3ra-619/22 — contestarea actului administrativ si obligarea emiterii actului administrativ individual favorabil

3ra-619/22 — contestarea actului administrativ si obligarea emiterii actului administrativ individual favorabil (Curtea Supremă de Justiție, 2022)

Dosarul nr. 3ra–619/22

2-21121127-01-3ra-10062022

Prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani (jud. o. Melniciuc)

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (jud. A. Minciuna, V. Negru, E. Palanciuc)

Î N C H E I E R E

17 august 2022 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție,

în componența:

Președintele completului, judecătorul Iurie Bejenaru

Judecătorii Nina Vascan

Nicolae Craiu

examinând admisibilitatea recursului depus de către Serviciul Fiscal de Stat,

în cauza de contencios administrativ, la cererea de chemare în judecată depusă de

către Sergiu Malic împotriva Serviciului Fiscal de Stat cu privire la contestarea actului

administrativ și obligarea emiterii actului administrativ individual favorabil,

împotriva deciziei din 23 februarie 2022 a Curții de Apel Chișinău,

c o n s t a t ă:

La 12 august 2021, Sergiu Malic a depus cerere de chemare în judecată în

procedura contenciosului administrativ împotriva Serviciului Fiscal de Stat cu privire

la contestarea actului administrativ și obligarea emiterii actului administrativ

individual favorabil.

În motivarea acțiunii, reclamantul a indicat că începând cu anul 2007 a fost angajat

la început în calitate de inspector la Serviciul Fiscal de Stat, activând toată această

perioadă fără a fi aplicate în privința sa sancțiuni disciplinare, ulterior fiind promovat

în cadrul aceleiași Direcții generale administrare contribuabili mari.

A menționat că ultima promovare în funcție a avut loc la 7 august 2020, în baza

ordinului nr. 2974p, din funcția de inspector superior în inspector principal din cadrul

aceleiași Direcții generale administrare contribuabili mari din cadrul Serviciului Fiscal

de Stat și tot în temeiul aceluiași ordin a fost modificat și salariul de bază în 7 590 de

lei/lunar, conform treptei de salarizare - IV.

A explicat că temeiul promovării în funcția indicată, au servit rezultatele evaluării

performanțelor reflectate pe parcursul anilor, în special a celor menționate în Fișa de

evaluare a performanțelor profesionale cu indicarea calificativului de evaluare foarte

bine și acordul său personal.

A mai adăugat că din data de 7 august 2020 până la emiterea ordinului nr. 1385-p

din 25 iunie 2021 al Serviciului Fiscal de Stat, a activat în funcția de inspector principal

din cadrul Direcției generale administrare contribuabili mari din cadrul Serviciului

1

Fiscal de Stat, fiind apreciat cu diplome pentru activitatea sa desfășurată în cadrul

Serviciului.

În continuare, reclamantul a relatat că, la 28 iunie 2021 (zi de luni), a fost invitat la

secția de cadre a Serviciului Fiscal de Stat, unde i s-a adus la cunoștință ordinul nr.

1385-p din 25 iunie 2021, cu privire la modificarea raporturilor de muncă cu

angajatorul, prin care a fost transferat, fără acordul său, din 1 iulie 2021, în funcția de

inspector principal al Direcției nr. 5 Control operativ din cadrul Direcției generale

control operativ din cadrul Serviciului Fiscal de Stat.

A afirmat că, nu și-a manifestat acordul la transfer în altă subdiviziune, nu a fost

preîntâmpinat de angajator despre această intenție și nu a primit nici o motivare

juridico-economică asupra acestui transfer, precum și nu i s-a adus la cunoștință

motivele de fapt și de drept cu privire la acest transfer.

La 15 iulie 2021 a depus cerere prealabilă, solicitând anularea ordinului nr. 1385-

p din 25 iunie 2021 al Serviciului Fiscal de Stat privind modificarea raporturilor de

muncă cu angajatorul, prin care a fost transferat din 1 iulie 2021 în funcția de inspector

principal al Direcției nr. 5 Control Operativ din cadrul Direcției generale control

operativ din cadrul Serviciului Fiscal de Stat, solicitând restabilirea în funcția deținută

anterior de inspector principal al Direcției gestionare arierate din cadrul Direcției

generale administrare contribuabili mari.

Însă, la data de 29 iulie 2021, Serviciul Fiscal de Stat a întocmit un refuz la cererea

prealabilă, menționând că nu pot fi satisfăcute pretențiile înaintate, deoarece art. 48

alin. (2) din Legea nr. 158/2008 cu privire la funcția publică, prevede că transferul se

face în interesul serviciul la cererea funcționarului public și alin. (3) stipulează că

transferul se dispune de conducătorul unității.

Reclamantul a specificat referitor la unele aspecte din răspunsul nr. 26-12/4-

12/84892 din 29 iulie 2021, dat la cererea prealabilă, precum că la caz ordinul nr. 1385-

p din 25 iunie 2021 i-a fost adus la cunoștință, contra semnătură, ceea ce în lipsa

cărorva obiecții sau dezacordului în scris aferent ordinului respectiv semnat, confirmă

acordul personal exprimat privind transferul în Direcția control operativ nr. 5 din cadrul

Direcției generale control operativ a Serviciului Fiscal de Stat, menționând că

explicația sus citată și celelalte indicate în răspunsul la cererea prealabilă, urmează a fi

apreciate ca formale, abuzive și expuse în afara cadrului legal, pe motiv că nu a fost de

acord și nici în continuare nu este de acord cu ordinul emis, iar faptul că a semnat pe

ordin explică dovadă primirii unei copii a ordinului și informarea sa despre măsurile

luate de angajator.

A precizat că refuzul de a lua cunoștință cu ordinul emis, aplicând semnătura pe

acesta, îl priva de dreptul de a cunoaște despre circumstanțele expuse de către

angajator, pe de o parte, iar pe de altă parte îl priva de dreptul de a obține o copie și de

a înainta o cerere prealabilă și contesta în instanța de judecată.

A notat că, luarea de cunoștință cu un ordin emis de angajator nu are ca sancțiune

lipsirea dreptului angajatului de a contesta ordinul respectiv în instanța de judecată sau

în acest sens sunt aplicabile prevederile Codului muncii, Codului administrativ, Legii

nr. 158/2008 cu privire la funcția publică și statutul funcționarului publică și altele,

care oferă dreptul angajaților de revendicare a drepturilor încălcate prin intermediul

instituției procedurii prealabile sau a instanței de contencios administrativ.

2

În opinia reclamantului, ordinul contestat a fost emis ilegal în fond și de drept,

întocmit fără acordul scris sau verbal al său și fără a fi indicată vreo motivare juridico-

economică sau organizatorică.

A relevat că ordinul nr. 1385-p din 25 iunie 2021 cu privire la modificarea

raporturilor de muncă cu angajatorul a fost emis contrar procedurii stabilite de Codul

muncii și actele subordonate acestuia, nu a fost informat de către angajator cu cel puțin

30 de zile despre intenția acestuia de a fi modificate relațiile de muncă cu acesta prin

transfer la altă subdiviziune a Serviciului Fiscal de Stat.

Reclamantul a susținut că, o altă încălcare admisă de angajator se referă la

dispozițiile art. 88 alin. (l) lit. h) din Codul muncii, care prevede că angajatorul se va

adresa organului (organizatorului) sindical în vederea obținerii opiniei consultative

privind concedierea salariatului respectiv.

A opinat că pârâtul a neglijat norma citată supra și nu a prezentat opinia organului

sindical privind reducerea statului de personal și lichidarea/reorganizarea secției.

A invocat dispozițiile art. 69 din Codul muncii, conform cărora salariatul transferat

nelegitim la o altă muncă sau concediat nelegitim, poate fi restabilit la locul de muncă

prin hotărâre a instanței de judecată. La examinarea acțiunii se va lua în considerare că

în temeiul art. 89 alin. (2) din Codul muncii, sarcina probei revine angajatorului, care

trebuie să dovedească temeinicia actului de concediere sau transfer.

Conform art. 90 alin. (1) din Codul muncii, în cazul restabilirii la locul de muncă a

salariatului transferat sau eliberat nelegitim din serviciu, angajatorul este obligat să

repare prejudiciul cauzat acestuia.

În drept, și-a întemeiata acțiunea în baza dispozițiilor art. 3 lit. d), art. 9, art. 421

alin. (5), art. 68, art. 74 alin. (1), art. 90, art. 329, art. 331 din Codul muncii, art. 48 din

Legea nr. 158/2008 cu privire la funcția publică, art. 82, art. 94 din Codul de procedură

civilă.

Reclamantul a solicitat anularea ca fiind ilegal refuzul nr. 26-12/4-12/84892 din 29

iulie 2021 al Serviciului Fiscal de Stat, ordinului nr. 1385p din 25 iunie 2021 al

Serviciului Fiscal de Stat privind modificarea raporturilor de muncă cu angajatorul, ca

fiind ilegal, obligarea Serviciului Fiscal de Stat să-l restabilească în funcția deținută de

inspector principal al Direcției gestionare arierate din cadrul Direcției generale

administrare contribuabili mari cu introducerea modificărilor corespunzătoare în

statele de personal ale întreprinderii, încasarea din contul pârâtului a prejudiciului

moral în sumă de 15 000 de lei și compensarea cheltuielilor de judecată privind

asistența juridică în mărime de 5 000 de lei.

Prin hotărârea din 28 septembrie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani, s-

a admis parțial cererea de chemare în judecată depusă de Sergiu Malic. S-a declarat

neîntemeiat refuzul nr. 26-12/4-12/84892 din 29 iulie 2021 al Serviciului Fiscal de Stat.

S-a anulat ordinul nr. 1385 p din 25 iunie 2021 al Serviciului Fiscal de Stat privind

modificarea raporturilor de muncă cu angajatorul, ca neîntemeiat. S-a obligat Serviciul

Fiscal de Stat să emită actul administrativ individual privind restabilirea lui Sergiu

Malic în funcția de inspector principal al Direcției gestionare arierate din cadrul

Direcției generale administrare contribuabilii mari a Serviciului Fiscal de Stat. S-a

obligat Serviciul Fiscal de Stat să emită actului administrativ individual privind

acordarea despăgubirilor reclamantului, cu titlu de reparare a prejudiciului moral, în

suma unui salariu mediu lunar a lui Sergiu Malic. S-a încasat din contul Serviciului

3

Fiscal de Stat în beneficiul lui Sergiu Malic suma de 3 000 de lei, cu titlu de compensare

a cheltuielilor de asistență juridică. În rest, pretențiile au fost respinse ca neîntemeiate.

Cu respectarea dispozițiilor art. 232 din Codul administrativ, la 8 octombrie 2021,

Serviciul Fiscal de Stat a depus cerere de apel nemotivată, iar la data de 5 ianuarie 2022

motivarea apelului împotriva hotărârii instanței de fond.

Prin decizia din 23 februarie 2022 a Curții de Apel Chișinău, s-a respins apelul

depus de Serviciul Fiscal de Stat și s-a menținut hotărârea din 28 septembrie 2021 a

Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani.

Întru consolidarea soluției, instanțele inferioare au constatat cu certitudine lipsa

acordului personal al reclamantului Sergiu Malic privind transferul din funcția de

inspector principal al Direcției gestionare arierate în cadrul Direcției generale

administrare contribuabili mari ai Serviciului Fiscal de Stat, în funcția de inspector

principal al Direcției nr. 5 Control operativ din cadrul Direcției Generale control

operativ din cadrul Serviciului Fiscal de Stat, circumstanță ce a generat depunerea

cererii prealabile, cât și a prezentei acțiuni în instanța de judecată.

Instanțele de judecată au notat că conform art. 48 alin. (5) din Legea nr. 158 din 4

iulie 2008 cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public, transferul în

interesul serviciului se face numai cu acordul scris al funcționarului public transferat,

acord care, în situația în speță nu a fost obținut de către angajator, fapt care, atrage după

sine nulitatea ordinului nr. 1385-p din 25 iunie 2021.

Totodată, instanțele inferioare au reținut încălcarea prevederilor legale, la emiterea

ordinului nr. 1385-p din 25 iunie 2021 al Serviciului Fiscal de Stat, reclamantul fiind

neîntemeiat transferat în Direcția control operativ nr. 5 din cadrul Direcției generale

control operativ a Serviciului Fiscal de Stat, fapt care duce la necesitatea restabilirii

acestuia în funcția de inspector principal al Direcției gestionare arierate în cadrul

Direcției generale administrare contribuabili mari ai Serviciului Fiscal de Stat.

Ținând cont de constatarea netemeiniciei ordinului nr. 1385-p din 25 iunie 2021 cu

privire la modificarea raporturilor de serviciu prin transfer, Sergiu Malic, instanțele

ierarhic inferioare au ajuns la concluzia privind admiterea pretenției privind obligarea

Serviciului Fiscal de Stat să emită actul administrativ individual privind acordarea

despăgubirilor lui Sergiu Malic, cu titlu de reparare a prejudiciului moral, în limita unui

salariu mediu lunar.

Instanțele de judecată au notat că pretenția privind încasarea prejudiciului moral

cauzat urmează a fi admisă în mărimea unui salariu mediu lunar al salariatului, or

raportând mărimea suferințelor la care a fost supus reclamantul, la situația economică

în țară, încasarea prejudiciului moral într-o mărime mai mare de minimul stabilit de

lege nu ar fi echitabilă și proporțională.

Ce ține de pretenția privind compensarea cheltuielilor de judecată, și anume suma

de 5 000 de lei solicitată de reclamant în calitate de onorariu de avocat, instanțele

inferioare au conchis că nu îndeplinește condițiile de a fi necesară și rezonabilă și, în

consecință, diminuarea sa în limita sumei de 3000 lei, apare ca fiind legală și

proporțională cu complexitatea cauzei și efortul depus din partea apărătorului.

La data de 11 martie 2022, prin intermediul oficiului poștal, Serviciul Fiscal de Stat

a depus recurs nemotivat, iar la 26 mai 2022, prin intermediul poștei electronice,

motivarea recursului împotriva deciziei din 23 februarie 2022 a Curții de Apel

Chișinău, prin care a solicitat admiterea acestuia, casarea deciziei instanței de apel și a

4

hotărârii instanței de fond cu emiterea unei noi hotărâri de respingere integrală a

acțiunii.

În argumentarea cererii de recurs cu reiterarea motivelor de drept și de fapt anterior

invocate, recurentul a indicat că hotărârile instanțelor inferioare au fost emise cu

aplicarea eronată a normelor de drept material și a normelor de drept procedural.

A menționat că instanța de apel a ignorat prevederile art. 219 alin. (1)-(3) din Codul

administrativ, potrivit cărora instanța de judecată este obligată să cerceteze starea de

fapt din oficiu în baza tuturor probelor legal admisibile, nefiind legată nici de

declarațiile făcute, nici de cererile de solicitare a probelor înaintate de participanți.

Instanța de judecată depune eforturi pentru înlăturarea greșelilor de formă, explicarea

cererilor neclare, depunerea corectă a cererilor, completarea datelor incomplete și

pentru depunerea tuturor declarațiilor necesare constatării și aprecierii stării de fapt.

Instanța de judecată indică asupra aspectelor de fapt și de drept ale litigiului care nu au

fost discutate de participanții la proces.

A notat că instanțele de judecată neîntemeiat au reținut și motivat admiterea acțiunii

prin faptul lipsei acordului personal a lui Sergiu Malic privind transferul în Direcția

control operativ nr. 5 din cadrul Direcției generale control operativ a Serviciului Fiscal

de Stat, or, din moment ce ordinul nr. 1385-p din 25 iunie 2021 a fost adus la cunoștința

angajatului contra semnătură, se confirmă exprimarea acordului personal privind

transferul operat.

A specificat că apreciază ca fiind neîntemeiată concluzia instanței cu referire la

încasarea cheltuielilor pentru asistență juridică. Or, conform art. 96 alin. (1), (11) din

Codul de procedură civilă în coroborare cu explicațiile Recomandării Curții Supreme

de Justiție nr. 23 din 1 noiembrie 2012 privind unele aspecte ale încasării cheltuielilor

de asistență juridică, instanța judecătorească obligă partea care a pierdut procesul să

compenseze părții care a avut câștig de cauză cheltuielile de asistență juridică acordată

de avocați, în măsura în care acestea au fost reale, necesare și rezonabile.

A susținut că actul judecătoresc contestat este emis de instanța inferioară în

rezultatul aprecierii eronate a normelor de drept material și a circumstanțelor de fapt

ale litigiului dedus judecății, și nu corespunde criteriilor de calitate ale actului

judecătoresc, impuse de legislația procesuală.

În conformitate cu art. 244 alin. (1) din Codul administrativ, hotărârile curții de

apel ca instanță de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu recurs.

În conformitate cu art. 245 alin. (1) și (2) din Codul administrativ, recursul se

depune la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de

apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă

Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de

apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune la

instanța de apel.

Curtea de Apel Chișinău a pronunțat decizia contestată la 23 februarie 2022, însă

date privind notificarea dispozitivului deciziei participanților la proces la materialele

cauzei nu există.

Totodată, decizia motivată din 23 februarie 2022 a Curții de Apel Chișinău a fost

notificată recurentului la data de 13 mai 2022, fapt confirmat prin avizul de

recepție/livrare (f.d.125).

5

Prin urmare, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ menționează că Serviciul Fiscal de Stat, s-a conformat prevederilor legale

și a depus recursul în termenul prevăzut de art. 245 din Codul administrativ.

Examinând temeiurile invocate în recursul depus de către Serviciul Fiscal de Stat,

în raport cu materialele cauzei, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție îl consideră inadmisibil, din următoarele motive.

În conformitate cu art. 246 alin. (1) din Codul administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este inadmisibil,

recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin. (2) din art. 246 din

Codul administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile enumerate la

literele a)-f). Din analiza acestor prevederi, rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea

recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate ci urmează să

însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de

legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

reține cu valoare de principiu jurisprudențial, că sintagma „în special” denotă caracterul

neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp oferă un drept exclusiv

al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient

de serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși un eventual succes rezultat din

examinarea cererii în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul

nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării

unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să

răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de Apel

ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de

drept.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o

motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. Acest

argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării recursului în Codul

administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de la art. 245 alin. (2) din

Codul administrativ.

În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la

formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și

filtrului de admisibilitate.

De asemenea, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în

contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în

special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont

pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal

fundamental.

6

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces la

instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva Regatului

Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în special cazul

condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o

reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă

de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de admisibilitate ale unui

recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages Prestations Services împotriva

Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor

în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale

procedurilor respective, urmând de ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de

drept național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v.

Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p. 141, § 39).

La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii

de atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt, pot

fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers c. Suediei 9 octombrie

1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

În circumstanțele menționate, completul specializat pentru examinarea acțiunilor

în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara inadmisibil recursul depus

de către Serviciul Fiscal de Stat.

În conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul specializat

pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial

și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

d i s p u n e:

Recursul depus de către Serviciul Fiscal de Stat, se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Iurie Bejenaru

Judecătorii Nina Vascan

Nicolae Craiu

7