3ra-1202/22 — anularea actului administrativ

3ra-1202/22 — anularea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2023)

Dosarul nr.3ra-1202/22

2-20046432-01-3ra-17112022

Prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani (jud.: V. Dodon)

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (jud.: Gh. Mîra, Gr. Dașchevici, A. Bostan)

Î N C H E I E R E

20 septembrie 2023 mun. Chișinău

Curtea Supremă de Justiție

Completul de judecată, în componența:

Președinte, judecător Aliona Miron

judecători Ion Malanciuc

Aliona Donos

examinând admisibilitatea recursului depus de Societatea pe Acțiuni

„Moldovagaz”,

în cauza de contencios administrativ, intentată la cererea de chemare în

judecată depusă de Societatea pe Acțiuni „Moldovagaz” împotriva Agenției

Naționale pentru Reglementare în Energetică cu privire la anularea actului

administrativ,

împotriva deciziei din 31 mai 2022 a Curții de Apel Chișinău, prin care a fost

admis apelul depus de Agenția Națională pentru Reglementare în Energetică, casată

hotărârea din 07 iulie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani și emisă o

decizie nouă, prin care s-a respins acțiunea depusă de Societatea pe Acțiuni

„Moldovagaz”,

c o n s t a t ă:

La 04 mai 2020, SA „Moldovagaz” a depus cerere de chemare în judecată, în

procedura contenciosului administrativ împotriva Agenției Naționale pentru

Reglementare în Energetică, solicitând anularea hotărârii nr.56/2020 din 28

februarie 2020 a Agenției Naționale pentru Reglementare în Energetică cu privire la

interpretarea unor sintagme din pct.1 al hotărârii Consiliului de administrație al

Agenției Naționale pentru Reglementare în Energetică nr.88/2018 din 16 martie

2018 privind tarifele și prețurile reglementate la gazele naturale și a deciziei de

soluționare a cererii prealabile, ca fiind ilegale și cu încălcarea drepturilor

reclamantei. Totodată, a solicitat suspendarea hotărârii nr.56/2020 din 28 februarie

2020 a Agenției Naționale pentru Reglementare în Energetică până la emiterea unei

hotărâri definitive și irevocabile pe cauza deferită judecății.

În motivarea acțiunii reclamanta a indicat că, prin hotărârea Judecătoriei

Chișinău, sediul Centru, devenită irevocabilă la 24 decembrie 2019, Agenția

Națională pentru Reglementare în Energetică a fost obligată să emită o hotărâre de

1

explicare a hotărârii privind tarifele și prețurile reglementate la gazele naturale

nr.88/2018 din 16 martie 2018, în partea aplicării ei pentru perioada de la 01

ianuarie 2018 - până la 17 martie 2018.

La 13 martie 2020, Agenția Națională pentru Reglementare în Energetică a

publicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.75-83/279 hotărârea

nr.56/2020 din 28 februarie 2020 privind interpretarea unor sintagme din pct.1 al

Hotărârii nr.88/2018 din 16 martie 2018, prin care a decis că prin sintagma „pentru

anul 2018”, cuprinsa în pct.1 al hotărârii Consiliului de administrație al Agenției

Naționale pentru Reglementare în Energetică nr.88/2018 din 16 martie 2018 privind

tarifele și prețurile reglementate la gazele naturale se va înțelege întreg anul 2018,

perioada cuprinsă între 01 ianuarie 2018 și până la 31 decembrie 2018.

Reclamanta consideră că, Agenția Națională pentru Reglementare în

Energetică prin publicarea Hotărârii nr.56/2020 din 28 februarie 2020, de fapt, nu a

executat hotărârea nr.3-506/18 din 27 martie 2019 a Judecătoriei Chișinău, sediul

Centru, or, Agenția Națională pentru Reglementare în Energetică a fost obligată să

emită o hotărâre de explicare în partea aplicării acesteia pentru perioada de la 01

ianuarie 2018 - până la 17 martie 2018.

Hotărârea adoptată încalcă principiul securității raporturilor juridice, deoarece

interpretarea efectuată de către Agenția Națională pentru Reglementare în

Energetică exclude aplicarea altor norme cu forță juridică superioară.

De asemenea, actul administrativ contravine art.21 alin.(1) și art.30 alin.(1)

Cod administrativ, art.1 alin.(5) din Legea nr.173 din 06 iulie 1994 privind modul de

publicare și intrare în vigoare a actelor oficiale, care stipulează, că actele oficiale

intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial sau la data indicată în text,

precum și art.7 alin.(2) lit.f) din Legea nr.108 din 27 mai 2018 cu privire la gazele

naturale, prin care expres este prevăzută obligația Agenției Naționale pentru

Reglementare în Energetică de a asigura ca prețurile și tarifele reglementate să fie

aprobate înainte de intrarea acestora în vigoare în condițiile stabilite în Legea

nr.173/1994.

În viziunea reclamantei, Agenția Națională pentru Reglementare în Energetică

i-a încălcat grav drepturile materiale și procesuale, deoarece executarea hotărârii

nr.88/2018 din 16 martie 2018 a Agenției Naționale pentru Reglementare în

Energetică este pusă pe seama furnizorului, inclusiv, prin efectuarea recalculării. Or,

tarifele la gazele naturale aprobate prin hotărârea nr.19/2016 din 26 ianuarie 2016 a

Agenției Naționale pentru Reglementare în Energetică au fost valabile până la data

de 17 martie 2018, când a fost publicată hotărârea nr.88/2018 din 16 martie 2018,

iar odată cu publicarea acesteia s-a identificat situația că pentru perioada de la 01

ianuarie 2018 - până la 17 martie 2018 au fost valabile două tarife la gazele naturale.

De fapt, Agenția Națională pentru Reglementare în Energetică urma să execute

hotărârea nr.3-506/18 din 27 martie 2019 a Judecătoriei Chișinău, sediul Centru, cu

emiterea unei hotărâri de explicare a hotărârii a Agenției Naționale pentru

Reglementare în Energetică nr.88/2018 din 16 martie 2018 în partea aplicării ei

pentru perioada de la 01 ianuarie 2018 - până la 17 martie 2018, fapt ce în mod vădit

2

nu a fost executat prin hotărârea nr.56/2020 din 28 februarie 2020 a Agenției

Naționale pentru Reglementare în Energetică.

SA „Moldovagaz” a precizat că, la 17 martie 2020, a depus cerere prealabilă

prin care a solicitat Agenției Naționale pentru Reglementare în Energetică anularea

hotărârii nr.56/2020 din 28 februarie 2020.

La 27 martie 2020, Agenția Națională pentru Reglementare în Energetică a

respins cererea prealabilă ca fiind neîntemeiată, motivând că actul de interpretare nu

poate fi anulat, întrucât doar autoritatea publică, care l-a emis, poate să explice care

a fost sensul normei la momentul emiterii acesteia.

Reclamanta remarcă că, Agenția Națională pentru Reglementare în Energetică

nu a respectat obligația executării hotărârii judecătorești, or, conform art.120 din

Constituția Republicii Moldova, art.16 din Codul de procedură civilă, hotărârile

judecătorești definitive sunt obligatorii pentru toate autoritățile publice, asociațiile

obștești, persoanele oficiale, organizațiile și persoanele fizice și se execută cu

strictețe pe întreg teritoriul Republicii Moldova.

Prin refuzarea, omiterea sau întârzierea executării hotărârii judecătorești, pârâta

încalcă drepturile garantate de art.6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului,

de care beneficiază justițiabilul.

De asemenea, la 17 martie 2020, s-a adresat Curții de Apel Chișinău în vederea

inițierii procedurii de executare a hotărârii nr.3-506/18 din 27 martie 2018 a

Judecătoriei Chișinău, sediul Centru.

Prin hotărârea din 07 iulie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani s-a

anulat hotărârea nr.56/2020 din 28 februarie 2020 a Agenției Naționale pentru

Reglementare în Energetică privind interpretarea unor sintagme din pct.1 al hotărârii

Consiliului de administrație al Agenției Naționale pentru Reglementare în

Energetică nr.88/2018 din 16 martie 2018 privind tarifele și prețurile reglementate la

gazele naturale și actul administrativ adoptat în procedura prealabilă nr.06-01/894

din 27 martie 2020 (f.d.178, 184-188, vol.I).

Prima instanță a constatat că, pârâta a executat necorespunzător hotărârea nr.3-

506/18 din 27 martie 2019, notând sub acest aspect că Agenția Națională pentru

Reglementare în Energetică era obligată să facă o claritate asupra aplicării hotărârii

nr.88/2018 din 16 martie 2018 pentru perioada de la 01 ianuarie 2018 - până la 17

martie 2018, prin prisma constatărilor făcute de instanța de judecată în hotărâre.

Pârâta avea obligația de a executa hotărârea judecătorească întocmai, însă, a adoptat

un act administrativ ilegal prin care a evitat executarea hotărârii judecătorești.

Nefiind de acord cu soluția primei instanțe, la 08 iulie 2021, cu respectarea

termenului prevăzut la art.232 din Codul administrativ, Agenția Națională pentru

Reglementare în Energetică a depus apel împotriva hotărârii instanței de fond,

ulterior, la 03 decembrie 2021, a depus apelul motivat împotriva hotărârii primei

instanțe, solicitând admiterea cererii de apel, casarea hotărârii primei instanțe, cu

pronunțarea unei noi decizii, prin care cererea de chemare în judecată formulată de

SA „Moldovagaz” să fie respinsă, ca neîntemeiată (f.d.182, 199-209, vol.I).

Prin decizia din 31 mai 2022 a Curții de Apel Chișinău a fost admis apelul

depus de Agenția Națională pentru Reglementare în Energetică, s-a casat hotărârea

3

din 07 iulie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani și s-a emis o decizie nouă

prin care, s-a respins acțiunea în contencios administrativ formulată de SA

„Moldovagaz” împotriva Agenției Naționale pentru Reglementare în Energetică cu

privire la anularea actului administrativ, ca neîntemeiată (f.d.4, 5-25, vol.II).

Verificând legalitatea și temeinicia hotărârii primei instanțe, Curtea de Apel

Chișinău a constatat că concluziile instanței de fond sunt eronate, fiind aplicate și

interpretate în mod greșit normele de drept material.

Sub acest aspect, instanța de apel a reținut că, atât Curtea de Apel Chișinău prin

încheierea din 18 februarie 2021, cât și Curtea Supremă de Justiție prin decizia din

31 martie 2021, au constatat că Agenția Națională pentru Reglementare în

Energetică a executat hotărârea nr.3-506/18 din 27 martie 2019 a Judecătoriei

Chișinău, sediul Centru, prin care s-a obligat Agenția Națională pentru

Reglementare în Energetică de a emite o hotărâre de explicare a hotărârii privind

tarifele și prețurile reglementate la gazele naturale nr.88/2018 din 16 martie 2018 în

partea aplicării ei pentru perioada 01 ianuarie 2018 – 17 aprilie 2018.

La 25 iulie 2022, prin intermediul poștei electronice și ulterior prin intermediul

oficiului poștal, SA „Moldovagaz” a depus recurs nemotivat împotriva deciziei din

31 mai 2022 a Curții de Apel Chișinău, iar la 09 noiembrie 2022 a depus recursul

motivat împotriva deciziei instanței de apel, solicitând admiterea recursului, casarea

deciziei instanței de apel, cu emiterea unei decizii noi, prin care să fie menținută

hotărârea instanței de fond (f.d.31, 34, 37-42, vol.II).

În susținerea recursului SA „Moldovagaz” a reiterat circumstanțele de fapt

invocate în cererea de chemare în judecată și susținute pe parcursul examinării

cauzei de către instanța de apel.

Totodată, recurenta consideră că, Curtea de Apel Chișinău a omis

circumstanțele faptice, atât încheierea din 18 februarie 2021 a Curții de Apel

Chișinău, cât și decizia din 31 martie 2021 a Curții Supreme de Justiție au fost

emise în procedura de executare, în conformitate cu prevederile art.249 alin.(2), (5)

din Codul administrativ. Astfel, la emiterea acestora nu s-a examinat temeinicia

hotărârii nr.56 din 28 februarie 2020 a Agenției Naționale pentru Reglementare în

Energetică, așa cum era obligată Curtea de Apel Chișinău să examineze prezenta

cauză.

În opinia recurentei instanța de apel a aplicat și interpretat eronat normele de

drept material și procedural.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține că, prin Legea

nr.246 din 31 iulie 2023 (în vigoare din 01 septembrie 2023), a fost modificat

cadrul normativ conex reformei Curții Supreme de Justiție, inclusiv Cartea a III a

„Procedura contenciosului administrativ”, Capitolul V „Procedura de recurs” din

Codul administrativ, în special ce vizează prevederile cu privire la depunerea cererii

de recurs, termenul depunerii, temeiurile recursului și procedura examinării

acestuia.

Totuși, art. XI alin. (3) din Legea nr.246 din 31 iulie 2023 (în vigoare din 01

septembrie 2023), prevede că recursurile depuse la Curtea Supremă de Justiție până

4

la data intrării în vigoare a prezentei legi vor fi examinate în baza temeiurilor în

vigoare la data depunerii recursului.

Aceleași considerente se deduc și din interpretarea art.195 din Codul

administrativ în coroborare cu prevederile art.3 alin.(3) din Codul de procedură

civilă care stipulează că, procedura acțiunii în contenciosul administrativ se

desfășoară conform prevederilor prezentului cod. Suplimentar se aplică

corespunzător prevederile Codului de procedura civilă, cu excepția art.169–171.

Or, legea procedurală civilă, care impune obligații noi anulează sau reduce

drepturile procedurale ale participanților la proces, limitează exercitarea unor

drepturi ori stabilește sancțiuni procedurale noi sau suplimentare, nu are putere

retroactivă.

În conjunctura enunțată, completul de judecată al Curții Supreme de Justiție la

examinarea admisibilității recursului, va aplica prevederile Codului administrativ în

redacția în vigoare la data declarării recursului.

În conformitate cu art.244 alin.(1) din Codul administrativ, hotărârile curții de

apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu

recurs.

Conform art.245 alin.(1) și (2) din Codul administrativ (în redacția legii până la

modificările din 31 iulie 2023), recursul se depune la instanța de apel în termen de

30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel, dacă legea nu stabilește un

termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă Curții Supreme de Justiție în

termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel. Dacă se depune

împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune la instanța de apel.

Curtea de Apel Chișinău a pronunțat decizia contestată la 31 mai 2022, în

ședință publică (f.d.4, 5-25, vol.II).

Materialele cauzei atestă că, la 19 iulie 2022, prin intermediul poștei

electronice, Curtea de Apel Chișinău a notificat participanților la proces dispozitivul

deciziei instanței de apel (f.d.26, vol.II).

Din actele cauzei rezultă că, la 12 octombrie 2022, SA „Moldovagaz” a

recepționat decizia integrală din 31 mai 2022 a Curții de Apel Chișinău, fapt ce se

confirmă prin avizul de recepție anexat la actele cauzei (f.d.29, vol.II).

La 09 noiembrie 2022, SA „Moldovagaz” a depus recursul motivat împotriva

deciziei din 31 mai 2022 a Curții de Apel Chișinău, solicitând admiterea recursului,

casarea deciziei instanței de apel, cu pronunțarea unei noi decizii prin care să fie

menținută hotărârea instanței de fond (f.d.37-42, vol.II).

În condițiile enunțate, instanța de recurs constată că recursul depus de SA

„Moldovagaz” împotriva deciziei din 31 mai 2022 a Curții de Apel Chișinău a fost

depus cu respectarea termenului prevăzut la art.245 alin.(1) și (2) din Codul

administrativ (în redacția legii până la modificările din 31 iulie 2023).

La 18 noiembrie 2022, Curtea Supremă de Justiție a expediat în adresa

Agenției Naționale pentru Reglementare în Energetică copia recursului depus de SA

„Moldovagaz” împotriva deciziei din 31 mai 2022 a Curții de Apel Chișinău, cu

înștiințarea despre necesitatea depunerii referinței (f.d.47, vol.II).

5

La 07 decembrie 2022, Agenția Națională pentru Reglementare în Energetică a

depus referință la cererea de recurs depusă de SA „Moldovagaz”, solicitând

declararea recursului ca inadmisibil, sau după caz respingerea acestuia, cu

menținerea deciziei instanței de apel (f.d.49-53, vol.II).

În susținerea referinței au fost reiterate circumstanțele și argumentele invocate

pe parcursul examinării cauzei de instanța ierarhic inferioară.

Intimata precizează că, toate argumentele și trimiterile reclamantei/recurentei

la hotărârea nr.88/2018, ține de fondul unui act administrativ cu caracter individual

care și-a produs efectele juridice pentru care a fost emis, fără să fie contestat sau

anulat de instanța de judecată.

Ținând cont de faptul că, hotărârea nr.88/2018 a Agenției Naționale pentru

Reglementare în Energetică nu a fost contestată, ea a devenit irevocabilă și

obligatorie spre executare, inclusiv și pentru furnizorul de gaze naturale SA

„Moldovagaz”, iar încercarea de a obliga Agenția Națională pentru Reglementare în

Energetică în vederea emiterii unei hotărâri explicative, care ar avantaja titularul de

licență prin modificarea sensului hotărârii supuse interpretării, reprezintă încălcarea

flagrantă a principiului bunei-credințe, fapt ce poate duce la prejudicierea

consumatorilor finali în condițiile în care esența litigiului constituie refuzul ilegal al

furnizorului de a efectua recalcularea facturilor emise consumatorilor în perioada

ianuarie-martie 2018, cu aplicarea unui preț mai redus.

Totodată, mai opinează că este alogic ca actul de interpretare să fie supus

contestării sau să fie anulat, întrucât doar autoritatea publică care l-a emis, poate să

explice care a fost sensul normei la momentul emiterii acesteia.

De fapt, toate argumentele expuse în cererea de recurs au fost dezbătute și

examinate detaliat în instanța de fond și cea de apel, care au fost apreciate

corespunzător de către Curtea de Apel Chișinău, fiind emisă o decizie legală,

motivată și întemeiată.

Examinând temeiurile invocate în recurs în raport cu materialele cauzei,

completul de judecată al Curții Supreme de Justiție consideră recursul inadmisibil,

din următoarele motive.

În conformitate cu art.246 alin.(1) din Codul administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este

inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin.(2)

din art.246 din Codul administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în

cazurile enumerate la literele a)-f).

Din analiza acestor prevederi rezultă că, admisibilitatea/inadmisibilitatea

recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate ci urmează să

însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de

legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține că, sintagma „în

special” denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același

timp oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care

nu prezintă o motivare suficient de serioasă și care pe cale de consecință nu pot

6

însuși un eventual succes rezultat din examinarea cererii în completul de 5

judecători.

În această ordine de idei, completul de judecată reține că, Codul administrativ

dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a

cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept

procedural și material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau,

după caz, hotărârile Curții de apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în

fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul de judecată notează că, pentru a trece testul de admisibilitate,

cererea de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în

condițiile nominalizate mai sus. Acest argument rezultă și din particularitățile de

formă ale reglementării recursului în Codul administrativ și anume din sintagma

„motivarea recursului” de la art.245 alin.(2) din Codul administrativ. În

consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la

formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și

filtrului de admisibilitate.

De asemenea, completul de judecată al Curții Supreme de Justiție accentuează

că admisibilitatea recursului trebuie privită și în contextul rolului și funcției legale a

instanței judecătorești supreme care constă, în special în asigurarea și interpretarea

uniformă a legilor la examinarea cauzelor de contencios administrativ.

Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont pentru a trece

filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal

fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de

acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva

Regatului Unit, pct.38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct.230]. Acesta este în

special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa

necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o

anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct.85). Condițiile de

admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages

Prestations Services împotriva Franței, pct.45). Curtea a mai reiterat că modul de

aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de

caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de

totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic

superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996,

Reports 1996-1, p.141,§39).

La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea

căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de

fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6§1 (a se vedea Helmers c. Suediei 9

octombrie 1991, §31, Seria A, nr.212-A).

În circumstanțele menționate, completul de judecată al Curții Supreme de

Justiție concluzionează de a declara inadmisibil recursul depus de SA

„Moldovagaz”.

7

În conformitate cu art.230 și art.246 din Codul administrativ, completul de

judecată al Curții Supreme de Justiție

d i s p u n e:

Recursul depus de Societatea pe Acțiuni „Moldovagaz”, se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președinte, judecător Aliona Miron

judecători Ion Malanciuc

Aliona Donos

8