3ra-789/22 — anularea actului administrativ

3ra-789/22 — anularea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2022)

Dosarul nr.3ra-789/22

2-20152253-01-3ra-03082022

Prima instanță: Judecătoria Bălți, sediul Central (jud.: E. Balan)

Instanța de apel: Curtea de Apel Bălți (jud.: S. Procopciuc, D. Corolevschi, D. Stănilă)

Î N C H E I E R E

09 noiembrie 2022 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție

în componența:

Președintele completului, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Iurie Bejenaru

Aliona Miron

examinând admisibilitatea recursului depus de Societatea cu Răspundere

Limitată „Vendostart”, reprezentată de Ocerednaia Larisa,

în cauza de contencios administrativ, la cererea de chemare în judecată depusă

de Societatea cu Răspundere Limitată „Vendostart” împotriva Consiliului mun.Bălți

cu privire la anularea parțială a actului administrativ,

împotriva deciziei din 05 mai 2022 a Curții de Apel Bălți, prin care a fost

respins apelul depus de Societatea cu Răspundere Limitată „Vendostart”,

reprezentată de Ocerednaia Larisa, și menținută hotărârea din 03 martie 2021 a

Judecătoriei Bălți, sediul Central,

c o n s t a t ă:

La 02 decembrie 2020, SRL „Vendostart” a depus cerere de chemare în

judecată, în procedura contenciosului administrativ, împotriva Consiliului mun.Bălți

cu privire la anularea parțială a actului administrativ.

În motivarea acțiunii reclamanta a indicat că, deține panouri publicitare

amplasate la următoarele adrese: XXXXX.

Pentru instalarea structurilor publicitare indicate și plasarea publicității

exterioare pe acestea, au fost eliberate certificat de urbanism și autorizație de

construcție.

Construcția și instalarea structurile publicitare a fost efectuată în corespundere

cu legislația în vigoare, în baza documentelor eliberate de către Primăria mun.Bălți,

iar la instalarea panourilor și amplasarea publicității nu au fost admise încălcări.

Susține că, în urma depunerii cererii de prelungire a termenului contractelor de

arenda cu nr.XXXXX din 05 februarie 2007 și cu nr.XXXXX din 19 martie 2007, a

primit copia deciziei Consiliului mun. Bălți nr.11/29 din 29 septembrie 2020 cu

privire la prelungirea termenelor contractelor de arendă a terenurilor, la fel și anexa

nr.1.

1

În decizia nr.11/29 din 29 septembrie 2020 a Consiliului mun. Bălți s-a indicat

următoarele: se prelungesc termenele contractelor de arendă a sectoarelor de teren

cu persoanelor fizice și juridice, conform anexei nr. l.

În anexă nr.1 sunt indicate panourile publicitare, care-i aparțin și anume,

conform pct.113 - panoul publicitar, amplasat pe adresa: XXXXX, de 3 m.p., cu

termenul arendei indicat până la 31 ianuarie 2021, fără drept de prelungire a

termenilor contractului de arendă a terenului; conform pct.l14 - panoul publicitar,

amplasat pe adresa: XXXXX, de 2 m.p., cu termenul arendei indicat de până la 31

ianuarie 2021, fără drept de prelungire a termenilor contractului de arendă a

terenului.

Reclamanta consideră că, decizia nr.l1/29 din 29 septembrie 2020 a Consiliului

mun. Bălți în partea pct.l13 și pct.l14 a anexei nr. l, în ceea ce privește stabilirea

termenului arendei terenurilor ocupate de panouri publicitare numai până la 31

ianuarie 2021, fără drept de prelungire a termenilor contractului de arendă a

terenului, ca fiind ilegală.

În baza deciziei Consiliului mun. Bălți, la 05 februarie 2007 a încheiat cu

Primăria mun.Bălți contractul de arendă al lotului de pământ nr.74.

Potrivit punctul 1.1. din contract, obiect al acestuia, este terenul cu suprafața de

3 m.p., care se află în proprietatea Primăriei mun. Bălți, situat pe adresa XXXXX, în

hotarele indicate în planul anexat, care este parte integrantă a contractului.

Arendașul folosește terenul de pământ sub instalarea panoului publicitar.

A notat că, prin deciziile Consiliului mun. Bălți au fost introduse modificări în

contractul de arendă, ce ține de amplasare, „str. XXXXX” a fost schimbată cu „str.

XXXXX”, precum și termenul de arendă a fost stabilit până la data de 31 decembrie

planul cadastral al amplasării lotului de pământ.

Reclamanta a subliniat că, i-a fost eliberat certificatul de urbanism nr.XXXXX

din 16 mai 2007, certificatul de urbanism nr.XXXXX din 15 februarie 2010 și

autorizația de construire nr.XXXXX din 18 februarie 2010.

Construcția și instalarea panoului publicitar, amplasat pe adresa: XXXXX, s-a

efectuat în corespundere cu legislația în vigoare, în baza documentelor, eliberate de

către Primăria mun. Bălți, fără a fi admise încălcări. Documentația și planul au fost

coordonate cu Primăria mun.Bălți și cu toate serviciile și instituțiile necesare,

inclusiv și cu Direcția poliției rutiere.

În baza deciziei Consiliului mun. Bălți, la 19 martie 2007 a încheiat cu

Primăria mun.Bălți contractul de arendă al lotului de pământ nr.50.

Prin deciziile Consiliului mun. Bălți au fost introduse modificări în contractul

de arendă, termenul de arendă a fost stabilit până la 31 decembrie 2019. Hotarele

lotului de pământ au fost stabilite la fața locului, în corespundere cu planul cadastral

al amplasării lotului de pământ. Construcția și instalarea panoului publicitar,

amplasat pe adresa: XXXXX, s-a efectuat în corespundere cu legislația în vigoare,

în baza documentelor, eliberate de către Primăria mun. Bălți, fără a fi admise

2

încălcări. Documentația și planul au fost coordonate cu Primăria mun. Bălți și cu

toate serviciile și instituțiile necesare, inclusiv și cu Direcția poliției rutiere.

Menționează că, la emiterea anexei nr.l, în partea pct.l13 și pct.l14 al decizia

Consiliului mun. Bălți nr.l1/29 din 29 septembrie 2020, în ceea ce privește termenul

arendei terenurilor ocupate de panouri publicitare, ce-i aparține cu drept de

proprietate, a fost stabilit numai până la data de 31 ianuarie 2021, fără drept de

prelungire a termenilor contractului de arendă a terenului, prin ce au fost încălcate

prevederile Codului civil și ale Codului administrativ.

Drept temeiuri de anulare a actului administrativ contestat, reclamanta a

invocat lipsa de claritate în ce privește criteriile prin care a fost stabilit termenul

arendei terenurilor ocupate de panouri publicitare, ce-i aparține cu drept de

proprietate, și anume până la data de 31 ianuarie 2021, fără drept de prelungire a

termenilor contractului de arendă a terenului, lipsa motivării, lipsa egalității în

situații similare, lipsa temeiurilor esențiale de drept și de fapt care au stat la baza

emiterii actului administrativ.

În contextul enunțat, SRL „Vendostart” a solicitat admiterea acțiunii și

anularea parțială, prin excluderea de la pct.113 și pct.114 din Anexa nr. l al deciziei

Consiliului Bălți nr.11/29 din 29.09.2020, din rubrica termenul arendei - până la 31

ianuarie 2021 și din Notă: fără drept de prelungire a termenilor contractului de

arendă a terenului, ca fiind ilegal, cu obligarea Consiliul mun.Bălți să emită act

administrativ individual cu privire la prelungirea termenelor contractelor de arendă a

terenurilor ocupate de panourile publicitare existente conform deciziei Consiliul

mun.Bălți nr.2/51 din 24 februarie 2011, cu stabilirea termenul a arendei de 5 ani.

Prin hotărârea din 03 martie 2021 a Judecătoriei Bălți, sediul Central a fost

respinsă acțiunea depusă de SRL „Vendostart”.

La 02 aprilie 2021, SRL „Vendostart”, reprezentată de Ocerednaia Larisa, a

depus apel împotriva hotărârii primei instanțe, iar la 27 mai 2021, a prezentat

motivarea apelului (având în vedere că hotărârea integrală a fost notificată

reprezentantului reclamantei la 28 aprilie 2022), solicitând admiterea acestuia,

casarea integrală a hotărârii din 03 martie 2021 a Judecătoriei Bălți, sediul Central.

Prin decizia din 05 mai 2022 a Curții de Apel Bălți a fost respins apelul depus

de SRL „Vendostart”, reprezentată de Ocerednaia Larisa, și menținută hotărârea din

03 martie 2021 a Judecătoriei Bălți, sediul Central.

Prima instanță și instanța de apel au motivat soluțiile de respingere a acțiunii

prin faptul că, în raport cu analiza temeiniciei actului administrativ individual de

prelungire a termenului locațiunii/(arendei indicat în anexa la decizie), potrivit

prevederilor art.1253 Cod civil, termenul locațiunii nu poate depăși 99 de ani.

Spre deosebire de raporturile contractuale de arendă, în raport cu care Codul

civil, la art.1291 stabilește că, termenul arendei nu va fi mai mic de 1 an, dispoziția

normei juridice de la art.1253 Cod civil, nu stabilește obligativitatea respectării unui

termen minim la momentul perfectării/reperfectării raporturilor de locațiune, fiind

stabilit doar termenul maxim al locațiunii și anume de 99 de ani.

3

Instanțele de judecată au concluzionat că, autoritatea publică pârâtă, în

realizarea dreptului discreționar de stabilire a termenului locațiunii, nu a încălcat

norma legală care reglementează acest termen, astfel, autoritatea publică pârâtă nu a

depășit limitele legale ale dreptului discreționar.

Cu trimitere la art.1280 Cod civil, instanțele de judecată au notat că, Consiliul

mun.Bălți prin decizia nr.11/29 din 29.09.2020 a prelungit contractele de arendă pe

un termen determinat în limitele prevederilor legale, adică în limitele termenului de

la art.1253 Cod civil, cu manifestarea intenției exprese de a nu prelungi în

continuare contractele de arendă, ulterior expirării termenelor stabilite.

Instanțele de judecată ierarhic inferioare au concluzionat asupra temeiniciei

refuzului de prelungire ulterioară a contractelor de arendă după expirarea termenelor

specificate în decizia nr.11/29 din 29.09.2020, or, prelungirea contractelor de

locațiune/(denumit la caz arendă) operează doar în situația în care locatorul

(arendatorul) - Consiliul mun.Bălți, manifesta intenția de a da din nou bunul în

locațiune după expirarea termenelor indicate în decizia nr.11/29 din 29.09.2020,

circumstanță neconstatată la caz, or, arendatorul a manifestat în scris intenția de a nu

prelungi contratele de arendă cu arendașul, fapt comunicat arendașului prin decizia

contestată, cât și notificarea nr.03-12/3547 din 28.10.2020.

Totodată, instanța de apel a remarcat că, în cadrul examinării cauzei în ordine

de apel, reprezentantul intimatului/autorității publice a declarat că, la moment

Primăria mun.Bălți intenționează să îmbunătățească aspectul mun.Bălți și să renunțe

la amplasarea panourilor publicitare din centul municipiului și din apropierea

drumurilor.

Argumentele reclamantei, în raport cu decizia Consiliului mun.Bălți nr.2/51 din

24.02.2011 cu privire la stabilirea termenelor de atribuire în arendă a sectoarelor de

teren, instanțele de judecată au subliniat că, potrivit prevederilor art.1253 Cod civil,

termenul locațiunii nu poate depăși 99 de ani.

Din cele menționate, instanțele de judecată ierarhic inferioare au concluzionat

că, autoritatea publică a acționat corect în baza prevederilor Codului civil, stabilind

corect termenul locațiunii (arendei) și refuzând prelungirea contractelor în limita

dreptului discreționar atribuit de lege.

Ceea ce denotă legitimitatea și temeinicia acțiunilor autorității publice la caz,

de emitere a deciziei privind refuzul prelungirii contractelor de arendă.

Totodată, s-a stabilit netemeinicia și a pretenției privind obligarea emiterii

actului administrativ de prelungire a contractelor de arendă pe un termen de 5 ani,

or, faptul lipsei intenției autorității publice pârâte de a prelungi în genere contractele

de locațiune (arendă) a fost stabilit la caz, precum și caracterul legitim și justificat al

refuzului de prelungire.

Mai mult, autoritatea publică, a acționat prin prisma principiului legalității

administrației, în măsura permisă de o normele drept care reglementează procesul de

locațiune (arendă) a terenurilor aflate în gestiunea autorității publice. Autoritatea

4

publică nu a operat cu termeni generali și evazivi ci a aplicat reglementările concrete

la caz, care sunt de regulă preferabile standardelor generale. Autoritate publică, în

exercitarea la caz a dreptului discreționar atribuit de lege – Legea privind

administrația publică locală, a acționat cu bună-credință în limitele legale stabilite și

cu respectarea scopului pentru care le-a fost atribuit dreptul în limita

împuternicirilor și în baza procedurii stabilite expres de lege. Or, prevederile art.992

și art.993 din Codul civil cert indică asupra libertății contractuale și semnifică că,

contractul este acordul de voință realizat între două sau mai multe persoane prin care

se stabilesc, se modifică sau se sting raporturi juridice. Părțile contractante pot

încheia în mod liber, în limitele dispozițiilor legale imperative, contracte și pot

stabili conținutul lor.

Astfel, libertatea contractuală ține de dreptul părților de a determina liber dacă

doresc să încheie un contract și dacă da, cu cine și în ce condiții să încheie acest

contract. În condițiile în care primăria nu intenționează să prelungească cu SRL

„Vendostar” contractele de locațiune, invocând ca argument - îmbunătățirea

aspectului mun. Bălți (în special zona lui istorică), cu renunțarea de la toate

panourile publicitare din centrul municipiului și din apropierea drumurilor,

instanțele de judecată au rezumat că, nu poate fi obligată Primăria mun. Bălți la

încheierea unor astfel de contracte, cu atît mai mult pe un termen determinat, de 5

ani.

De altfel, ține de oportunitatea decizională și rolul discreționar al primăriei de a

determina termenul locațiunii.

Suplimentar, instanțele de judecată au considerat neîntemeiat argumentul SRL

„Vendostar” referitor la pretinsul caracter discriminatoriu al actului

administrative/activității administrative contestate.

Or, un tratament diferențiat a persoanelor se admite doar în situația când el este

justificat. Legea interzice tratarea diferențiată, de către autoritatea publică, a

persoanelor aflate în situații similare. În situația din speță nu suntem în prezența

unui comportament discriminatoriu din partea autorității publice pârâte, or, stabilirea

unor termene de locațiune (arendă) diferențiate, a fost justificat de către autoritatea

publică pârâtă pe motivul locului de amplasare a construcțiilor-panouri publicitare.

Obiectul prezentei acțiuni nu reprezintă legitimitatea edificării/construcției

panourilor publicitare la locul de amplasare a acestora ci nemijlocit raporturile

contractuale de arendă a terenului pe care se află panourile publicitare, astfel,

nefiind relevante la caz argumentele privind valabilitatea actelor permisive ale

construcției – certificat de urbanism și autorizație de construire.

La 02 iunie 2022, SRL „Vendostart”, reprezentată de Ocerednaia Larisa, a

depus recurs împotriva deciziei instanței de apel, iar la 24 august 2022, prin

intermediul oficiului poștal, a prezentat motivarea recursului, solicitând admiterea

acestuia, casarea deciziei din 05 mai 2022 a Curții de Apel Bălți și a hotărârii din 03

martie 2021 a Judecătoriei Bălți, sediul Central, cu emiterea unei decizii noi de

admitere a acțiunii.

5

În susținerea recursului SRL „Vendostart”, reprezentată de Ocerednaia Larisa a

invocat ilegalitatea și netemeinicia deciziei instanței de apel, declarând că Curtea de

Apel Bălți a examinat superficial prezenta speță, apreciind arbitrar probele

administrate, nu au fost dovedite circumstanțele considerate de instanța de apel ca

fiind stabilite, cu interpretarea și aplicarea eronată a normelor de drept material.

Recurenta a indicat că, nu a fost auzită de către instanța de apel, fiind încălcat

dreptul la un proces echitabil garantat de art.6 CEDO.

De fapt, instanța de apel nu a motivat decizia contestată, neoferindu-i niciun

răspuns clar și explicit la argumentele sale, fiind încălcat în așa mod accesul liber al

justiție.

În conformitate cu art.244 alin.(1) din Codul administrativ, hotărârile curții de

apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu

recurs.

Conform art. 245 alin.(1) și (2) din Codul administrativ, recursul se depune la

instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel,

dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă Curții

Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de

apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune

la instanța de apel.

Curtea de Apel Bălți a pronunțat decizia contestată la 05 mai 2022, în ședință

publică.

Actele cauzei atestă faptul că copia dispozitivului deciziei instanței de apel a

fost notificată avocatei SRL „Vendostart”, Ocerednaia Larisa, la 10 mai 2022 prin

intermediul poștei electronice, fapt ce rezultă prin scrisoarea anexată la actele cauzei

(f.d. 196).

Totodată, din materialele cauzei rezultă că la 25 iulie 2022 avocatei SRL

„Vendostart”, Ocerednaia Larisa, i-a fost notificată copia deciziei integrale a

instanței de apel, fapt ce se confirmă prin scrisoarea anexată la actele cauzei

(f.d.201).

În condițiile enunțate, recursul (preventiv și motivat) din 02 iunie 2022 și 24

august 2022 au fost depuse în conformitate cu art.245 din Codul administrativ.

La 29 august 2022, întru respectarea dreptului părților la un proces echitabil,

Curtea Supremă de Justiție a expediat în adresa Consiliului mun.Bălți copia

recursului (preventiv și motivat) depus de SRL „Vendostart”, cu înștiințarea despre

necesitatea depunerii referinței, notificată ultimei la 05 septembrie 2022, fapt ce se

confirmă prin scrisoarea de expediere și avizul poștal de recepție anexate la actele

cauzei, însă intimata nu a depus referință (f.d.213-214).

Examinând temeiurile invocate în recurs în raport cu materialele cauzei,

completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție îl consideră inadmisibil, din următoarele motive.

6

În conformitate cu art.246 alin.(1) din Codul administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este

inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin.(2)

din art.246 din Codul administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în

cazurile enumerate la literele a)-f).

Din analiza acestor prevederi, rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea

recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate ci urmează să

însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de

legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție reține că sintagma „în special” denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor

de inadmisibilitate și în același timp oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de

a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă și care pe

cale de consecință nu pot însuși un eventual succes rezultat din examinarea cererii în

completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul

nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva

invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material

capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile

curții de apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex

officio a erorilor de drept.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină

o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus.

Acest argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării

recursului în Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de

la art.245 alin.(2) din Codul administrativ. În consecutivitate, motivarea cererii de

recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le

întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în

contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în

special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

contencios administrativ.

Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont pentru a trece

filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal

fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de

acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva

7

Regatului Unit, pct.38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct.230]. Acesta este în

special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa

necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o

anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct.85). Condițiile de

admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages

Prestations Services împotriva Franței, pct.45). Curtea a mai reiterat că modul de

aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de

caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de

totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic

superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996,

Reports 1996-1, p.141,§39).

La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea

căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de

fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6§1 (a se vedea Helmers c. Suediei 9

octombrie 1991, §31, Seria A, nr.212-A).

În circumstanțele menționate, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara

inadmisibil recursul depus de SRL „Vendostart”, reprezentată de Ocerednaia Larisa.

În conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului

civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

d i s p u n e:

Recursul depus de Societatea cu Răspundere Limitată „Vendostart”,

reprezentată de Ocerednaia Larisa, se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Iurie Bejenaru

Aliona Miron

8