3ra-1186/22 — contestarea actului administrativ individual defavorabil si obligarea emiterii actului administrativ individual favorabil si incasarea cheltuielilor de judecata

3ra-1186/22 — contestarea actului administrativ individual defavorabil si obligarea emiterii actului administrativ individual favorabil si incasarea cheltuielilor de judecata (Curtea Supremă de Justiție, 2023)

Dosarul nr. 3ra-1186/22

2-20056689-01-3ra-10112022

prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani (A. Paniș)

instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (G. Mîra, G. Dașchevici, A. Bostan)

Î N C H E I E R E

15 februarie 2023 mun. Chișinău

Colegiul civil comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție

în componența:

Președintele completului, judecătorul Ala Cobăneanu

judecătorii Iurie Bejenaru

Aliona Miron

examinând admisibilitatea recursului depus de Ministerul Justiției al

Republicii Moldova,

în cauza de contencios administrativ, la cererea de chemare în judecată

depusă de Liuba Jignea-Suveica împotriva Ministerului Justiției al Republicii

Moldova cu privire la contestarea actului administrativ individual defavorabil,

obligarea emiterii actului administrativ individual favorabil și încasarea

cheltuielilor de judecată,

împotriva deciziei din 12 iulie 2022 a Curții de Apel Chișinău, prin care s-a

respins apelul Ministerului Justiției al Republicii Moldova și s-a menținut

hotărârea din 29 iulie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani,

c o n s t a t ă:

La 26 mai 2020, Liuba Jignea-Suveica, reprezentată de avocatul Vladimir

Kovali a depus cerere de chemare în judecată împotriva Ministerului Justiției al

Republicii Moldova cu privire la contestarea actului administrativ individual

defavorabil, obligarea emiterii actului administrativ individual favorabil și

încasarea cheltuielilor de judecată.

În motivarea cererii de chemare în judecată, reclamanta a relatat că la

29 aprilie 2020 a luat cunoștință de ordinul Ministerului Justiției nr.21/A din

20 februarie 2020, prin care a fost sancționată disciplinar, prin retrogradarea din

funcția de director al Instituției Penitenciare nr.10-Goian. Sancțiunea a fost aplicată

în temeiul anchetei de serviciu, care a fost aprobată la 21 ianuarie 2020, deciziei

comisiei de disciplină a Administrației Naționale a Penitenciarelor din

04 februarie 2020 pe faptul evadării la 09 septembrie 2019 a minorului XXXXXX

din Instituția Penitenciară nr.10.

În opinia reclamantei, ordinul Ministerului Justiției nr.21/A din

20 februarie 2020 este neîntemeiat, nefondat, contrar normelor de drept și de

procedură și urmează a fi anulat. Or, reieșind din dispozițiile pct.8 subpct.6 și pct.9

subpct.11 din Regulamentul cu privire la organizarea și funcționarea Ministerului

Justiției, Anexa nr. 1 la Hotărârea Guvernului cu privire la organizarea și

1

funcționarea Ministerului Justiției nr.698 din 30 august 2017 ordinul contestat este

semnat de o persoană fără împuterniciri.

De altfel, reclamanta a enunțat că la 29 ianuarie 2020, prin intermediul poștei

electronice a fost înștiințată despre faptul că la 04 februarie 2020 va avea loc

ședința Comisiei de disciplină.

Aici, Liuba Jignea-Suveica a precizat că la 04 februarie 2020, a înregistrat în

cancelaria Administrației Naționale a Penitenciarelor raportul cu nr.J-284/20, prin

care a solicitat să i se prezinte ancheta de serviciu și să fie amânată ședința

Comisiei pentru o altă dată pentru a avea timp de a-și pregăti apărarea.

Subsecvent, reclamanta a menționat că potrivit pct.21 din Regulamentul de

activitate al comisiilor de disciplină pentru personalul din cadrul sistemului

administrației penitenciare, aprobat prin ordinul Ministerului Justiției nr.593 din

28 noiembrie 2018 cu privire la aprobarea Regulamentului de activitate a

comisiilor de disciplină pentru personalul din cadrul sistemului administrației

penitenciare, activitatea comisiilor de disciplină se bazează pe următoarele

principii: prezumția de nevinovăție; garantarea dreptului la apărare; celeritatea

procedurii disciplinare; contradictorialitatea; proporționalitatea; legalitatea

sancțiunii.

Astfel, în situația în care ar fi avut posibilitatea reală de a se prezenta la

ședința comisiei cu cunoașterea în detalii a rezultatelor cercetării de serviciu,

însoțită de apărător, argumentele în apărarea sa la sigur prelevau formulările

generale ale angajatorului.

Complementar, reclamanta a notat că încălcările descrise, au servit temei

pentru conducerea Administrației să stabilească o atitudine neglijentă din partea sa

față de exercitarea atribuțiilor de serviciu, în sensul art.87 lit. b) din Legea nr.300

din 21 decembrie 2017 cu privire la sistemul administrației penitenciare, potrivit

căruia constituie abateri disciplinare următoarele fapte: neglijența și/sau

tergiversarea îndeplinirii atribuțiilor de serviciu, a prevederilor legale sau a

dispozițiilor primite de la conducătorii ierarhic superiori ori de la autoritățile

abilitate de lege, dacă acțiunile respective au fost săvîrșite în mod repetat.

Însă, la acest capitol, reclamanta a subliniat că pentru a fi calificată drept

abatere disciplinară în conformitate cu temeiul legal indicat, urma să fie constată

anterior neglijența repetată, ceea ce în cazul său nu s-a confirmat prin nicio probă.

De asemenea, în susținerea cererii de chemare în judecată și ilegalității actului

administrativ contestat, Liuba Jignea-Suveica, reprezentată de avocatul Vladimir

Kovali a indicat că reieșind din relațiile dintre ea și Serghei Demcenco, ultimul era

incompatibil cu funcția de membru al Comisei de disciplină, fapt ce se confirmă

prin raportul înregistrat la Departamentul Instituțiilor Penitenciare cu nr.1/427 din

08 mai 2018.

Astfel, întemeindu-și acțiunea pe dispozițiile Codului administrativ și

art.87 – 93 din Legea nr.300 din 21 decembrie 2017 cu privire la sistemul

administrației penitenciare, Liuba Jignea-Suveica, reprezentată de avocatul

Vladimir Kovali a solicitat anularea ordinului Ministerului Justiției nr. 21A din

10 februarie 2020 „Cu privire la aplicarea sancțiunii disciplinare dnei Liuba

Jignea-Suveica” cu restabilirea sa în funcția de director al Instituției Penitenciare

nr. 10 – Goian și încasarea prejudiciului moral, material și a cheltuielilor de

judecată.

Prin hotărârea din 29 iulie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani,

acțiunea de contencios administrativ inițiată de Liuba Jignea-Suveica s-a admis

2

parțial.

S-a anulat ordinul Ministerului Justiției nr. 21A din 10 februarie 2020 „Cu

privire la aplicarea sancțiunii disciplinare dnei Liuba Jignea-Suveica”. Ca efect al

anulării ordinului de sancționare disciplinară, reclamanta s-a restabilit în funcția

deținută anterior, din data emiterii ordinului – 20 februarie 2021, cu achitarea

plăților salariale cuvenite pentru întreaga perioadă de absență forțată de la locul de

muncă.

În rest, pretențiile reclamantei s-au respins ca neîntemeiate (f.d.81).

La 04 august 2021, în termenul prevăzut de art. 232 din Codul administrativ,

Ministerul Justiției al Republicii Moldova a depus apel, iar la 14 decembrie 2021 a

prezentat motivarea apelului împotriva hotărârii din 29 iulie 2021 a Judecătoriei

Chișinău, sediul Râșcani, solicitând casarea hotărârii contestate și emiterea unei

noi decizii privind respingerea integrală a cererii de chemare în judecată depusă de

Liuba Jignea-Suveica (f.d.85, 106-120).

Prin decizia din 12 iulie 2022 a Curții de Apel Chișinău s-a respins apelul

Ministerului Justiției al Republicii Moldova și s-a menținut hotărârea din

29 iulie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani (f.d.136-158).

În susținerea deciziei pronunțate, Curtea de Apel Chișinău reieșind din

materialele cauzei și făcând trimitere la dispozițiile art.1, 29, 86-93 ale Legii

nr.300 din 21 decembrie 2017 cu privire la sistemul administrației penitenciare a

reținut că, actul administrativ contestat este semnat de o persoană neîmputernicită.

Mai mult, contrar prevederilor art.92 alin. (5) al Legii nr.300 din

21 decembrie 2017 cu privire la sistemul administrației penitenciare, ancheta de

serviciu, fiind inițiată la 09 septembrie 2019 și suspendată la 02 octombrie 2019, a

fost reluată abia la data de 20 ianuarie 2020, aproximativ peste 4 luni, nefiind

prelungit termenul de suspendare al acesteia, conform alin.(6) al art.92 din Legea

nominalizată.

De asemenea, contrar art.89 al Legii enunțate, comisia de disciplină nu a luat

explicații de la reclamanta/intimată Liuba Jignea-Suveica.

Iar, Ministerul Justiției nu a probat faptul că Liuba Jignea-Suveica a refuzat să

dea explicații în cadrul anchetei de serviciu, or, la materialele anchetei de serviciu

nu se regăsește un proces-verbal în care să fie consemnat acest fapt.

Astfel, instanța de apel a conchis că instanța de fond întemeiat a anulat

ordinul Ministerului Justiției nr. 21A din 10 februarie 2020 „Cu privire la aplicarea

sancțiunii disciplinare dnei Liuba Jignea-Suveica”, iar, ca efect al anulării

ordinului de sancționare disciplinară, a repus reclamanta/intimata în funcția

deținută anterior, din data emiterii ordinului – 20 februarie 2021, cu achitarea

plăților salariale cuvenite pentru întreaga perioadă de absență forțată de la locul de

muncă.

La fel, instanța de apel a concluzionat că argumentele expuse de către

Ministerul Justiției în cererea de apel sunt lipsite de substanță obiectivă, iar

instanța de fond, reieșind din cumulul probelor administrate, a soluționat cauza sub

toate aspectele de fapt și de drept, în consecință hotărârea emisă fiind legală și

întemeiată, motiv pentru care a respins apelul Ministerului Justiției și a menținut

hotărârea din 29 iulie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani.

La 05 august 2022 Ministerul Justiției al Republicii Moldova a depus recurs,

iar la 21 octombrie 2022 a prezentat motivarea recursului împotriva deciziei din

12 iulie 2022 a Curții de Apel Chișinău, solicitând casarea acesteia și a hotărârii

3

primei instanțe, cu emiterea unei noi decizii de respingere a cererii de chemare în

judecată depuse de Liuba Jignea-Suveica.

În susținerea cererii de recurs, recurentul a indicat motivele de fapt și de drept

invocate pe parcursul examinării cauzei în prima instanță și instanța de apel,

suplimentar menționând dezacordul cu decizia din 12 iulie 2022 a Curții de Apel

Chișinău pe care o consideră neîntemeiată și pasibilă casării. Or, ordinul

Ministerului Justiției nr. 21A din 10 februarie 2020 „Cu privire la aplicarea

sancțiunii disciplinare dnei Liuba Jignea-Suveica” este legal și întemeiat, fiind

emis conform competenței și procedurii stabilite.

De altfel, la concluzia instanțelor ierarhic inferioare precum că ordinul

contestat este semnat de către o persoană neîmputernicită cu astfel de competențe,

recurentul a notat că potrivit ordinului Ministerului Justiției nr. 353 din

31 decembrie 2019, Radu Foltea, Secretar de stat, a fost împuternicit cu dreptul de

a semna actele administrative în domeniile de activitate ale ministrului, precum și

cele cu privire la personal. Astfel, Radu Foltea, era împuternicit să semneze ordinul

contestat de intimată.

Subsecvent, în partea ce ține de notificarea ordinului nr. 21/A din

10 februarie 2020, Ministerul Justiției al Republicii Moldova a precizat că la

14 februarie 2020, reprezentanții instituției penitenciare s-au prezentat la

domiciliul intimatei, în scopul aducerii acestuia la cunoștință, însă din motive

necunoscute, la cel moment Liuba Jignea-Suveica nu a deschis ușa domiciliului.

Astfel, întru respectarea exigenților legislației, precum și a prevederilor art.91

alin.(4) din Legea nr.300 din 21 decembrie 2017 cu privire la sistemul

administrației penitenciare, plicul sigilat cu ordinul Ministerului Justiției nr. 21/A

din 10 februarie 2020, a fost plasat în cutia poștală, care aparține familiei Suveica,

în acest sens fiind întocmit și Formularul actului de notificare, semnat la data de

14 februarie 2020.

În context, având în vedere cele enunțate, recurentul a opinat că a întreprins

toate acțiunile întru aducerea la cunoștință Liubei Jignea-Suveica a ordinului

Ministerului Justiției nr. 21/A din 10 februarie 2020. Însă, din motive necunoscute

intimata eronat a comunicat data aducerii la cunoștință a ordinului contestat.

Complementar, la argumentul intimatei precum că nu a putut să se expună

asupra faptelor constatate în cadrul anchetei de serviciu și nu i s-au cerut explicații

pe aceste fapte, recurentul a accentuat că potrivit procesului-verbal nr. 18 al

ședinței comisiei de disciplina din data de 04 februarie 2020, comisia i-a oferit

posibilitatea intimatei de a lua cunoștință cu materialele anchetei de serviciu, însă

aceasta a refuzat să se prezinte, invocând că la moment nu reușește să se informeze

cu toate detaliile din anchetă.

Iar la argumentul intimatei că la aplicarea sancțiunii disciplinare angajatorul

trebuie să țină cont de gravitatea abaterilor comise de salariat, Ministerul Justiției

al Republicii Moldova a punctat că un rol semnificativ în prevenirea evadării

condamnaților urmează a fi atribuit conducerii Penitenciarului nr. 10-Goian, în

special managementului efectiv al activității penitenciarului. Conform Fișei

postului intimatei Liuba Jignea-Suveica, sarcina de bază este asigurarea

funcționării eficiente a penitenciarului, desfășurarea activităților educaționale și de

profilaxie a încălcărilor de regim, astfel încât să preîntâmpine și să soluționeze la

timp situațiile negative apărute, cu întreprinderea acțiunilor de rigoare pentru

menținerea ordinii stabilite.

4

Astfel, raportând cele expuse la circumstanțele evadării condamnatului și cu

încălcările constatate în cadrul anchetei de serviciu, s-a conchis că în activitatea

intimatei la îndeplinirea obligațiunilor de serviciu persistă neglijență și ineficiență,

ceea ce se califică ca abateri disciplinare.

Respectiv, în astfel de circumstanțe, pentru activitatea nesatisfăcătoare, care

s-a soldat cu evadarea condamnatului, s-a decis aplicarea în privința Liubei Jignea-

Suveica a sancțiunii disciplinare - retrogradarea într-o funcție inferioară, dar nu

mai jos de nivelul de bază corespunzător gradului special deținut, care este

proporțională încălcărilor constatate.

În final, în partea ce ține de anularea ordinului nr. 21/A din 10 februarie 2020,

Ministerul Justiției al Republicii Moldova a menționat că în conținutul actelor

judecătorești emise de instanțele ierarhic inferioare, nu s-a stabilit niciunul din

temeiurile expres prevăzute în lege, care ar impune ilegalitatea actului

administrativ contestat de intimată, or, acesta fiind emis cu respectarea procedurii

stabilite, conform competenței și prevederilor legii, este legal. Iar, simplu dezacord

al intimatei cu conținutul ordinului contestat nu este temei pentru a fi declarat

ilegal.

Prin referința depusă la 21 noiembrie 2022 Liuba Jignea-Suveica, reprezentată

de avocatul Vladimir Kovali a solicitat declararea inadmisibilă a recursului depus

de Ministerul Justiției al Republicii Moldova.

În conformitate cu art. 244 alin. (1) Cod administrativ, hotărârile curții de apel

ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu recurs.

Iar, conform art. 245 din același Cod, recursul se depune la instanța de apel în

termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel, dacă legea nu

stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă Curții Supreme de

Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel. Dacă se

depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune la instanța

de apel.

Curtea de Apel Chișinău a pronunțat decizia în prezenta cauză de contencios

administrativ la 12 iulie 2022.

Din materialele cauzei rezultă că, Ministerul Justiției al Republicii Moldova a

recepționat copia deciziei din 12 iulie 2022 a Curții de Apel Chișinău la data de

28 septembrie 2022, fapt confirmat prin avizul de recepție, anexat la dosar

(f.d.162).

Astfel, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție reține că Ministerul Justiției al Republicii Moldova s-a

conformat dispozițiilor art. 245 Cod administrativ și a depus în termen recursul la

05 august 2022, iar motivarea recursului la 21 octombrie 2022.

Examinând temeiurile recursului depus de Ministerul Justiției al Republicii

Moldova în raport cu materialele cauzei, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ din cadrul Colegiului civil, comercial și de

contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție consideră că recursul este

inadmisibil din următoarele motive.

Prin prisma art.246, alin. (l) din Codul administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este

inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere, în acord cu alin. (2) din

art.246 Codul administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile

enumerate la literele a)-f). Din analiza acestor prevederi rezultă că

5

admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului, în special, nu se limitează doar la

temeiurile menționate ci urmează să însușească în condițiile Codului administrativ

exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe temeiuri

concludente și serioase.

Completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție reține cu valoare de principiu jurisprudențial, că sintagma „în special”

denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp

oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu

prezintă o motivare suficient de serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși

un eventual succes rezultat din examinarea cererii în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, instanța de recurs reține că Codul administrativ

dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a

cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept

procedural și material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate,

într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Instanța de recurs menționează că pentru a trece testul de admisibilitate,

cererea de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în

condițiile nominalizate mai sus. Acest argument rezultă și din particularitățile de

formă ale reglementării recursului în Codul administrativ și anume din sintagma

„motivarea recursului” de la art. 245, alin.(2) din Codul administrativ.

În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se

referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării

testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în

contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în

special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină

cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de

ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de

acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva

Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în

special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura

sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de

o anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de

admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages

Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de

aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde

de caracteristicile speciale ale procedurilor respective; trebuie ținut cont de

totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic

superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996,

Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile

cu privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni

de drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se

vedea Helmers c. Suediei 9 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

Astfel, completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios

6

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție conchide că cererea de recurs depusă de Ministerul Justiției al

Republicii Moldova, este inadmisibilă.

Conform art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul specializat

pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil,

comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

d i s p u n e :

Recursul depus de Ministerul Justiției al Republicii Moldova se declară

inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Ala Cobăneanu

judecătorii Iurie Bejenaru

Aliona Miron

7