3ra-1333/22 — obligarea emiterii actului administrativ

3ra-1333/22 — obligarea emiterii actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2023)

Dosar nr. 3ra-1333/22 (2-19145008-01-3ra-28122022)

Instanța de fond: Judecătoria Chișinău, sediul Rîșcani, judecător – T. Avasiloaie

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău, judecători – A. Minciuna, V. Negru, E. Palanciuc

Î N C H E I E R E

07 iunie 2023 mun. Chișinău

Curtea Supremă de Justiție

Completul de judecată, în componența:

Președinte, judecător Tamara Chișca-Doneva

Judecători Mariana Pitic

Aliona Miron

examinând admisibilitatea recursului declarat de ÎI „Onofrei”, prin intermediul

administratorului Onofrei Olga,

în cauza civilă la acțiunea în contencios administrativ înaintată de IP ,,Agenția

Servicii Publice” împotriva Consiliului or. Sîngera, terț ÎI ,,Onofrei” cu privire la

obligarea emiterii actului administrativ individual favorabil,

împotriva deciziei din 21 septembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău, prin care a

fost respinsă cererea de apel depusă de ÎI „Onofrei” și menținută hotărârea din 07

iulie 2020 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani,

c o n s t a t ă:

La 06 septembrie 2019, IP,,Agenția Servicii Publice”, a înaintat acțiune în

instanța de contencios administrativ împotriva Consiliului or. Sîngera, solicitând

anularea deciziei nr. 3/42 din 20 iunie 2019, prin care a fost respinsă cererea

prealabilă, precum și obligarea anulării deciziei nr. 2/13 din 16 martie 1999 ,,Cu

privire la întărirea după ÎI,,Onofrei” a obligațiunii de evidență (înregistrare) a

populației or. Sîngera”.

În motivarea acțiunii reclamanta a indicat că, la 16 martie 1999, de către

Consiliul or. Sîngera a fost emisă decizia nr. 2/13 ,,Cu privire la întărirea după ÎI

,,Onofrei” a obligațiunilor de evidență (înregistrare) a populației or. Sîngera”.

Prin hotărârea din 16 octombrie 2018 a Judecătoriei Chișinău, sediul Central,

menținută prin decizia din 23 aprilie 2019 a Curții de Apel Chișinău, a fost admisă

parțial acțiunea înaintată de IP,,Agenția Servicii Publice”, prin care Consiliul or.

Sîngera, a fost obligat să includă în ordinea de zi și să examineze în cadrul ședinței

consiliului orășenesc cererea prealabilă nr. 01/3218 din 18 decembrie 2017, înaintată

de către IP „Agenția Servicii Publice”.

1

Astfel, reclamanta a menționat că, prin cererea prealabilă înaintată și ca deținător

al Registrului de stat al populației, a solicitat abrogarea deciziei nr. 2/13 emisă la 16

martie 1999 de către Consiliul or. Sîngera, ca fiind contrară legislației.

Totodată, prin cererea recepționată de către cancelaria autorității publice locale

din or. Sîngera la 20 mai 2019, IP,,Agenția Servicii Publice” a solicitat executarea

benevolă a hotărârii din 16 octombrie 2018 a Judecătoriei Chișinău, sediul Central,

însă Autoritatea publică locală nu a reacționat cu vreun răspuns la cererea respectivă.

Prin urmare, la cererea instituției publice, executorul judecătoresc Liudmila Ghețiu

a emis încheierea nr. 023-118/19 din 02 august 2019, prin care a fost primit spre

executare documentul executoriu nr. 3-64/18 emis de Judecătoria Chișinău, sediul

Central la 16 octombrie 2018, privind obligarea Consiliul or. Sîngera să includă în

ordinea de zi și să examineze în cadrul ședinței consiliului orășenesc cererea

prealabilă 2 nr. 01/3218 din 18 decembrie 2017 înaintată de IP “Agenția Servicii

Publice” cu intentarea procedurii de executare a acestui document executoriu.

În acest context, la 20 iunie 2019, Consiliul orășenesc Sîngera, pentru executarea

hotărârii judecătorești menționate supra, a emis decizia nr. 3/42 prin care a dispus

respingerea cererii prealabile înaintată de IP „Agenția Servicii Publice” cu privire la

anularea deciziei Consiliului orășenesc Sîngera nr. 2/13 din 16 martie 1999 „Сu

privire la întărirea după ÎI „Onofrei” a obligațiunilor de evidență (înregistrare) a

populației or. Sîngera”, recepționată de Agenție la 17 august 2019.

Astfel, reclamanta consideră că decizia nr. 3/42 emisă de Consiliul Sîngera la 20

iunie 2019, este una ilegală și pasibilă de anulare, din considerentele că, decizia

Consiliului orășenesc Sîngera nr. 2/13 din 16 martie 1999 „Сu privire la întărirea

după ÎI „Onofrei” a obligațiunii de evidență (înregistrare) a populației or. Sîngera”,

a stat la baza emiterii hotărârii judecătorești nr. 2-2264/99 din 05 august 1999 de

către Judecătoria Botanica, mun. Chișinău, prin care șeful Secției pașapoarte și vize

a sect. Botanica, a fost obligat să-i permită Olgăi Onofrei genul de activitate de

consultații, pregătirea documentației, formarea și acordarea serviciilor în sistemul

de pașapoarte prin organele de conducere de Stat.

Totodată, conform pct. 93 al Hotărârii Guvernului nr. 125 din 18 februarie 2013

pentru aprobarea Regulamentului privind eliberarea actelor de identitate și evidența

locuitorilor Republicii Moldova, autoritățile competente pentru înregistrarea la

domiciliu sau la reședință și radiere din evidență sunt: 1) pentru cetățenii Republicii

Moldova - subdiviziunile Agenției Servicii Publice, 2) pentru cetățenii străini -

Biroul de Migrațiune și Azil.

Mai mult, potrivit reclamantei, înregistrarea la domiciliu sau reședință pentru

cetățenii Republicii Moldova poate fi efectuată doar de subdiviziunile Agenției

Servicii Publice, fără serviciile intermediarilor care se prezumă a fi ilegale, în cazul

dat fără aportul ÎI,,Onofrei”, iar drepturile acordate în acest sens printr-o decizie

emisă de Consiliul orașului Sîngera în anul 1999, le consideră ca fiind depășite la

momentul actual, în legătură cu modificările legislației în vigoare.

În conformitate cu prevederile art. 10 din Legea nr. 845 din 03 ianuarie 1992 cu

privire la antreprenoriat și întreprinderi, întreprinderea este în drept să practice orice

genuri de activitate, cu excepția celor interzise de lege, însă, cadrul normativ existent

reglementează totodată și restricțiile impuse pentru unele activități, care sunt

permise doar în baza licenței, doar întreprinderilor de stat sau Statului și autorităților

publice.

2

În aceeași ordine de idei, conform pct. 104 lit. d) din Regulamentul privind

eliberarea actelor de identitate și evidența locuitorilor, cererea pentru înregistrarea

la domiciliu sau la reședință se depune personal. În cazul în care schimbarea

domiciliului sau a reședinței nu condiționează schimbarea actului de identitate, se

admite depunerea cererii de către alte persoane și anume: prin reprezentantul

împuternicit prin procură autentificată de notar sau de alte persoane abilitate prin

lege. Or, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 436-XVI din 28 decembrie 2006 privind

administrația publică locală, consiliul local are drept de inițiativă și decide, în

condițiile legii, în toate problemele de interese locale, cu excepția celor care țin de

competența altor autorități publice.

Astfel, reclamanta a invocat că, normele legale expuse supra, expres indică care

sunt competențele de bază ale consiliilor locale, constatându-se, că adoptarea unei

decizii de respingere a cererii prealabile înaintată spre examinare de către instituția

publică și respingerea anulării deciziei nr. 2/13 din 16 martie 1999 privind

împuternicirea ÎI ,,Onofrei”, ca întreprinzător individual de a practica activitatea ce

ține doar de competența IP „Agenția Servicii Publice”, motiv din care Consiliul or.

Sîngera vădit a încălcat prevederile legii. Or, competența administrativă privind

înregistrarea domiciliului sau reședinței a cetățenilor Republicii Moldova aparține

exclusiv IP „Agenția Servicii Publice” exercitată prin subdiviziunile sale, fără

serviciile intermediarilor.

Prin urmare, reclamanta consideră că, la emiterea deciziei nr. 3/42 din 20 iunie

2019 privind respingerea cererii prealabile înaintată de IP „Agenția Servicii

Publice”, autoritatea publică nu a examinat circumstanțele importante ce țin de

domeniul evidenței prin înregistrarea în Registrul de stat al populației a domiciliului

și/sau reședinței cetățenilor Republicii Moldova.

Prin încheierea din 11 septembrie 2019 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani,

s-a atras în proces în calitate de persoană terță ÎI ,,Onofrei” (vol. I, f.d. 37).

Prin hotărârea din 07 iulie 2020 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, s-a

admis acțiunea, fiind anulată decizia Consiliului or. Sîngera nr. 3/42 din 02 iunie

2019 ,,Cu privire la examinarea cererii prealabile înaintate de Agenția Servicii

Publice nr.01/3218 din 18 decembrie 2017 cu privire la abrogarea deciziei

Consiliului orășenesc Sîngera nr. 2/13 din 16 martie 1999 cu privire la întărirea după

ÎI ,,Onofrei” a obligațiunii de evidență (înregistrare) a populației or. Sîngera” și fiind

obligat Consiliul or. Sîngera să emită actul administrativ cu privire la revocarea

deciziei Consiliului or. Sîngera nr. 2/13 din 16 martie 1999 ,,Cu privire la întărirea

după ÎI ,,Onofrei” a obligațiunii de evidență (înregistrare) a populației or. Sîngera”.

Prin decizia din 21 septembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău, a fost respinsă

cererea de apel depusă de ÎI „Onofrei” și menținută hotărârea din 07 iulie 2020 a

Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani.

Pentru a decide astfel, instanța de apel a reținut prevederile pct. 93 al Hotărârii

Guvernului nr. 125 din 18 februarie 2013 pentru aprobarea Regulamentului privind

eliberarea actelor de identitate și evidența locuitorilor Republicii Moldova, potrivit

căruia autoritățile competente pentru înregistrare la domiciliu sau la reședința

temporară și radiere din evidență sunt: 1) pentru cetățenii Republicii Moldova –

subdiviziunile Agenției Servicii Publice; 2) pentru străini – Biroul migrație și azil.

Conform pct. 104 al Hotărârii Guvernului nr. 125 din 18 februarie 2013 pentru

aprobarea Regulamentului privind eliberarea actelor de identitate și evidența

3

locuitorilor Republicii Moldova, cererea pentru înregistrarea la domiciliu sau la

reședință se depune personal.

Potrivit art. 10 alin. (1), (3) și (4) al Legii nr. 845 din 03 ianuarie 1992 cu privire

la antreprenoriat și întreprinderi, întreprinderea este în drept să practice orice genuri

de activitate, cu excepția celor interzise de lege.

Totodată, instanța de apel a menționat că pentru desfășurarea activității fără

licență sau a activităților interzise pe teritoriul Republicii Moldova, precum și a celor

permise în mod exclusiv întreprinderilor de stat, Serviciul Fiscal de Stat, Agenția

Servicii Publice sau alt organ abilitat cu atribuția de eliberare a licenței aplică

amendă în mărimea venitului brut din realizarea obținută în urma activităților

menționate.

Instanța de apel a stabilit că, competența administrativă privind înregistrarea

domiciliului sau reședinței a cetățenilor Republicii Moldova aparține exclusiv

Instituției Publice „Agenția Servicii Publice” exercitată prin subdiviziunile sale, fără

serviciile intermediarilor. Or, conform răspunsului Biroului Național de Statistică

nr. 05-06/10 din 19 iunie 2020, se constată că, activitatea de consultații, pregătirea

documentației, formarea și acordarea serviciilor în sisteme de pașapoarte prin

organele de conducere de stat, nu este prevăzută de Clasificatorul Activităților din

Economia Moldovei. Iar în cazul în care o entitate privată, prestează contra plată

oarecare servicii de pregătire a documentelor, asemenea servicii se clasifică în

scopuri statistice, conform Clasificatorului Activităților din Economia Moldovei, în

clasa 82.19 „Activități de fotocopiere, de pregătire a documentelor și alte activități

specializate de secretariat”.

La 04 octombrie 2022, ÎI „Onofrei”, prin intermediul administratorului Onofrei

Olga, a depus recurs nemotivat împotriva deciziei din 21 septembrie 2022 a Curții

de Apel Chișinău. Ulterior, la 20 ianuarie 2023, ÎI „Onofrei”, prin intermediul

administratorului Onofrei Olga, a depus recurs motivat, solicitând admiterea cererii

de recurs, casarea deciziei instanței de apel, cu remiterea cauzei spre rejudecare în

instanța de apel la etapa primirii în procedură a cererii de apel, în alt complet de

judecată.

În motivarea cererii de recurs s-a invocat că cererea de apel a fost depusă prin

intermediul poștei electronice, fără a fi semnată cu semnătura electronică avansată

calificată. Din aceste considerente, potrivit recurentei, cererea de apel a fost primită

spre examinare cu încălcarea procedurii. Totodată s-a menționat faptul că unul dintre

judecătorii care au examinat cererea de apel, a participat anterior la examinarea unei

cauze între aceleași părți cu același obiect, respectiv, urma să se abțină de la

examinarea prezentei cauze. De asemenea, recurenta a indicat că cererea prealabilă

a reclamantei a fost examinată de către pârâtă, fiind pronunțată o decizie în acest

sens, iar prezentul litigiu este tergiversat.

La 24 ianuarie 2023, Curtea Supremă de Justiție a expediat copiile cererii de

recurs IP “Agenția Servicii Publice” și Consiliului or. Sîngera, acestea fiind

recepționate la 27 ianuarie 2023 (f.d. 60, 61, vol. II). Cu toate acestea, partcipanții

la proces nu au făcut uz de dreptul său de a depune referințe asupra recursului.

În conformitate cu art. 244 alin. (1) din Codul administrativ, hotărârile curții de

apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu

recurs.

În conformitate cu art. 245 alin. (1) și (2) din Codul administrativ, recursul se

depune la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței

4

de apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă

Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței

de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se

depune la instanța de apel.

Astfel, instanța de recurs constată că decizia Curții de Apel Chișinău a fost

pronunțată la 21 septembrie 2022, dispozitivul fiind notificat recurentei prin poșta

electronică la 27 septembrie 2022 (f.d. 40, vol. II), iar decizia motivată – la 21

decembrie 2022 (f.d. 43, vol. II).

Astfel, depunerea recursului nemotivat la 04 octombrie 2022 (f.d.41-42, vol.

II), cât și motivarea acestuia prezentată la 20 ianuarie 2023 (f.d.44-50, vol. II), sunt

în termen.

Examinând admisibilitatea recursului depus de ÎI „Onofrei”, prin intermediul

administratorului Onofrei Olga, completul specializat pentru examinarea acțiunilor

în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție îl consideră drept inadmisibil.

În motivarea concluziei enunțate se rețin următoarele argumente.

În conformitate cu art. 246 alin. (1) din Codul administrativ, Curtea Supremă

de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este

inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin. (2)

din art. 246 din același cod, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile

enumerate la literele a)-f).

Din analiza acestor prevederi, rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea

recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate, ci urmează să

însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de

legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție reține că sintagma „în special” denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor

de inadmisibilitate și în același timp oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de

a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă și care pe

cale de consecință nu pot însuși un eventual succes rezultat din examinarea cererii

în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul

nedevolutiv al recursului, dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva

invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile

să răstoarne decizia instanței de apel contestată într-o eventuală examinare în fond

și invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină

o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. Acest

argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării recursului în

Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de la art. 245 alin.

(2) din Codul administrativ.

În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă

la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului

și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

5

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în

contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în

special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină

cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de

ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces

la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva

Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în

special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa

necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o

anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de

admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages

Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de

aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de

caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de

totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic

superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996,

Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu

privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de

drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea

Helmers c. Suediei 9 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

În circumstanțele menționate, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara

inadmisibil recursul depus de ÎI „Onofrei”, prin intermediul administratorului

Onofrei Olga.

În conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului

civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

d i s p u n e:

Recursul înaintat de ÎI „Onofrei”, prin intermediul administratorului Onofrei

Olga, se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președinte, judecător Tamara Chișca-Doneva

Judecători Mariana Pitic

Aliona Miron

6