3ra-1325/22 — contestarea actului administrativ

3ra-1325/22 — contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2023)

Dosarul nr. 3ra-1325/22

2-21044755-01-3ra-27122022

Prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani (jud. T. Avasiloaie)

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (jud. A. Minciuna, V. Negru, E. Palanciuc)

Î N C H E I E R E

1 februarie 2023 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție,

în componența:

Președintele completului, judecătorul Ala Cobăneanu

Judecătorii Aliona Miron

Nicolae Craiu

examinând admisibilitatea recursului depus de Consiliul comunei Grătiești,

în cauza de contencios administrativ la acțiunea înaintată de Oficiul Teritorial

Chișinău al Cancelariei de Stat împotriva Consiliului comunei Grătiești, terț Societatea

cu Răspundere Limitată „Importal” privind contestarea actului administrativ individual,

împotriva deciziei din 16 noiembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău,

c o n s t a t ă:

La 26 martie 2021, Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a depus în

Judecătoria Chișinău sediul Râșcani cerere de chemare în judecată în ordinea

contenciosului administrativ împotriva Consiliului comunei Grătiești, terț Societatea cu

Răspundere Limitată „Importal”, privind anularea deciziei nr. 7/17 din 28 decembrie

2020 a Consiliului comunei Grătiești „Cu privire la inițierea procedurii de formare a

bunurilor imobile prin combinare a terenurilor cu nr. cadastrale xxxxxxxxxxxx cu

S=0,2183 ha și xxxxxxxxxxxx cu S=0,06 ha”.

În motivarea acțiunii depuse, reclamantul a indicat că, la 29 decembrie 2020,

Consiliul comunei Grătiești a adoptat decizia nr. 7/17 „Cu privire la inițierea procedurii

de formare a bunurilor imobile prin combinare a terenurilor cu nr. cadastrale

xxxxxxxxxxxx cu S=0,2183 ha și xxxxxxxxxxxx cu S=0,06 ha”.

Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat, în conformitate cu art. 64 din

Legea privind administrația publică locală, a efectuat controlul sub aspectul legal al

deciziei menționate și a considerat că aceasta a fost adoptată cu încălcarea prevederilor

legislației în vigoare, astfel că, în conformitate cu art. 68 din Legea privind administrația

publică locală, prin notificarea nr. 1304/OT4-187 din 26 ianuarie 2021, a solicitat

Consiliului comunei Grătiești abrogarea deciziei menționate, ca fiind contrară

legislației.

A menționat că, urmare a exercitării controlului asupra deciziei nr. 7/17 din 29

decembrie 2020, s-a decis inițierea formării bunurilor imobile prin combinarea

1

terenurilor cu nr. cadastrale xxxxxxxxxxxx cu S=0,2183 ha, proprietate S.R.L.

„Importal” și xxxxxxxxxxxx cu S=0,06 ha, proprietate a administrației publice locale

Grătiești, cu păstrarea suprafețelor acestor terenuri.

Reclamantul a arătat că, potrivit art. 13 din Legea privind formarea bunurilor

imobile, combinarea este o modalitate de formare a unui bun imobil prin separarea unei

părți din bunul imobil înregistrat, fără a se forma un bun imobil independent și alipirea

ei la un bun imobil adiacent. Combinarea se efectuează numai dacă există cererea

comună a proprietarilor bunurilor imobile supuse formării. Lucrările de formare se vor

face până la încheierea actului juridic de înstrăinare a părții din bunul imobil. Planul

geometric al bunului imobil format prin combinare este parte componentă a actului

juridic privind înstrăinarea.

În Registrul bunurilor imobile terenul cu numărul cadastral xxxxxxxxxxxx cu

S=0,06 ha, proprietate a administrației publice locale, este deja format ca bun imobil

aparte independent. Astfel, în conformitate cu prevederile art. 77 alin. (2) din Legea

privind administrația publică locală, actele juridice de administrare și de dispoziție

privind bunurile proprietate publică a unității administrativ-teritoriale se încheie cu

persoanele fizice și juridice de drept privat prin licitație publică, organizată în condițiile

legii, cu excepția cazurilor stabilite expres de lege.

Prin urmare, reclamantul a insistat că bunul imobil care aparține administrației

publice locale urmează a fi înstrăinat prin aplicarea procedurii de desfășurare a

licitațiilor publice, dar nu combinat.

În aceste condiții, reclamantul a solicitat instanței de fond anularea deciziei nr. 7/17

din 28 decembrie 2020 a Consiliului comunei Grătiești „Cu privire la inițierea procedurii

de formare a bunurilor imobile prin combinare a terenurilor cu nr. cadastrale

xxxxxxxxxxxx cu S=0,2183 ha și xxxxxxxxxxxx cu S=0,06 ha”.

Prin hotărârea din 6 decembrie 2021 a Judecătoriei Chișinău sediul Râșcani, acțiunea

Oficiului Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat împotriva Consiliului comunei

Grătiești, terț S.R.L. „Importal” cu privire la anularea deciziei Consiliului comunei

Grătiești nr. 7/17 din 28 decembrie 2020 „Cu privire la inițierea procedurii de formare

a bunurilor imobile prin combinare a terenurilor cu nr. cadastrale xxxxxxxxxxxx cu

S=0,2183 ha și xxxxxxxxxxxx cu S=0,06 ha”, s-a respins.

Cu respectarea dispozițiilor art. 232 din Codul administrativ, la 4 ianuarie 2022,

Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a declarat apel, iar la 13 iunie 2021 a

prezentat motivarea apelului împotriva hotărârii din 6 decembrie 2021 a Judecătoriei

Chișinău sediul Râșcani.

Prin decizia din 16 noiembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău, a fost admisă cererea

de apel depusă de către Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat.

Pentru a decide astfel, instanța de apel a conchis că, deși prin decizia emisă, Consiliul

comunei Grătiești a inițiat procedura de formare a bunurilor imobile prin combinare,

autoritatea publică în cauza emiterii actului nu a făcut trimitere la norma legală care

reglementează procedura de formare a bunurilor imobil prin combinare, și anume, la

dispozițiile art. 13 din Legea nr. 354/2004.

Instanța de control judiciar a arătat că cauza indicată în decizia contestată nu

corespunde cu cauza reală care a condiționat emiterea deciziei respective, și anume,

necesitatea de aplanare a unui eventual litigiu dintre S.R.L. „Importal” și autoritatea

publică locală Grătiești, cauzat de mișcările geologice ce se produc pe o porțiune a

terenului cu numărul cadastral xxxxxxxxxxxx.

2

Astfel, reieșind din cauza ce a condiționat emiterea deciziei contestate, Curtea de

Apel a conchis că, în speță, devin aplicabile dispozițiile art. 77 din Legea nr. 436/2006,

care stabilesc că bunurile proprietate publică a unității administrativ-teritoriale se supun

inventarierii anuale, iar rapoartele asupra situației acestora se prezintă consiliului

respectiv. Actele juridice de administrare și de dispoziție privind bunurile proprietate

publică a unității administrativ-teritoriale se încheie cu persoanele fizice și persoanele

juridice de drept privat prin licitație publică, organizată în condițiile legii, cu excepția

cazurilor stabilite expres prin lege. Pentru încheierea actelor juridice de dispoziție

privind bunurile proprietate publică a unității administrativ-teritoriale cu persoanele

fizice și persoanele juridice de drept privat, este necesară întocmirea raportului de

evaluare, de către evaluator, cu cel mult 2 ani pînă la data desfășurării licitației, cu

excepția cazurilor stabilite expres prin lege.

Raportând normele legale citate în coraport cu circumstanțele de fapt ale speței,

instanța de apel a statuat că decizia nr. 7/17 din 28 decembrie 2020 a Consiliului

comunei Grătiești este ilegală și urmează a fi anulată.

Subsidiar, instanța ierarhic inferioară a respins concluziile instanței de fond

privitoare la lipsa capacității procesuale active a reclamantului, ce derivă din

interpretarea eronată a dispozițiilor legale aplicabile speței.

La data de 15 decembrie 2022, Consiliul comunei Grătiești a depus recurs motivat

împotriva deciziei din 16 noiembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău, prin care a solicitat

admiterea acestuia, casarea deciziei instanței de apel, cu pronunțarea unei decizii noi, de

respingere a acțiunii și menținere a hotărârii primei instanțe.

În argumentarea cererii de recurs, recurentul a reiterat lipsa împuternicirilor

reclamantului de a fi subiect de drept, contrar argumentelor instanței de apel cuprinse în

pct. 37-39 ale deciziei recurate, fiind rezultatul interpretării eronate de către instanța de

apel a normelor de drept aplicabile speței.

Consiliul comunei Grătiești nu neagă faptul că în atribuțiile oficiilor teritoriale

competente ale Cancelariei de Stat au fost incluse drepturile de a sesiza instanțele de

judecată competente în sensul art. 68-69 ale Legii 436/2006, doar că acestea nu pot

sesiza în nume propriu instanța de judecată neavând personalitate juridică, sesizările

acestora urmând a fi depuse în numele Cancelariei de Stat în temeiul procurii eliberate

de aceasta din urmă, după cum se atestă la caz procura nr. 29-23-7340 din 12 august

2020 eliberată de Cancelaria de Stat a Republicii Moldova, prin care se împuternicește

Veaceslav Anghel, șef al Oficiului teritorial Chișinău cu dreptul de a reprezenta

interesele Cancelariei de Stat în procesele judiciare, cu toate drepturile speciale indicate

expres.

În opinia recurentului, argumentele invocate de instanța de apel contravin

prevederilor art. 171 alin. (1) și (2), 173,174 Cod civil, care prevăd expres că persoanele

juridice de drept public sunt subiecte de drept constituite în condițiile legii, care exercită

în nume propriu drepturi patrimoniale și personale nepatrimoniale și pot avea calitatea

de reclamant și pârât în instanța de judecată.

Potrivit art. 174 alin. (2) Cod Civil organele împuternicite să exercite o parte din

funcțiile (atribuțiile) Guvernului posedă personalitate juridică doar dacă aceasta decurge

din prevederile legii sau, în cazurile expres prevăzute de lege, din actele autorităților

administrației publice centrale sau locale.

La caz, potrivit prevederilor pct. 3 al al Regulamentului cu privire la organizarea și

funcționarea oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat, aprobat prin Hotărârea

3

Guvernului nr 845 din 18 decembrie 2009, Oficiul teritorial al Cancelariei de Stat

activează fără statut de persoană juridică, respectiv nu poate avea calitatea de reclamant

sau pârât în acțiunile împotriva autorităților publice locale, aceasta calitate o deține

organul a cărui subdiviziune este Oficiul, adică Cancelaria de Stat.

Pe fond, observă că raportul juridic reglementat prin decizia recurată ține de

domeniul formării bunurilor imobile, și nicidecum de înstrăinarea bunurilor proprietate

publică din domeniul privat al autorității publice locale, or, înstrăinarea bunului imobil

cu nr. cadastral xxxxxxxxxxxx cu suprafața de 0,2183 ha a avut loc la încheierea

contractului nr. 577 din 5 februarie 2019, încheiat între autoritatea publică locală

Grătiești și Societatea cu Răspundere Limitată. „Importai”, în rezultatul licitației publice

în sensul art. 77 al legii 436/2006.

Cu alte cuvinte, autoritatea publică locală a format bunul imobil cu nr. cadastral

xxxxxxxxxxxx cu suprafața de 0,2183 ha și destinația pentru construcții, l-a expus la

licitație și a încasat contravaloarea bunului pentru întreaga suprafață de 0,2183 ha, iar

acest bunul imobil urmare a proceselor geologice nu mai putea fi folosit conform

destinației pe întreaga suprafață, ceea ce contravine art. 7 al Legii privind formarea

bunurilor imobile nr. 354 din 28 octombrie 2004).

În acest sens, nu pot fi aplicate prevederile art. 77 al legii 436/2006 și expunerea la

licitație (în mod corect după divizarea terenului cu nr. cadastral 155213150) și

înstrăinarea prin licitație a acestei părți de teren nou formate spre exemplu aceluiași

participant Societatea cu Răspundere Limitată „Importai”, or, această operațiune ar

presupune că Societatea cu Răspundere Limitată „Importai” ar suporta cheltuieli duble

pentru un teren cu destinația pentru construcții și suprafața de 0,2183 ha, sau în cazul în

care câștigător al licitației ar fi o altă persoană, Societatea cu Răspundere Limitată

„Importai” ar fi achitat pentru un teren cu destinația pentru construcții și suprafața de

0,2183 ha dar ar fi obținut o suprafață mai mică, ceea ce în sensul legislației civile ar

constitui încheierea contractului de vânzare-cumpărare cu vicii ascunse.

În drept, invocă prevederile art. 195, 248 alin. (1), lit. c) Cod Administrativ și art.

432 alin. (2) lit. b), c) și alin. (4) Cod procedură civilă.

Prin scrisoarea nr. 3ra-1325/22 din 5 ianuarie 2023, intimații au fost înștiințați despre

depunerea recursului și posibilitatea depunerii unei referințe, însă, până la data

examinării admisibilității prezentului recurs, intimații nu și-au valorificat acest drept

procesual.

În conformitate cu art. 244 alin. (1) din Codul administrativ, hotărârile curții de apel

ca instanță de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu recurs.

În conformitate cu art. 245 alin. (1) și (2) din Codul administrativ, recursul se depune

la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel,

dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă Curții

Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel.

Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune la

instanța de apel.

Curtea de Apel Chișinău a pronunțat decizia contestată la 16 noiembrie 2022, fiind

notificată recurentului pe data de 18 noiembrie 2022, fapt ce se confirmă prin extrasul

electronic anexat la materialele cauzei (f. d. 90).

Totodată, decizia motivată din 16 noiembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău a fost

notificată recurentului, prin intermediul poștei electronice, la data de 29 noiembrie 2022

(f. d. 91).

4

Prin urmare, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ menționează că Consiliul comunei Grătiești s-a conformat prevederilor

legale și a depus recursul în termenul prevăzut de art. 245 din Codul administrativ.

Examinând temeiurile invocate în recursul depus de către Consiliul comunei

Grătiești, în raport cu materialele cauzei, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție îl consideră inadmisibil, din următoarele

motive.

În conformitate cu art. 246 alin. (1) din Codul administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este inadmisibil,

recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin. (2) din art. 246 din

Codul administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile enumerate la

literele a)-f). Din analiza acestor prevederi, rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea

recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate ci urmează să

însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de

legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

reține cu valoare de principiu jurisprudențial, că sintagma „în special” denotă caracterul

neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp oferă un drept exclusiv

al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient

de serioasă și care, pe cale de consecință, nu pot însuși un eventual succes rezultat din

examinarea cererii în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ reține că Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul

nedevolutiv al recursului, dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării

unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să răstoarne

deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de Apel ca primă

instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

notează că, pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o

motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. Acest argument

rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării recursului în Codul

administrativ, și anume din sintagma „motivarea recursului” de la art. 245 alin. (2) din

Codul administrativ.

În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la

formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și

filtrului de admisibilitate.

De asemenea, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în

contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme, care constă, în

special, în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont,

pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal

fundamental.

5

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces la

instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva Regatului

Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în special cazul

condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o

reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă

de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de admisibilitate ale unui

recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages Prestations Services împotriva

Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor

în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor

respective, urmând de ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept național

și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre

din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p. 141, § 39).

La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii

de atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi

conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers c. Suediei 9 octombrie 1991,

În circumstanțele menționate, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al

Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara inadmisibil recursul depus

de Consiliul comunei Grătiești.

În conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul specializat

pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial

și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

d i s p u n e:

Recursul depus de Consiliul comunei Grătiești se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Ala Cobăneanu

Judecătorii Aliona Miron

Nicolae Craiu

6