3ra-599/21 — cu privire la contestarea actului administrativ normativ

3ra-599/21 — cu privire la contestarea actului administrativ normativ (Curtea Supremă de Justiție, 2021)

Dosarul nr. 3ra-599/21

Instanța de fond: Curtea de Apel Bălți – A. Gheorghieș, A. Toderaș, E. Bejenaru

ÎNCHEIERE

09 iunie 2021 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție,

în componența:

Președintele completului, judecătorul Maria Ghervas

judecătorii Nina Vascan

Victor Burduh

examinând admisibilitatea recursului depus de către Victoria Cazacu,

în cauza de contencios administrativ la acțiunea depusă de Victoria Cazacu

împotriva Direcției de Învățământ Ocnița a Consiliului Raional Ocnița, terț Consiliul

de Administrație a Direcției Învățământ Ocnița, privind anularea actului administrativ

normativ,

împotriva hotărârii din 02 martie 2021 a Curții de Apel Bălți,

c o n s t a t ă:

La data de 20 februarie 2020 Cazacu Victoria a depus cerere de chemare în

judecată împotriva Direcției Învățământ a Consiliului raional Ocnița, prin care a

solicitat anularea deciziei Consiliului de Administrație a Direcției de Învățământ

Raională Ocnița nr.8 din data 25 septembrie 2019 privind aprobarea Regulamentului

cu privire la organizarea și desfășurarea concursului pentru ocuparea funcției de șef

/psiholog/pedagog educație preșcolară/pedagog învățământ primar și secundar

general/psihopedagog special/logoped al serviciului de asistență psihopedagogică

raional.

În motivarea cererii de chemare în judecată, reclamanta a afirmat că, la data de 25

septembrie 2019, prin decizia Consiliului de Administrare al Direcției de Învățământ

raională Ocnița nr. 9 a fost aprobat Regulamentul cu privire la organizarea și

desfășurarea concursului pentru ocuparea funcției de șef /psiholog/pedagog educație

preșcolară/pedagog învățământ primar și secundar general/psihopedagog

special/logoped al serviciului de asistență psihopedagogică raional. Reclamanta a

enunțat că prezentul Regulament este unul nul, deoarece conține un viciu deosebit de

grav.

Reclamanta a afirmat că la elaborarea Regulamentului au fost încălcate principiile

prevăzute la art. 3 din Legea cu privire la actele normative și anume: pct. 29 din

Regulament ar fi contrar dreptului de contestare/la apărare consacrat de art. 26 alin (2)

al Constituției. Pct. 29 al Regulamentului enunță că se limitează într-un interval

determinat „din momentul inițierii (...) până la emiterea ordinului” dreptul la

contestare/apărare a drepturilor și intereselor legitime ale participanților. Reclamanta

afirmă că de fapt dreptul la contestare trebuie să apară din momentul în care a aflat sau

trebuia să afle despre drepturile încălcate.

Reclamanta a mai indicat că pct. 13 din Regulament se referă doar la șefii

Serviciului de Asistență Psihologică, fapt care contravine denumirii Regulamentului:

„Candidații pentru ocuparea funcției de Șef al Serviciului de Asistență Psihologică

depun personal sau prin reprezentant (la cancelaria organizatorului concursului), prin

poștă sau prin e-mail, în termen de 30 de zile calendaristice din ziua publicării

anunțului, dosarul de concurs care cuprinde următoarele acte obligatorii:(...)”

În opinia reclamantei, nu pot fi incluse aceleași condiții de participare pentru toate

funcțiile la care face trimitere Regulamentul, deoarece fiecare funcție urmează să aibă

cerințe separate/posibil de a fi identificate/individualizate. Situația care reiese din

statutul (atribuțiile) diferit al șefului Serviciului de Asistență Psihologică în coraport

cu angajații Serviciului de Asistență Psihologică, potrivit fișei-post a fiecărui angajat.

Reclamanta a criticat componența comisiei de evaluare, menționând că dreptul de

a fi evaluat de către o comisie profesionistă și calificată se bazează pe principiul

meritocrației: a) din membrii comisiei de concurs lipsește un reprezentant al Centrului

Republican de Asistență Psihopedagogică - care are atribuții de asistență metodologică

Serviciului, autorităților administrației publice locale, familiei copilului sau altor

structuri implicate în proces. In vederea implementării recomandărilor privind măsurile

de intervenție și serviciile de suport pentru incluziunea educațională; monitorizează,

evaluează si supervizează metodologic activitatea Serviciului de Asistență Psihologică.

Centrul Republican de Asistență Psihopedagogică colaborează cu organele/structurile

raionale/municipale din domeniile educației, ocrotirii sănătății, asistenței sociale, altor

domenii relevante, precum și cu autoritățile publice centrale și locale, cu instituțiile de

formare și cercetare și este competent în materia evaluării corecte și profesioniste a

candidaților; b) membrii Comisiei de Concurs urmează să fie desemnați de către șefii

instituțiilor subordonate și nu de către șeful Direcției de Învățământ a Consiliului

raional Ocnița, care este organizatorul nemijlocit, pentru a asigura principiul

transparenței și pentru excluderea situațiilor de conflicte de interese (excluderea

influenței asupra membrilor comisiei); c) comisia de contestare este compusă la fel din

reprezentanții angajatorului, fiind exclusă posibilitatea reevaluării de către o

autoritate/instituție ierarhic superioară, cu atribuții în domeniu.

Reclamanta a mai subliniat că prevederile Regulamentului se contrazic: pct. 7 al

Regulamentului „Până la numirea în funcția de Șef al Serviciului de Asistență

Psihologică pe bază de concurs, Direcția Învățământ a Consiliului raional Ocnița

(angajatorul) numește un Șef interimar. Numirea Șefului interimar se poate face în

cazul în care șeful în exercițiu este temporar absent de la serviciu, în acest caz numirea

interimarului fiind realizată de angajator” se contrazic cu prevederile pct. 54 al

Regulamentului: „în cazul în care șeful/psihologul/pedagogul educație preșcolară/

pedagogul învățământului primar și secundar general/psihopedagogul special al

Serviciului de Asistență Psihologică nu a fost desemnat nici după prelungirea

concursului, angajatorul numește, pe o perioada de până la 6 luni, șeful serviciului cu

asigurarea desfășurării ulterioare în acest răstimp a unui nou concurs în condițiile

prezentului Regulament”. În plus, pct. 54 din Regulament reglementează doar situația

șefului Serviciului de Asistență Psihologică, dar nu și a celorlalți participanți, fapt care

contravine denumirii Regulamentului, totodată constituind o lacună esențială.

Reclamanta a reiterat că conform art. 54 al. (1) lit. a) din Legea privind actele

normative – conținutul proiectului se expune într-un limbaj simplu, clar și concis,

pentru a se exclude orice echivoc, cu respectarea strictă a regulilor gramaticale, de

ortografie și de punctuație, or Regulamentul conține un șir de prevederi confuze:

Punctul 23 din Regulament face trimitere la punctul 24: „în vederea instituirii comisiei,

organizatorul solicită în scris subiecților specificați în punctul 24 delegarea membrilor

comisiei”. Punctul 24 din Regulament se referă la asistenți, și nu la

instituțiile/subdiviziunile care urmează să delege membri pentru constituirea Comisiei

de concurs.

Reclamanta a mai supus criticii și pct. 23, care prevede că „în caz de neprezentare

a delegaților candidaturilor în termen de 30 de zile calendaristice de la data solicitării,

organizatorul instituie comisia în lipsa membrilor respectivi cu condiția ca numărul

acestora să nu fie mai mic decât cvorumul stabilit pentru caracterul deliberativ al

ședințelor comisiei specificat la pct. 49”, pe când conținutul punctului 49 se referă la

procesul-verbal al ședințelor comisiei.

În plus, reclamanta a denunțat formularea defectuoasă a criteriilor de evaluare.

Criteriile de evaluare, stabilite în Regulament, fac referire la calitățile personale și de

comportament ale candidatului, iar întrebările privind educația incluzivă, prevăzute la

punctul 39 al Regulamentului nu pot fi evaluate după criteriile stabilite la punctul 41

al Regulamentului.

Potrivit reclamantei, prevederile Ordinului nr. 163 din 23.03.2015 privind

aprobarea Regulamentului cu privire la organizarea și desfășurarea concursului pentru

ocuparea funcției de director și director adjunct în instituțiile de învățământ general au

fost preluate selectiv, criteriile de evaluare indicate în Regulamentul menționat supra

se referă la proiectul planului de dezvoltare, de unde într-adevăr se pot identifica aceste

criterii (abilități de comunicare; capacitățile de analiză și sinteză; motivația

candidatului), dar nu din întrebări de evaluare a cunoașterii cadrului normativ al RM.

Motivația candidatului în calitate de criteriu de selecție la concurs, potrivit pct. 41 al

Regulamentului este unul complet subiectiv și nu reflectă capacitățile manageriale sau

profesionale ale candidaților la concurs. Anume acest criteriu subiectiv a și ”facilitat”

contra-candidatul, fapt care vine în contradicție cu principiul competenței și de merit

profesional. Ori, criteriul motivației nu este unul clar definit și nu ține de procedura

unică de evaluare.

Reclamanta a evocat că motivația candidaților nu poate prevala experiența

managerială, profesională și de formare, acestea din urmă, reprezentând criterii clare

și previzibile de selecție în concurs. Situația în care criteriul "motivării candidatului”

prevalează alte criterii, condiționează un concurs viciat de interese personale, materiale

sau de alt ordin. La fel, criteriul ”motivație” ar veni în contradicție cu principiul

imparțialității din punctul 4 al Regulamentului.

În mod egal reclamanta a denunțat că Regulamentul nu a fost consultat public, nu

a fost discutat și aprobat proiectul Regulamentului, ce intră în contradicție cu

prevederile art. 37 alin (6) al Legii cu privire la actele normative, astfel încât proiectele

actelor normative ale autorităților administrației publice locale se supun expertizei

juridice în cadrul subdiviziunilor specializate ale acestora. La momentul elaborării și

adoptării Regulamentului a fost neglijată competenta Șefului Serviciului de Asistență

Psihologică Ocnița, Regulamentul fiind aprobat fără consultarea/ avizarea prealabilă,

într-o ședință la care Șeful Serviciului de Asistență Psihologică nici măcar nu a

participat. De asemenea, reclamanta a susținut că Proiectul Regulamentului nu a fost

plasat pe pagina web a Direcției de Învățământ a Consiliului raional Ocnița pentru a fi

consultat public.

La data de 10 noiembrie 2020, prin încheierea protocolară a fost atras în calitate

de terț Consiliul de Administrație a Direcției Învățământ Ocnița.

Prin hotărârea din 02 martie 2021 Curtea de Apel Bălți a respins cererea de

chemare în judecată depusă de reclamantă ca neîntemeiată.

Instanța de judecată a reiterat că la data de 09 ianuarie 2020 reclamanta s-a adresat

cu o cerere către Direcția Învățământ a Consiliului raional Ocnița privind prezentarea

materialelor Comisiei concursului pentru ocuparea funcției de șef al serviciului

Asistență Psihopedagogică raională din 03 ianuarie 2020. La 10 ianuarie 2020

autoritatea publică a eliberat copiile solicitate ale documentelor și materialelor privind

desfășurarea concursului.

Curtea de Apel Bălți a reiterat că principiile prevăzute la art. 3 alin. (1), lit. a), b),

c), d) și e) din Legea nr. 100 din 22 decembrie 2017 cu privire la actele normative

prevede următoarele : (1) La elaborarea unui act normativ se respectă următoarele

principii : a) constituționalitatea; b) respectarea drepturilor și libertăților fundamentale;

c) legalitatea și echilibrul între reglementările concurente; d) oportunitatea, coerența,

consecutivitatea, stabilitatea și predictibilitatea normelor juridice; e) asigurarea

transparenței, publicității și accesibilității.

Instanța de fond a respins argumentul reclamantei precum că până la moment

Regulamentul nu a fost publicat. De fapt, Curtea de Apel Bălți a constatat că la data de

26 iunie 2020 a fost emis ordinul privind rectificarea Regulamentului din 25 septembrie

2019, operând anumite modificări și precizări, iar ulterior fiind plasat pe pagina web a

Consiliului raional Ocnița. Instanța de judecată a evidențiat că erorile comise au fost

rectificate, ceea ce se confirmă prin ordinul nr. 99 din 26 iunie 2020.

Instanța de judecată a mai menționat că pct. 29 din Regulamentul menționat se

referă la perioada de timp în care orice persoană interesată poate sesiza un conflict de

interese în privința membrilor Comisiei de concurs și nu la perioada în care aceștia își

pot apăra drepturile și interesele legitime. În plus, pct. 56-59 din Regulament prevăd

modul de atac și de soluționare a litigiilor legate de concurs. Astfel, instanța de fond a

reținut că reclamantei nu i-a fost limitat dreptul să se folosească prin mijloace legitime

pentru apărarea drepturilor și libertăților sale prevăzute de art. 26 alin. (2) din

Constituția Republicii Moldova.

În plus, instanța de judecată a reținut că argumentul precum că fiecare funcție

urmează să aibă cerințe separate nu poate fi luat în considerație, din motiv că condițiile

de ocupare a funcțiilor menționate în Regulament oferă candidaților șanse în condiții

egale de participare, care depun actele prevăzute la pct. 14 din Regulamentul

menționat, dovedind experiența profesională dobândită, educația și formarea

candidatului.

Instanța de fond nu a reținut nicio contradicție între punctele din Regulament

menționate de reclamantă, pct. 7 făcând referință la situația interimatului funcției de

șef al Serviciului de Asistență Psihopedagogică care apare din momentul încetării

contractului individual de muncă sau suspendarea relațiilor de muncă până la numirea

unui nou șef prin concurs, în timp ce pct. 45 din Regulament reglementează situația în

care funcțiile vacante nu au fost suplinite, nici după prelungirea concursului.

Instanța de judecată a mai evocat că criteriul de motivație este indispensabil la

etapa interviului în orice concurs pentru accederea într-o funcție publică sau ocuparea

unei funcții în sectorul privat și nu poate fi privit ca un criteriu subiectiv.

Hotărârea instanței de fond a fost contestată de Victoria Cazacu, reprezentată de

către avocatul Sergiu Cernomoreț și prin procura din data de 26 mai 2020 de către fiica

Doina Cazacu, licențiată în drept, solicitând casarea integrală a hotărârii Curții de Apel

Bălți din 02 martie 2021, cu pronunțarea unei noi decizii, prin care să fie admisă

integral cererea de chemare în judecată, cât și anularea în tot a actului administrativ

normativ, Regulamentul cu privire la organizarea și desfășurarea concursului pentru

ocuparea funcției de șef /psiholog/pedagog educație preșcolară/pedagog învățământ

primar și secundar general/psihopedagog special/logoped al serviciului de asistență

psihopedagogică raional din 25 septembrie 2019.

În motivarea recursului recurenta a menținut argumentele invocate în cererea de

chemare în judecată.

În plus, recurenta a menționat că instanța de judecată a luat partea pârâtului în

lipsa probelor prezentate la materialele cauzei de către pârât, pentru a deduce că

Regulamentul a fost publicat pe web-site-ul oficial al Consiliului raional Ocnița.

Recurenta a denunțat aprecierea arbitrară a probelor de către instanța de judecată,

evocând că de fapt Regulamentul rectificat a fost plasat și făcut public după ședința

instanței de fond din 19 ianuarie 2021, iar din link-ul web reiese cert că data încărcării

documentului este luna februarie a anului (2021/02). În plus, recurenta a subliniat că

de fapt prin ordinul nr. 99 din 26 iunie 2020, nu doar s-a rectificat Regulamentul, ci a

fost modificat, autoritatea publică tacit recunoscând prezența tuturor erorilor și

lacunelor invocate de către reclamantă în cererea sa de chemare în judecată.

În mod egal, recurenta a denunțat că Curtea de Apel Bălți nu s-a pronunțat asupra

tuturor temeiurilor invocate de către reclamantă, în special ceea ce ține de dreptul de a

fi evaluat de către o comisie profesionistă și calificată. Recurenta a subliniat în special

că din membrii comisiei lipsește un reprezentant al Colegiului Republican de Asistență

Psihopedagogică, cât și faptul că membrii Comisiei de Concurs sunt desemnați de către

șefii instituțiilor subordonate și nu de șeful Direcției de Învățământ a Consiliului

raional Ocnița.

Recurenta a mai menționat că instanța de judecată a făcut trimitere la reglementări

care nu făceau parte din obiectul sesizării, instanța greșit făcând referință la pct. 45 din

Regulament, în locul pct. 54.

De asemenea, recurenta a denunțat aprecierea subiectivă a criteriilor de apreciere

față de cele tehnocrate din cadrul Regulamentului, considerând că criteriul motivația

candidatului este plasată pe aceeași treaptă cu abilitățile de comunicare și capacitatea

de analiză și sinteză, respectiv profesionalismul, fiind mai obiectiv de apreciat, este

apreciat cu un punctaj mai redus, fapt ce nu încurajează candidații să exceleze în

activitatea de zi cu zi.

La verificarea termenului de depunere a recursului, instanța reține prevederile art.

245 din Codul administrativ.

În conformitate cu articolul 245 alin.(1) și (2) din Codul administrativ, recursul se

depune la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de

apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă

Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de

apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune la

instanța de apel.

Curtea de Apel Bălți a pronunțat hotărârea contestată la 02 martie 2021,

dispozitivul fiind notificat reprezentantului recurentei la data de 15 martie 2021.

La data de 16 martie 2021, în termen, Victoria Cazacu a depus recurs nemotivat.

Hotărârea motivată a fost notificată Victoriei Cazacu la data de 21 aprilie 2021,

fapt ce se confirmă prin avizul de recepție a scrisorilor recomandate anexate la dosar.

La 17 mai 2021, în termen Victoria Cazacu, reprezentată de către avocatul Sergiu

Cernomoreț și prin procură de către fiica Doina Cazacu, licențiată în drept a depus

motivarea recursului.

Examinând temeiurile invocate în recurs în raport cu materialele cauzei,

completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

îl consideră inadmisibil, din următoarele motive.

În conformitate cu art. 246, alin. (1) din Codul administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este inadmisibil,

recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin. (2) din art. 246 din

Codul administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile enumerate la

literele a)-f). Din analiza acestor prevederi, rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea

recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate ci urmează să

însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de

legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

reține cu valoare de principiu jurisprudențial, că sintagma „în special” denotă caracterul

neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp oferă un drept exclusiv

al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient

de serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși un eventual succes rezultat din

examinarea cererii în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul

nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării

unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să

răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de Apel

ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de

drept.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o

motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. Acest

argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării recursului în Codul

administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de la art. 245 alin. (2) din

Codul administrativ. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele

expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea

rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în

contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în

special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont

pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal

fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces

la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva Regatului

Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în special cazul

condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o

reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă

de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de admisibilitate ale unui

recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages Prestations Services împotriva

Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor

în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale

procedurilor respective, urmând de ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de

drept național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v.

Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform

jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii de atac și

procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme

cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers c. Suediei 9 octombrie 1991, § 31,

Seria A, nr. 212-A).

Completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

conchide că cererea de recurs depusă de către recurentă este inadmisibilă.

În conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil,

comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

dispune:

Recursul depus de către Victoria Cazacu se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Maria Ghervas

judecătorii Nina Vascan

Victor Burduh