Telenești, în

conformitate cu prevederile art. 20 alin. (1) și (2) și 141 alin. (1) lit. a) din Codul

Educației nr. 152 din 17 iulie 2014 și a Hotărârii Guvernului nr. 404 din 16 iunie

2015 cu privire la aprobarea Regulamentului-cadru de organizare și funcționare a

organului local de specialitate în domeniul învățământului și a structurii-tip a

2

acestuia.

Ce ține de argumentul invocat de reclamant precum că, drept efect al situației

create, șefa Direcției Educație a Consiliului raional Telenești activează în funcție

deja mai bine de 5 ani și Consiliul raional nu a anunțat concurs pentru următorul

mandat al conducătorului organului local de specialitate în domeniul învățământului,

instanța de judecată l-a considerat ca fiind neîntemeiat, or acest fapt nu duce la

nulitatea prevederii legale contestate.

Curtea de Apel Chișinău a menționat că, aplicarea incorectă a unei prevederi

legale, nu duce la nulitatea acestei prevederi, ci urmează a fi remediată situația de

fapt creată, prin utilizarea căilor legale prevăzute de lege.

Reieșind din cele menționate supra, instanța de judecată a constatat că,

Consiliul raional Telenești, și-a exercitat dreptul discreționar conform scopului

acordat prin lege la emiterea deciziei nr. 5/8 din 20 august 2015 „Cu privire la

Regulamentul de organizare și funcționare al Direcției Educație”.

La 02 martie 2023, Oficiul Teritorial Orhei al Cancelariei de Stat a expediat

prin poșta electronică recursul împotriva hotărârii din 06 februarie 2023 a Curții de

Apel Chișinău, solicitând admiterea cererii de recurs, casarea hotărârii contestate, cu

pronunțarea unei noi hotărâri.

În motivarea recursului, s-a indicat asupra faptului că soluția instanței de apel

este una eronată din considerentul că s-au apreciat eronat circumstanțele cauzei și

normele aplicabile speței, or legiuitorul stabilește expres condiții specific pentru

angajarea șefului Direcției Educație. Suplimentar, s-au invocate argumente similare

celor din cererea de chemare în judecată.

La 17 martie 2023, Curtea Supremă de Justiție a expediat copia cererii de recurs

Consiliului raional Telenești (f.d. 102).

La 27 martie 2023, Președintele raionului Telenești a depus referință asupra

recursului, solicitând respingerea acestuia și menținerea hotărârii contestate.

Prin Legea nr. 246 din 31 iulie 2023 (în vigoare din 01 septembrie 2023), a

fost modificat cadrul normativ conex reformei Curții Supreme de Justiție, inclusiv

Cartea a treia ”Procedura contenciosului administrativ” din Codul administrativ, în

special prevederile cu privire la temeiurile recursului.

Totuși, art. XI alin. (3) din Legea menționată, prevede că recursurile depuse la

Curtea Supremă de Justiție până la data intrării în vigoare a prezentei legi vor fi

examinate în baza temeiurilor în vigoare la data depunerii recursului.

Aceleași considerente se deduc și din interpretarea art. 195 din Codul

administrativ în coroborare cu prevederile art. 3 alin. (3) din Codul de procedură

civilă către stipulează că, procedura acțiunii în contenciosul administrativ se

desfășoară conform prevederilor prezentului cod. Suplimentar se aplică

corespunzător prevederile Codului de procedura civilă, cu excepția art. 169-171.

Legea procedurală civilă care impune obligații noi anulează sau reduce drepturile

procedurale ale participanților la proces, limitează exercitarea unor drepturi ori

stabilește sancțiuni procedurale noi sau suplimentare nu are putere retroactivă.

În consecință, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție, la

examinarea admisibilității recursului, va aplica prevederile Codului administrativ în

redacția în vigoare la data declarării recursului.

În conformitate cu art. 244 alin. (1) din Codul administrativ, hotărârile curții de

apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu

recurs.

3

În conformitate cu art. 245 alin. (1) și (2) din Codul administrativ, recursul se

depune la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței

de apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă

Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței

de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se

depune la instanța de apel.

Instanța de recurs constată că hotărârea Curții de Apel Chișinău a fost

pronunțată la 06 februarie 2023, dispozitivul fiind notificat participanților la proces

prin poșta electronică la 06 februarie 2023 (f.d. 72), iar hotărârea motivată le-a fost

comunicată la 21 februarie 2023 (f.d. 77).

Astfel, depunerea recursului la 02 martie 2023 (f.d. 78-80), este în termen.

Examinând admisibilitatea recursului înaintat de Oficiul Teritorial Orhei al

Cancelariei de Stat, completul de judecată îl consideră drept inadmisibil.

În motivarea concluziei enunțate se rețin următoarele argumente.

În conformitate cu art. 246 alin. (1) din Codul administrativ, Curtea Supremă

de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este

inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin. (2)

din art. 246 din același cod, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile

enumerate la literele a)-f).

Din analiza acestor prevederi, rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea

recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate, ci urmează să

însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de

legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

Completul de judecată reține că sintagma „în special” denotă caracterul

neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp oferă un drept

exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare

suficient de serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși un eventual succes

rezultat din examinarea cererii în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, instanța de recurs reține că, Codul administrativ

dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului, dar și cerința de seriozitate a

cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept

procedural și material capabile să răstoarne decizia instanței de apel contestată într-

o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Instanța de recurs notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de

recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile

nominalizate mai sus. Acest argument rezultă și din particularitățile de formă ale

reglementării recursului în Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea

recursului” de la art. 245 alin. (2) din Codul administrativ.

În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se

referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării

testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, completul de judecată accentuează că admisibilitatea recursului

trebuie privită și în contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești

supreme care constă, în special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la

examinarea cauzelor de contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri

de recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes,

de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces

4

la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva

Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în

special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa

necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o

anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de

admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages

Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de

aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de

caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de

totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic

superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996,

Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu

privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de

drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea

Helmers c. Suediei 9 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

În circumstanțele menționate, completul de judecată ajunge la concluzia de a

declara inadmisibil recursul înaintat de Oficiul Teritorial Orhei al Cancelariei de

Stat.

În conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, Completul de

judecată al Curții Supreme de Justiție

d i s p u n e:

Recursul înaintat de Oficiul Teritorial Orhei al Cancelariei de Stat se declară

inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președinte,

judecător Stela Procopciuc

Judecători Ion Malanciuc

Diana Stănilă

5