3ra-893/22 — privind obligarea emiterii actului administrativ individual favorabil

3ra-893/22 — privind obligarea emiterii actului administrativ individual favorabil (Curtea Supremă de Justiție, 2022)

Dosarul nr. 3ra-893/2022

2-21084321-01-3ra-30082022

prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Rîșcani (jud. A. Paniș)

instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (jud. A. Minciuna, V. Negru, E. Palanciuc)

Î N C H E I E R E

02 noiembrie 2022 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ al

Curții Supreme de Justiție,

în componența:

Președintele completului, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Aliona Miron

Iurie Bejenaru

examinând admisibilitatea recursului depus de Instituția Publică ,,Agenția

Servicii Publice”,

în cauza de contencios administrativ, inițiată la cererea de chemare în judecată

depusă de Asociația Obștească Centrul Social „Sfântul Mare Mucenic Pantelimon”

împotriva Instituției Publice ,,Agenția Servicii Publice”, persoană terță Consiliul

orășenesc Anenii Noi, privind obligarea emiterii actului administrativ individual

favorabil,

împotriva deciziei din 08 iunie 2022 a Curții de Apel Chișinău, prin care a fost

respins apelul depus de Instituția Publică ,,Agenția Servicii Publice” și a fost

menținută hotărârea din 06 octombrie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani,

prin care acțiunea a fost admisă,

c o n s t a t ă:

La 04 iunie 2021, Asociația Obștească Centrul Social „Sfântul Mare Mucenic

Pantelimon” a depus cerere de chemare în judecată, în procedura contenciosului

administrativ împotriva I.P. ,,Agenția Servicii Publice”, persoană terță Consiliul

orășenesc Anenii Noi privind obligarea emiterii actului administrativ individual

favorabil.

În motivarea acțiunii reclamanta a indicat că în temeiul deciziei Consiliului

orășenesc Anenii Noi nr. 04/16 din 18 aprilie 2019 s-a înregistrat în Registrul

bunurilor imobile terenul cu numărul cadastral XXXXXXX, cu suprafața de 0,28 ha,

cu modul de folosință pentru construcții, amplasat în raionul Anenii Noi, or. Anenii

Noi, cu drept de proprietate a orașului Anenii Noi, iar la cererea reclamantei Consiliul

orășenesc Anenii Noi a emis decizia 4/30 din 30 septembrie 2020, prin care terenul

indicat a fost transmis în folosință solicitantului pentru construcția unei biserici.

A relatat reclamanta că în vederea exercitării dreptului său de folosință și

înregistrării acestuia în Registrul bunurilor imobile, autoritatea publică locală a

eliberat titlul de autentificare a dreptului deținătorului de teren din 09 martie 2021, ce

a fost anexat la cererea reclamantei din 19 martie 2021, adresată I.P. ,,Agenția Servicii

Publice”, serviciul cadastral teritorial Anenii Noi, nr. 1001/21/4477 cu privire la

înregistrarea dreptului de folosință asupra terenului cu numărul cadastral XXXXXXX,

asupra căreia registratorul pârâtei a decis la 22 martie 2021 să refuze înregistrarea

dreptului de folosință în Registrul bunurilor imobile în temeiul art. 33 alin. (i) lit.e) și

alin. (3) al Legii cadastrului bunurilor imobile.

A indicat reclamanta că apreciind decizia de refuz ca fiind nemotivată, a depus o

cerere prealabilă la registratorul I.P ,,Agenția Servicii Publice”, în conformitate cu art.

33 alin. (3) al Legii cadastrului bunurilor imobile.

La 04 mai 2021, I.P. ,,Agenția Servicii Publice” a decis prin decizia

nr.11/07/177/2021/34/2021 să anuleze decizia de refuz la înregistrarea dreptului de

folosință asupra bunului imobil cu numărul cadastral XXXXXXX, emisă de SCT

Anenii Noi la 22 martie 2021, dar a refuzat înregistrarea dreptului de folosință asupra

bunului imobil indicat în temeiul titlului de autentificare a dreptului deținătorului de

teren nr. XXXXXXXX din 09 martie 2021 și a deciziei Consiliului orășenesc Anenii

Noi nr. 4/30 din 30 septembrie 2020, în corespundere cu art. 33 alin.(1) lit.b) al Legii

cadastrului bunurilor imobile, indicând că, conform prevederilor art.77 alin.(3) și (5)

al Legii administrației publice locale bunurile domeniului privat al unității

administrativ-teritoriale pot fi înstrăinate, date în administrare, în arendă ori în

locațiune, prin licitație publică, organizată în condițiile Legii, cu excepția cazurilor

stabilite expres prin Lege, iar conform art. 10 alin. (8) al Legii privind administrarea

și deetatizarea proprietății publice, nu se permite înstrăinarea cu titlul gratuit sau darea

în comodat persoanelor fizice sau persoanelor juridice cu capital privat al bunurilor

domeniului privat al unității administrativ-teritoriale. Totodată s-a menționat că în

situația edificării unei eventuale construcții, este necesar a face referire la prevederile

art. 654 din Codul civil, ce statuează că pentru a construi pe terenul altei persoane și a

deveni proprietar al construcției - beneficiarul construcției trebuie să dispună de

dreptul de superficie.

A considerat reclamanta că I.P. ,,Agenția Servicii Publice” la emiterea deciziei

nr.11/07/177/2021/34/2021 din 04 mai 2021 a interpretat greșit prevederile art. 33

alin.(1) lit.b) al Legii cadastrului bunurilor imobile și a depășit vădit competențele

sale prevăzute de Lege, împuternicirile sale fiind expuse la art. 12 alin. (7) al Legii

cadastrului bunurilor imobile, iar potrivit art. art. 33 alin.(1) lit.b) al Legii cadastrului

bunurilor imobile, înregistrarea drepturilor poate fi refuzată numai dacă forma și/sau

conținutul documentelor prezentate nu corespund cerințelor legislației.

Cu trimitere la art. 316 alin. (2) din Codul civil, art. 20 din Codul funciar, art. 61

alin.(1) și art. 63 ale Legii privind administrația publică locală, reclamanta a susținut

că I.P. ,,Agenția Servicii Publice” greșit a interpretat prevederile legislației ce

reglementează dreptul de proprietate, deoarece bunul imobil cu numărul cadastral

1001205187 este înregistrat în Registrul bunurilor imobile la 28 mai 2019 în temeiul

deciziei Consiliului local nr. 04/16 din 18 aprilie 2019 cu drept de proprietate al

orașului Anenii Noi, astfel încât dreptul de proprietate al administrației publice locale

Anenii Noi asupra terenului respectiv este incontestabil și este opozabil terților și

decizia Consiliului local nr. 04/16 din 18 aprilie 2019, în temeiul căreia a fost

înregistrat în Registrul bunurilor imobile, bunul imobil cu numărul cadastral

XXXXXXX, a trecut controlul administrativ, exercitat de Cancelaria de Stat, fiind, în

opinia reclamantei, evident că legalitatea deciziei indicate nu poate fi pusă la îndoială,

deoarece controlul administrativ a fost exercitat de către Cancelaria de Stat,

2

autoritatea publică locală dispunând de dreptul de dispoziție asupra proprietății sale în

conformitate cu art. 500 alin.(1) și art. 510 alin. (2) din Codul civil.

A solicitat reclamanta anularea deciziei nr.11/07/177/2021/34/2021 din 04 mai

2021, emisă de registratorul I.P. ,,Agenția Servicii Publice”- Aliona Gușanu, obligarea

I.P. ,,Agenția Servicii Publice” să înregistreze în Registrul bunurilor imobile dreptul

de folosință asupra terenului cu numărul cadastral 1001205187 în favoarea Asociației

Obștești Centrul Social „Sfîntul Mare Mucenic Pantelimon” în temeiul titlului de

autentificare a dreptului deținătorului de teren nr.XXXXXXX din 09 martie 2021.

Prin hotărârea din 06 octombrie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, a

fost admisă acțiunea depusă de Asociația Obștească Centrul Social „Sfîntul Mare

Mucenic Pantelimon”. A fost anulată ca ilegală decizia I.P. ,,Agenția Servicii

Publice”, departamentul cadastru, cu numărul 11/07/177/2021/34/2021 din 04 mai

individual, prin care să înregistreze dreptul de folosință al Asociației Obștești Centrul

Social „Sfîntul Mare Mucenic Pantelimon” asupra terenului cu numărul cadastral

XXXXXXX, situat în intravilanul orașului Anenii Noi, în temeiul titlului de

autentificare a dreptului asupra pământului, eliberat la 09 martie 2021 în baza deciziei

Consiliului orășenesc Anenii Noi nr.4/30 din 30 septembrie 2020.

Dispozitivul hotărârii din 06 octombrie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul

Rîșcani a fost notificat I.P. ,,Agenția Servicii Publice” la data de 12 octombrie 2021,

prin intermediul oficiului poștal, fapt confirmat prin avizul de recepție anexat la

materialele cauzei. (f.d. 52)

Nefiind de acord cu hotărârea primei instanțe, la data de 12 octombrie 2021,

I.P. ,,Agenția Servicii Publice” a depus apel nemotivat împotriva hotărârii din 06

octombrie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, solicitând admiterea cererii de

apel, casarea hotărârii primei instanțe și pronunțarea unei noi hotărâri prin care să fie

respinsă integral acțiunea depusă de Asociația Obștească Centrul Social „Sfîntul Mare

Mucenic Pantelimon”. (f.d. 54)

La 20 ianuarie 2022, prin intermediul oficiului poștal, I.P. ,,Agenția Servicii

Publice” a recepționat hotărârea motivată a primei instanțe, fapt confirmat prin avizul

de recepție anexat la materialele cauzei (f.d.71), iar la 21 ianuarie 2022, prin

intermediul Direcției de evidență și documentare procesuală a Curții de Apel

Chișinău, I.P. ,,Agenția Servicii Publice” a depus motivarea apelului (f.d.76/77).

Astfel, instanța de apel întemeiat a considerat ca fiind în termen apelul depus de

I.P. ,,Agenția Servicii Publice” împotriva hotărârii din 06 octombrie 2021 a

Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani.

Prin decizia din 08 iunie 2022 a Curții de Apel Chișinău, a fost respins apelul

depus de I.P. „Agenția Servicii Publice” și menținută hotărârea din 06 octombrie 2021

a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani. (f.d.88, 89/99)

Pentru a decide astfel, completul judiciar al instanței de apel aplicând prevederile

art. art. 26 alin. (1), 28 alin. (1) lit. a), 31 alin. (1), 61 alin. (1), 63 alin. (1), 77 alin. (2)

din Legea cadastrului bunurilor imobile nr.1543 din 25 februarie 1998, (în redacția

legii la data inițierii procedurii administrative), precum și prevederile art. 10 alin. (8)

al Legii privind administrarea și deetatizarea proprietății publice nr.121 din 04 mai

2007, a conchis că, prima instanța just a reținut că, temeiul de refuz invocat de

autoritatea emitentă a deciziei contestate prevede exhaustiv situația în care

documentele prezentate de solicitantul înregistrării nu corespund datelor din cadastru.

3

La acest segment, completul judiciar al instanței de apel a notat că, apelanta nu a

specificat prin ce anume documentele prezentate de intimată nu ar fi corespuns cu

datele din cadastru, iar justificarea expusă în decizia de refuz contestată pentru

încadrarea situației vizate în exigențele normei puse la baza emiterii deciziei fiind

neîntemeiată și neconformă cerințelor Legii. Or, apelanta nu dispune, conform

dispozițiilor art. 12 al Legii cadastrului bunurilor imobile, de abilitatea de a supune

unui control și de a se expune asupra valabilității și, respectiv, a efectelor unui act

administrativ individual favorabil, și anume asupra deciziei Consiliului orășenesc

Anenii Noi nr. 4/30 din 30 septembrie 2020 cu privire la transmiterea în folosință a

terenului cu numărul cadastral XXXXXXX proprietate publică APL Anenii Noi

pentru edificarea bisericii și a titlului de autentificare a dreptului deținătorului de teren

nr. 1001205187 din 09 martie 2021, eliberat pe numele intimatei aferent terenului

vizat în speță.

Totodată, instanța de apel a menționat că, la materialele dosarului lipsesc probe

ce ar dovedi că actele nominalizate au fost contestate în ordinea stabilită de către

autoritatea abilitată sau de către terți, motiv pentru care în privința acestora survine

prezumția deținerii puterii lucrului decis, în lipsa unei astfel de contestații ce ar

constitui obiectul prezentului proces și instanța de apel fiind în imposibilitate de a

examina legalitatea actelor respective.

Subsecvent, instanța de apel a reiterat că argumentele invocate de apelantă în

cererea de apel nu pot fi reținute în condițiile în care apelanta nu dispune de

autoritatea de a constata nulitatea și de a anula efectele unui act administrativ

individual favorabil ce nu a fost contestat și anulat în ordinea stabilită de Codul

administrativ, trimiterile apelantei la dispozițiile art. 77 al Legii privind administrația

publică locală, art. 10 al Legii privind administrarea și deetatizarea proprietății publice

și art. 654 din Codul civil fiind eronate pentru motivele expuse supra, fapt ce denotă

cert și că trimiterea apelantei la dispozițiile art. 33 alin. (1) lit. e) al Legii cadastrului

bunurilor imobile, condițiile instituite de această normă neîntrunindu-se în speță.

În consecință, completul specializat al instanței de apel a constatat că apelanta nu

a invocat nici un argument ce ar combate soluția primei instanțe, inclusiv referitoare

la obligarea emiterii actului administrativ individual drept consecință subsecventă,

fapt ce denotă, în cumul cu constatările expuse anterior, legalitatea hotărârii

contestate.

La caz, instanța de apel analizând conținutul hotărârii contestate, a reținut că

hotărârea primei instanțe este una legală, motivată și bine argumentată, făcând referire

la normele de drept material și procedural, dând o apreciere probelor prezentate de

către părți, determinând circumstanțele care au importanță pentru soluționarea cauzei,

care au fost și care n-au fost stabilite, apreciind corect caracterul raportului juridic

dintre părți, aplicând legea aplicabilă soluționării cauzei și admisibilitatea acțiunii,

având o motivație și o analiză clară.

Astfel, din considerentele menționate și având în vedere că hotărârea primei

instanțe este întemeiată și legală, iar argumentele invocate de către apelantă sunt

neîntemeiate, completul specializat al instanței de apel pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ a ajuns la concluzia de a respinge apelul și de a menține

hotărârea primei instanțe.

La 05 iulie 2022, prin intermediul poștei electronice, I.P. „Agenția Servicii

Publice” a depus recurs nemotivat, iar la 12 septembrie 2022 a depus motivarea

4

recursului împotriva deciziei din 08 iunie 2022 a Curții de Apel Chișinău solicitând

admiterea recursului, casarea deciziei instanței de apel, cu pronunțarea unei noi

decizii de respingere a acțiunii în contenciosul administrativ formulată de Asociația

Obștească Centrul Social „Sfîntul Mare Mucenic Pantelimon”.

În argumentarea cererii de recurs cu reiterarea motivelor de fapt și de drept

anterior expuse, recurenta a invocat că decizia instanței de apel și hotărârea primei

instanțe au fost adoptate cu încălcarea esențială și aplicarea eronată a prevederilor

legislației în vigoare.

În acest context, menționează că instanțele de judecată ierarhic inferioare

examinând litigiul în cauză incorect au aplicat spetei date prevederile art.28 alin.(1),

lit.f) și g) din Legea cadastrului bunurilor imobile nr.1543 din 25 februarie 1998, (în

redacția legii la data inițierii procedurii administrative), deoarece aplicabile speței este

prevederile art.654 alin.(1) din Codul civil, care statuează că, superficie este dreptul

real imobiliar de a poseda și folosi terenul altuia în vederea edificării și exploatării

unei construcții a superficiarului, deasupra și sub acest teren, sau a exploatării unei

construcții existente a superficiarului.

În circumstanțele menționate, consideră că documentele prezentate de Asociația

Obștească Centrul Social „Sfîntul Mare Mucenic Pantelimon” nu pot servi temei de

înregistrare a dreptului de folosință gratuită asupra bunului imobil, deoarece

conținutul acestora fiind în contradicție cu cadrul legal.

În conformitate cu art. 244 alin. (1) din Codul administrativ, hotărârile curții de

apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu

recurs.

În conformitate cu art. 245 alin. (1) și (2) din Codul administrativ, recursul se

depune la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de

apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă

Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței

de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se

depune la instanța de apel.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

reține că Curtea de Apel Chișinău a pronunțat decizia contestată la 08 iunie 2022, în

ședință publică. (f.d.88)

Totodată, din actele dosarului se atestă că dispozitivul deciziei din 08 iunie 2022

a Curții de Apel Chișinău a fost notificat I.P. ,,Agenția Servicii Publice”, prin

intermediul poștei electronice la data de 14 iunie 2022, fapt confirmat prin extrasul

din poșta electronică anexat la materialele cauzei. (f.d.100)

Decizia motivată a Curții de Apel Chișinău din 08 iunie 2022, a fost notificată

I.P. ,,Agenția Servicii Publice” prin intermediul poștei electronice la 18 august 2022,

fapt confirmat prin extrasul din poșta electronică anexat la materialele cauzei.

(f.d.106)

Prin urmare, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ menționează că recurentul s-a conformat prevederilor legale și a depus

recursul nemotivat, cât și motivarea recursului în termenul prevăzut de art. 245 din

Codul administrativ.

La 12 septembrie 2022, în scopul asigurării unui proces echitabil în ordine de

recurs, într-un termen rezonabil, Curtea Supremă de Justiție, prin intermediul oficiului

5

poștal, a expediat în adresa intimatei Asociația Obștească Centrul Social „Sfîntul

Mare Mucenic Pantelimon”, precum și persoanei terțe Consiliul orășenesc Anenii

Noi, copia recursului depus de I.P. ,,Agenția Servicii Publice”, creând astfel

participanților la proces condiții egale de a cunoaște modul de derulare a procedurii în

recurs, cât și le-a acordat, întru asigurarea respectării principiilor contradictorialității

și disponibilității în drepturi, posibilitatea de depunere a referinței. (f.d.114)

Deși, la 19 septembrie 2022, atât Asociația Obștească Centrul Social „Sfîntul

Mare Mucenic Pantelimon”, cât și Consiliul orășenesc Anenii Noi au recepționat

copia recursului, fapt confirmat prin avizele de recepție anexate la materialele cauzei

(f.d.112/113), aceștia până la data examinării admisibilități recursului nu și-au

valorificat dreptul procedural de a depune referința vis-a-vis de recursul depus de I.P.

„Agenția Servicii Publice”.

Examinând temeiurile invocate în recursul depus de I.P. „Agenția Servicii

Publice”, în raport cu materialele cauzei, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție îl consideră inadmisibil, din următoarele

motive.

În conformitate cu art. 246 alin. (1) din Codul administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este inadmisibil,

recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin. (2) din art. 246 din

Codul administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile enumerate la

literele a)-f). Din analiza acestor prevederi, rezultă că, admisibilitatea/

inadmisibilitatea recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate

ci urmează să însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a

unui control de legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

reține cu valoare de principiu jurisprudențial că, sintagma „în special” denotă

caracterul neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp oferă un

drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o

motivare suficient de serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși un eventual

succes rezultat din examinarea cererii în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul

nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării

unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să

răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de Apel

ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de

drept.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o

motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. Acest

argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării recursului în Codul

administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de la art. 245 alin. (2) din

Codul administrativ.

6

În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă

la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și

filtrului de admisibilitate.

De asemenea, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în

contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în

special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină

cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin

legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces

la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva Regatului

Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în special cazul

condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o

reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă

de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de admisibilitate ale unui

recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages Prestations Services împotriva

Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor

în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale

procedurilor respective, urmând de ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de

drept național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v.

Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p. 141, § 39).

În circumstanțele menționate, completul specializat pentru examinarea acțiunilor

în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara

inadmisibil recursul depus de Instituția Publică „Agenția Servicii Publice”.

În conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului

civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

d i s p u n e:

Recursul depus de Instituția Publică „Agenția Servicii Publice” se declară

inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Aliona Miron

Iurie Bejenaru

7