3r-265/23 — anularea actului administrativ

3r-265/23 — anularea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2024)

Dosarul nr. 3r–265/23

2-23043998-01-3r-10102023

Instanța de fond: Curtea de Apel Chișinău (Gh. Mîra, Gr. Dașchevici, A. Bostan)

D E C I Z I E

06 martie 2024 mun. Chișinău

Curtea Supremă de Justiție

Completul de judecată, în componența:

Președinte, judecător Stela Procpciuc

Judecători Oxana Parfeni

Mariana Ursachi

examinând recursul depus de Cooperativa de Întreprinzător „Agrostoc”,

reprezentată de avocatul Roșca Vladislav,

în cauza de contencios administrativ, intentată la cererea de chemare în judecată

depusă de Cooperativa de Întreprinzător „Agrostoc” împotriva Autorității Naționale

de Integritate privind anularea actului administrativ,

împotriva încheierii din 05 septembrie 2023 a Curții de Apel Chișinău prin care

a fost declarată inadmisibilă acțiunea Cooperativei de Întreprinzător „Agrostoc”,

c o n s t a t ă:

La 24 martie 2023, C.Î. „Agrostoc”, a depus cerere de chemare în judecată

împotriva Autorității Naționale de Integritate prin care a solicitat anularea Actului

de constatare nr. 165/08 din 01 aprilie 2022.

În motivarea acțiunii a indicat că, la data de 16 iulie 2020 prin Dispoziția

Plenului Consiliului Concurenței nr. 22 s-a dispus inițierea investigației referitor la

semnele încălcării prevederilor art. 5 din Legea concurenței nr. 183 din 11 iulie 2012

la comercializarea produselor de uz fitosanitar și fertilizanți pe teritoriul Republicii

Moldova. Conform art. 47 alin. (2) din Legea concurenței, Dispoziția poate fi atacată

numai odată cu decizia adoptată în cazul respectiv, în speță Decizia din 26 martie

invocând admiterea unui conflict de interese în legătură cu obiectul investigației, de

către Marcel Răducan, Președintele Consiliului Concurenței, cauza fiind în

examinare în Judecătoria Chișinău (sediul Rîșcani).

Consideră reclamantul că Răducan Marcel, în calitatea sa de Președinte al

Consiliului Concurenței, a luat o decizie în care are un interes personal, și anume,

care rezultă din relațiile sale cu persoane apropiate. În cazul de față, interesul

personal a lui Răducan Marcel rezultă din relația sa cu soția, Răducan Aurica, care

la rândul său deține o cotă de 51,7507 % din capitalul social al companiei SRL

1

„Moldprodinvest”, iar conform declarațiilor de avere a lui Răducan Marcel, a obținut

din activitatea companiei o serie de venituri.

La fel, a indicat că subiectul declarării are un interes personal ca Răducan Gicu,

fiul acestuia, care deține 14,3083 % și Răducan Atena, mama subiectului declarării,

care deține 11,3641 % din companie să obțină câștiguri, să își dezvolte activitatea,

mai ales că odată cu ieșirea din funcția de Președinte a Consiliului Concurenței și

anume la doar o lună și jumătate lui Răducan Marcel urma să i se atribuie o cotă

parte într-o companie cu un potențial mai mare de dezvoltare.

Prin încheierea din 05 septembrie 2023 a Curții de Apel Chișinău, a fost

declarată inadmisibilă acțiunea în contencios administrativ depusă de C.Î.

„Agrostoc” împotriva Autorității Naționale de Integritate privind anularea Actului

de constatare nr.165/08 din 01 aprilie 2022, pe motiv că reclamantul nu poate

revendica încălcarea, prin activitatea administrativă, a unui drept în sensul art. 17

Cod administrativ.

La 29 septembrie 2023, prin intermediul poștei electronice, C.Î. „Agrostoc”,

reprezentată de avocatul Roșca Vladislav, a depus cerere de recurs împotriva

încheierii din 05 septembrie 2023 a Curții de Apel Chișinău, solicitând casarea

încheierii contestate și emiterea unei noi încheieri (f.d. 156a-162).

În susținerea recursului, recurentul a menționat că, încheierea contestată este

neîntemeiată și urmează a fi casată cu emiterea unei noi încheieri prin care cererea

de chemare în judecată să fie declarată admisibilă.

A susținut că actul de constatare a fost emis cu încălcarea dreptului la apărare

al C.Î. „Agrostoc” și afectează dreptul său la un proces echitabil în privința cauzei

împotriva Consiliului Concurenței. Or, C.Î. „Agrostoc”, este afectată nemijlocit de

actul de constatare deoarece Autoritatea Națională de Integritate s-a expus asupra

regimului juridic al conflictelor de interese a unui act care-l afectează pe recurent și

care este obiectul unui proces de contencios administrativ al C.Î. „Agrostoc”

împotriva Consiliului Concurenței.

A declarat că instanța de apel a dat o interpretare restrictivă nejustificată legal

prevederilor art. 17 Cod administrativ care reglementează esența dreptului vătămat

în contenciosul administrativ și în consecință eronat a stabilit că C.Î. „Agrostoc” nu

are un drept încălcat în sensul art. 17 Cod administrativ.

A afirmat că Curtea de Apel eronat a stabilit că persoanele enumerate în art. 36

alin. (1) din Legea nr. 132/2016 reprezintă lista exhaustivă a persoanelor care ar avea

dreptul să conteste actul de constatare și respectiv a egalat această listă cu lista

persoanelor care ar putea avea un drept vătămat la emiterea actului de constatare.

Consideră că deși instanța avea obligația să cerceteze problema dreptului

vătămat din oficiu și să permită reclamantului să își exprime poziția referitor la actul

procesual care îi atinge dreptul de acces la justiție, acest a eșuat astfel încălcând

principiile fundamentale de contencios administrativ, cercetarea din oficiu și audierii

juridice.

Conform articolului 242 din Codul administrativ, recursul împotriva încheierii

judecătorești se depune motivat la instanța de judecată care a emis încheierea

contestată în termen de 15 zile de la notificarea încheierii judecătorești, dacă legea

nu stabilește un termen mai mic.

2

Încheierea Curții de Apel Chișinău a fost emisă la 05 septembrie 2023, care a

fost notificată avocatului Roșca Vladislav, în interesele C.Î. „Agrostoc” la 18

septembrie 2022, prin intermediul poștei electronice la adresa vlad.roșca@era.md,

fapt ce se confirmă prin extrasul din poșta electronică, anexat la materialele cauzei

(f.d. 155).

Avocatul Roșca Vladislav, în interesele C.Î. „Agrostoc”, s-a conformat

prevederilor legale și în termen a depus recurs împotriva încheierii din 05 septembrie

2023 a Curții de Apel Chișinău.

La 10 octombrie 2023, în adresa intimaților a fost expediată copia recursului

depus de avocatul Roșca Vladislav, în interesele C.Î. „Agrostoc”, cu înștiințarea

despre posibilitatea depunerii referinței.

Până la examinarea recursului, intimații nu și-au valorificat drepturile

procedurale și nu au depus referință asupra recursului.

În conformitate cu art. 243 alin. (2) din Codul administrativ, instanța

competentă soluționează recursul împotriva încheierilor judecătorești fără ședință de

judecată. Dacă consideră necesar, instanța competentă poate cita participanții la

proces.

În speță, completul nu consideră oportun de a cita participanții la proces pentru

a se pronunța cu privire la problemele invocate în recurs, deoarece în cererea de

recurs argumentele au fost expuse cu suficientă claritate.

Studiind materialele cauzei, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție

consideră că recursul urmează a fi respins din următoarele motive.

Conform art. 243 alin. (1) lit. b) din Codul administrativ, examinând recursul

împotriva încheierii judecătorești, instanța adoptă una dintre următoarele decizii:

respinge recursul.

Din materialele cauzei rezultă, că la 24 martie 2023, reclamantul C.Î.

„Agrostoc”, a sesizat Curtea de Apel Chișinău cu acțiunea în contencios

administrativ împotriva Autorității Naționale de Integritate prin care a solicitat

anularea Actului de constatare nr. 165/08 din 01 aprilie 2022, prin care, „S-a

constatat lipsa încălcării regimului juridic al conflictelor de interese de către

Răducan Marcel, ex-președinte al Plenului Consiliului Concurenței”, fără a indica

ce drept subiectiv al C.Î. „Agrostoc” a fost încălcat la emiterea actului administrativ

contestat.

Din probatoriul administrat la materialele cauzei, și anume, dosarul

administrativ prezentat de Autoritatea Națională de Integritate, se constată că, la 09

septembrie 2021, SRL „Licorent-Agro” a depus Autorității Naționale de Integritate

sesizarea cu nr. 8365 în privința inițierii controlului asupra respectării regimului

juridic al conflictelor de interese în privința lui Răducan Marcel, ex-Președinte al

Consiliului Concurenței (f.d. 1 dosar administrativ).

Prin procesul verbal de inițiere a controlului nr. 1009/08 din 08 octombrie 2021,

emis de Autoritatea Națională de Integritate, la cererea SRL „Licorent-Agro” a fost

dispusă inițierea controlului privind respectarea regimului juridic al conflictelor de

interese în privința lui Răducan Marcel, ex-Președinte al Consiliului Concurenței (f.

d. 27-28 dosar administrativ).

Iar în final, prin Actul de constatare nr. 165/08 din 01 aprilie 2022, emis de

Autoritatea Națională de Integritate, a fost constatată lipsa încălcării regimului

3

juridic al conflictelor de interese de către Răducan Marcel, ex-Președinte al

Consiliului Concurenței (f.d. 94-96 dosar administrativ).

Curtea de Apel Chișinău, ca primă instanță, examinând admisibilitatea acțiunii

în contencios administrativ, a reținut că, reclamanta C.Î. „Agrostoc” nu revendică un

drept al său în sensul art. 17 combinat cu art. 189 alin. (1) din Codul administrativ,

or, în lipsa acestei condiții cheie - care rezultă din sensul normelor supra enunțate,

acțiunea eșuează testul de admisibilitate conform art. 207 din Codul administrativ.

Verificând temeinicia încheierii din 05 septembrie 2023 a Curții de Apel

Chișinău, instanța de recurs a constatat că aceasta este temeinică și legală, fiind

emisă cu în concordanță cu normele de drept procedural pertinente speței.

În conformitate cu art. 207 alin. (1) din Codul administrativ, instanța verifică

din oficiu dacă sânt întrunite condițiile pentru admisibilitatea unei acțiuni în

contenciosul administrativ. Dacă este inadmisibilă, acțiunea în contencios

administrativ se declară ca atare prin încheiere judecătorească susceptibilă de recurs.

Alin. (2) al art. 207 din Codul administrativ indică că, acțiunea în contencios

administrativ se declară inadmisibilă în special cînd: e) reclamantul nu poate

revendica încălcarea, prin activitatea administrativă, a unui drept în sensul art. 17.

În sensul art. 17 din Codul administrativ, drept vătămat este orice drept sau

libertate stabilit/stabilită de lege căruia/căreia i se aduce atingere prin activitate

administrativă.

În conformitate cu art. 20 din Codul administrativ, dacă printr-o activitate

administrativă se încalcă un drept legitim sau o libertate stabilită prin lege, acest

drept poate fi revendicat printr-o acțiune în contencios administrativ, cu privire la

care decid instanțele de judecată competente pentru examinarea procedurii de

contencios administrativ, conform prezentului cod.

Potrivit art. 39 alin. (2) din Codul administrativ, orice persoană care revendică

un drept vătămat de către o autoritate publică în sensul art. 17 sau prin nesoluționarea

în termenul legal a unei cereri se poate adresa instanței de judecată competente.

Conform art. 189 alin. (1) din Codul administrativ, orice persoană care

revendică încălcarea unui drept al său prin activitatea administrativă a unei autorități

publice poate înainta o acțiune în contencios administrativ.

Din interpretarea logico-juridică a normelor precitate rezultă că unul din

elementele definitorii ale acțiunii în contencios administrativ, inclusiv a acțiunii în

control normativ, este revendicarea unui drept propriu, vătămat prin una din formele

activității administrative, or, acțiunea în contencios administrativ trebuie să

urmărească revendicarea unui drept subiectiv vătămat.

La acest aspect Colegiul notează că testului de admisibilitate a acțiunii în

contencios administrativ urmează a fi supusă inclusiv și acțiunea de control

normativ, inclusiv prin verificarea revendicării unui drept propriu vătămat și una din

formele activității administrative, conform art. 12 și 206 alin. (1) lit. e) din Codul

administrativ. Or, în esență, scopul acțiunii în control normativ constă în anularea

unui act administrativ normativ, care prin acțiunea sa aduce atingere ilegală unui

drept subiectiv concret recunoscut de lege unei anumite persoane.

Conform art. 206 alin. (1) din Codul administrativ, o acțiune în contencios

administrativ poate fi depusă pentru: a) anularea în tot sau în parte a unui act

administrativ individual (acțiune în contestare); b) obligarea autorității publice să

4

emită un act administrativ individual (acțiune în obligare); c) impunerea la acțiune,

la tolerare a acțiunii sau la inacțiune (acțiune în realizare); d) constatarea existenței

sau inexistenței unui raport juridic ori nulității unui act administrativ individual sau

a unui contract administrativ (acțiune în constatare); sau e) anularea în tot sau în

parte a unui act administrativ normativ (acțiune de control normativ).

În corespundere cu art. 36 alin. (1) al Legii cu privire la Autoritatea Națională

de Integritate nr. 132 din 17.06.2016, actele de constatare menționate la art.34

alin.(1) și (2) pot fi contestate la Curtea de Apel Chișinău, în termen de 30 de zile de

la emitere, de către persoana supusă controlului, de către autorul sesizării sau de

către persoanele menționate la art. 33 alin. (4) și (5), afectate nemijlocit de acesta.

Conform art. 33 alin. (4) și (5) din Legea nr. 132 din 07.06.2016 cu privire la

Autoritatea Națională de Integritate, în redacția Legii nr. 130 din 07.10.2021, în

vigoare din 29.10.2021, controlul averii și al intereselor personale se extinde asupra

membrilor de familie, părinților/socrilor și copiilor majori ai persoanei supuse

controlului. Dacă persoana supusă controlului se află în concubinaj cu o altă

persoană, verificarea se va extinde și asupra averii acestei persoane. Dacă există

aparența că bunurile persoanei supuse controlului au fost înscrise pe numele altor

persoane, controlul se va extinde și asupra acestor bunuri și persoane. Dacă subiectul

declarării a indicat venituri și bunuri obținute din donații sau deține bunuri în

comodat, controlul se va extinde și asupra donatorului și comodantului. Acestora li

se pot cere clarificări privind originea veniturilor utilizate pentru achiziția și

întreținerea respectivelor bunuri. Pentru clarificarea acestor aspecte, inspectorul de

integritate poate solicita informații relevante de la orice persoană fizică sau juridică.

Astfel, din normele precitate rezultă cert că scopul acțiunii în controlul normativ

constă în anularea unui act administrativ normativ, care prin acțiunea sa aduce

atingere ilegală unui drept subiectiv concret recunoscut de lege unei anumite

persoane.

În această ordine de idei, instanța de recurs deduce că prima instanță corect a

conchis că reclamantul prezentei acțiuni C.Î. „Agrostoc” nu deține nici calitatea de

participant al procedurii administrative cu drept de contestare a actului administrativ

în sensul reglementărilor art. 36 alin. (1) al Legii cu privire la Autoritatea Națională

de Integritate nr. 132 din 17 iunie 2016, neavând nici calitatea de persoană supusă

controlului, autor al sesizării și nici de persoană menționată la art. 33 alin. (4) și (5).

Or, unul dintre elementele definitorii ale acțiunii în contencios administrativ

este revendicarea unui drept propriu atribuit prin lege, vătămat prin una din formele

activității administrative. Așadar, reclamantul care înaintează acțiune în contencios

administrativ trebuie să urmărească și să justifice, pentru confirmarea parcurgerii

testului de admisibilitate, deținerea dreptului acordat de lege pentru revendicarea

unui drept subiectiv pretins încălcat, căruia i sar fi adus atingere prin activitatea

administrativă sau prin refuzul autorității administrative de a soluționa în termenul

legal o cerere.

Contextual, pentru a fi admisibilă, o acțiune în contencios administrativ trebuie

să fie fundamentată pe dreptul acordat de lege pentru a iniția revendicarea unui drept

subiectiv vătămat, dar, în lipsa acestei condiții cheie - care rezultă din sensul art.

189 (2) art. 17 din Codul administrativ, acțiunea eșuează testul de admisibilitate

conform art. 207 din Codul administrativ.

5

Sub acest aspect Colegiul relevă că prevederile art. 17 din Codul administrativ,

se referă la orice drept subiectiv reglementat de normele dreptului material, altfel

spus anume deținerea dreptului substanțial reglementează investirea cu statut juridic

de participant al procedurii administrative cu toate drepturile ce rezultă din acesta.

Așadar din dispozițiile art. 207 alin. (2) lit. e) în coroborare cu art. 39 alin. (2),

art. 17 și art. 189 alin. (1) și alin. (2) din Codul administrativ, se atestă că, sesizarea

instanței de judecată de către orice persoană care în opinia sa revendică încălcarea

unui drept al său prin activitatea administrativă a unei autorități publice, fie prin

refuzul autorității administrative de a soluționa în termenul legal o cerere, implică

întrunirea obligatorie a condiției reglementării legale care deschide calea inițierii

unei acțiuni în contestare.

La capitolul dat Colegiul învederează că, raportând la caz cadrul legal precitat,

constată că, C.Î. „Agrostoc”, la caz nu face parte din cercul persoanelor cărora cadrul

legal analizat mai sus le acordă dreptul de a contesta actul nr. 165/08 din 01 aprilie

2022, întocmit de Autoritatea Națională de Integritate.

Or, conform reglementărilor art. 36 alin. (1) al Legii cu privire la Autoritatea

Națională de Integritate nr. 132 din 17 iunie 2016, la caz - persoana supusă

controlului este – Răducan Marcel; autorul sesizării este SRL „Licorent-Agro”, iar

prevederile art.33 alin. (4) și (5) al legii precitate, la fel nu acordă dreptul C.Î.

„Agrostoc” la contestarea actului administrativ individual defavorabil la Curtea de

Apel Chișinău. Prin urmare, actul administrativ, contestat în speță nu afectează

personal C.Î. „Agrostoc”.

În acest sens este relevantă și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor

Omului, care a statuat că pentru ca un reclamant să se poată declara victimă, acesta

trebuie să prezinte dovezi plauzibile și convingătoare ale probabilității survenirii

unei încălcări, la care ar fi supus personal, fiind insuficiente niște simple bănuieli

sau conjuncturi [Senator Lines GmbH împotriva a cincisprezece state membre ale

Uniunii Europene (cererea nr. 45572/00)]. Curtea a subliniat că în Convenție nu este

prevăzută posibilitatea de a o actio popularis în scopul interpretării drepturilor

recunoscute în Convenție; aceasta nu autorizează nici persoanele particulare să se

plângă în legătură cu o dispoziție de drept intern doar pentru că aceștia consideră,

fără să fi suportat în mod direct efectele, că dispoziția respectivă încalcă Convenția

(Aksu împotriva Turciei, Burden împotriva Regatului Unit).

Respectiv, conjunctura descrisă mai sus interzice apriori înaintarea în

contencios administrativ a acțiunilor populare actio popularis, or, sub sancțiunea

declarării acțiunii inadmisibile, în cadrul acțiunii în control normativ reclamantul

trebuie să revendice un drept subiectiv al său vătămat prin activitate administrativă.

Astfel, Colegiul conchide că prima instanță corect a ajuns la concluzia de a

declara inadmisibilă, în temeiul articolului 207 alin. (1) și (2) lit. e) din Codul

administrativ, acțiunea în contencios administrativ depusă de C.Î. „Agrostoc” cu

privire la anularea Actului de constatare nr.165/08 din 01 aprilie 2022, emis de

Autoritatea Națională de Integritate, prin care a fost constatată lipsa încălcării

regimului juridic al conflictelor de interese de către Răducan Marcel, ex-Președinte

al Consiliului Concurenței.

Din considerentele menționate supra și având în vedere că încheierea din 05

septembrie 2023 a Curții de Apel Chișinău, este întemeiată și legală, Completul de

6

judecată al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a respinge recursul

depus de Cooperativa de Întreprinzător „Agrostoc”, reprezentată de avocatul Roșca

Vladislav.

Conform art. 243 alin. (1) lit. b) din Codul administrativ, Completul de judecată

al Curții Supreme de Justiție

d e c i d e :

Se respinge recursul depus de Cooperativa de Întreprinzător „Agrostoc”,

reprezentată de avocatul Roșca Vladislav.

Se menține încheierea din 05 septembrie 2023 a Curții de Apel Chișinău, în

cauza de contencios administrativ, intentată la cererea de chemare în judecată depusă

de Cooperativa de Întreprinzător „Agrostoc” împotriva Autorității Naționale de

Integritate privind anularea actului administrativ.

Decizia este irevocabilă.

Președinte, judecător Stela Procopciuc

Judecători Oxana Parfeni

Mariana Ursachi

7