3ra-581/22 — contestarea actului administrativ

3ra-581/22 — contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2022)

Dosarul nr. 3ra-581/22

2-20019582-01-3ra-01062022

Prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani (jud. Gr. Cazacu)

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (jud. A. Minciuna, V. Negru, E. Palanciuc)

Î N C H E I E R E

10 august 2022 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție,

în componența:

Președintele completului, judecătorul Iurie Bejenaru

Judecătorii Nina Vascan

Nicolae Craiu

examinând admisibilitatea recursului depus de Inspectoratul de Stat al Muncii,

în cauza de contencios administrativ la cererea de chemare în judecată depusă de

Întreprinderea Federală Unitară de Stat „Agenția Internațională de Informații „Rossiya

Segodnya” împotriva Inspectoratului de Stat al Muncii, persoană terță Daria

Zimbelskaia cu privire la anularea actului administrativ individual,

împotriva deciziei din 2 martie 2022 a Curții de Apel Chișinău,

constată:

La 11 februarie 2020, Întreprinderea Federală Unitară de Stat „Agenția

Internațională de Informații „Rossiya Segodnya” a depus cerere de chemare în judecată

împotriva Inspectoratului de Stat al Muncii, persoană terță Daria Zimbelskaia cu privire

la anularea actului administrativ individual.

În motivarea acțiunii reclamanta a relatat că, la 3 octombrie 2019, Daria Zimbelskaia

s-a adresat la Inspectoratul de Stat al Muncii cu cerere de constatare a legalității duratei

contractului individual de muncă din 1 decembrie 2016 și acordurile adiționale de

modificare la acest contract, nr. 1 din 1 decembrie 2016, nr. 2 din 27 noiembrie 2017,

nr. 3 din 30 noiembrie 2018 și nr. 4 din 28 decembrie 2018, încheiate între aceasta și

Întreprinderea Federală Unitară de Stat „Agenția Internațională de Informații „Rossiya

Segodnya”.

A indicat că Inspectoratul de Stat al Muncii a examinat adresarea Dariei Zimbelskaia

fără a informa reclamanta despre verificarea legalității contractului de muncă, iar la 21

octombrie 2019, a emis un act administrativ individual în favoarea persoanei terțe, prin

care a constatat că, în temeiul art. 54 alin. (5) din Codul muncii, contractul individual de

muncă și acordurile suplimentare sunt ilegale și durata contractului individual de muncă

este pe perioadă determinată.

1

Întreprinderea Federală Unitară de Stat „Agenția Internațională de Informații

„Rossiya Segodnya” a specificat că, a aflat despre existența și conținutul actului de

constatare doar la 29 noiembrie 2019, atunci când persoana terță, salariată a reclamantei

la acea dată, a solicitat anularea avizului de încetare a contractului de muncă în legătură

cu expirarea termenului și i-a prezentat o copie a actului de constatare în acest sens.

În opinia reclamantei, Inspectoratul de Stat al Muncii urma să atragă Întreprinderea

Federală Unitară de Stat „Agenția Internațională de Informații „Rossiya Segodnya” în

procedura administrativă, pentru a-și exercita dreptul la apărare, deoarece actul contestat

este un act administrativ defavorabil, care afectează nemijlocit drepturile angajatorului

din contractul individual de muncă, ceea ce nu a fost realizat. Or, dacă reclamanta ar fi

fost audiată în cadrul procedurii administrative, cu privire la circumstanțele importante

ce țin de calitatea de organizație culturală a angajatorului și specificul muncii salariatei,

precum și existența motivelor obiective care au justificat limitarea în timp a raporturilor

de muncă, actul de constatare ar fi avut un conținut diametral opus celui prezentat.

Drept urmare, la 24 decembrie 2019, Întreprinderea Federală Unitară de Stat

„Agenția Internațională de Informații „Rossiya Segodnya” a depus cerere prealabilă,

prin care a solicitat anularea actului de constatare din 21 octombrie 2019, în conținutul

căreia a indicat argumentele de fapt și de drept, ce confirmau ilegalitatea actului

contestat.

La 13 ianuarie 2020, Întreprinderea Federală Unitară de Stat „Agenția Internațională

de Informații „Rossiya Segodnya” a primit, prin intermediul oficiului poștal, răspunsul

nr. 1874 din 11 ianuarie 2020, prin care Inspectoratul de Stat al Muncii a respins cererea

prealabilă, invocând că reclamanta nu a fost supusă controlului de stat asupra respectării

actelor legislative și altor acte normative în domeniul raporturilor de muncă, iar faptele

expuse în adresare sunt neîntemeiate.

Prin acest răspuns, pârâta a confirmat expres că, nu a efectuat un control de stat,

atunci când a verificat respectarea legislației muncii de către reclamantă și a emis actul

de constatare, precum că contractul de muncă este ilegal.

A indicat că Legea privind Inspectoratul de Stat al Muncii nr. 140 din 10 mai 2001

prevede expres că inspectorul de muncă este obligat să verifice respectarea legislației

muncii doar în condițiile unui control de stat, cu respectarea procedurii legale, în cadrul

căreia subiectul supus verificării are dreptul la apărare, precum și la un exemplar al

procesului-verbal în care sunt consemnate toate încălcările constatate.

Astfel, chiar și în cazul în care Inspectoratul de Stat al Muncii nu a efectuat un

control de stat la emiterea actului de constatare, autoritatea era obligată să acorde

reclamantei dreptul la apărare reglementat de Codul administrativ la emiterea unui act

defavorabil.

Totodată, acest act de constatare, emis ilegal de pârât, este pus la baza unei acțiuni

civile înaintate de către persoana terță împotriva reclamantei pe rolul Judecătoriei

Chișinău, sediul Centru cu privire la ilegalitatea duratei controlului de muncă.

Prin urmare, a susținut că reclamantei i s-a impus executarea silită a unui act

administrativ defavorabil emis cu încălcarea dreptului său la apărare, iar cererea

prealabilă de anulare a actului de constatare a fost respinsă de către pârât, pe motivul

neîntemeiat, că nu a fost efectuat un control de stat în privința reclamantei.

2

Reclamanta a opinat că actul de constatare, întocmit de Inspectoratul de Stat al

Muncii, este un act administrativ individual defavorabil, iar efectele juridice ale acestuia

care se referă la durata contractului de muncă se răsfrâng și asupra reclamantei, astfel că

acesta poate fi contestat în instanță și anulat, ca fiind ilegal. Or, activitatea angajatorului

și munca salariatei în cazul dat, cad sub incidența articolului 55 alin. (1) lit. l) din Codul

muncii, care constituie temeiul legal pentru stabilirea unei durate determinate a

contractului individual de muncă din 1 decembrie 2016.

A explicat că motivele pentru care aceste raporturi de muncă nu pot fi stabilite

pentru o durată permanentă au fost indicate în acordul adițional nr. 1 din 1 decembrie

2016, fiind aduse la cunoștință, acceptate deplin și fără rezerve de către salariată. Astfel,

durata de 1 an a acestor raporturi de muncă este condiționată de finanțarea activității

Rossiya Segodnya din bugetul de stat al Federației Ruse și depinde de limitele

mijloacelor bănești care sunt alocate anual angajatorului de către autoritățile competente

ale Federației Ruse și, prin urmare, angajatorul nu-și poate planifica cheltuieli și

activitatea pentru o perioadă mai mare de un an.

În consecință, s-a remarcat că Rossiya Segodnya a fost în imposibilitate obiectivă de

a o angaja pe Daria Zimbelskaia pentru o perioadă nedeterminată, durata angajării fiind

în corespundere cu durata unui exercițiu bugetar în Federația Rusă și este în afara

controlului, voinței sau deciziilor reclamantei.

Întreprinderea Federală Unitară de Stat „Agenția Internațională de Informații

„Rossiya Segodnya” a solicitat constatarea nulității actului de constatare nr. 1408 din 21

octombrie 2019 al Inspectoratului de Stat al Muncii.

Prin hotărârea din 21 septembrie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani, s-a

admis acțiunea depusă de Întreprinderea Federală Unitară de Stat „Agenția

Internațională de Informații „Rossiya Segodnya”. S-a constatat nulitatea actului nr. 1408

din 21 octombrie 2019 al Inspectoratului de Stat al Muncii.

La 27 septembrie 2021, Inspectoratul de Stat al Muncii a depus apel, care ulterior,

la 12 ianuarie 2022, a fost completat cu motivare împotriva hotărârii din 21 septembrie

2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani, solicitând casarea integrală a hotărârii

instanței de fond, cu emiterea unei noi hotărâri prin care să fie respinsă integral cererea

de chemare în judecată (vol. II, f. d. 32-33, 50 –54).

Prin decizia din 2 martie 2022 a Curții de Apel Chișinău, s-a respins apelul depus de

Inspectoratul de Stat al Muncii și s-a menținut hotărârea din 21 septembrie 2021 a

Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani (vol. II, f. d. 102, 103 –116).

Fiind învestită cu judecarea apelului, instanța de apel a notat că actul contestat este

un act administrativ individual defavorabil reclamantei, fiind emis în rezultatul

examinării unei petiții, or, în actul contestat se materializează constatările autorității

publice apelante, făcute în rezultatul examinării petiției depuse de Daria Zimbelskaia.

Curtea de Apel Chișinău a subliniat că, prin actul din 21 octombrie 2019, s-au făcut

concluzii care sunt de natură să afecteze drepturile și libertățile Întreprinderii Federale

Unitare de Stat „Agenția Internațională de Informații „Rossiya Segodnya”, situație ce

denotă în mod cert, că actul respectiv este un act administrativ individual defavorabil

reclamantei-intimate. Deci, reclamanta a ales în mod just metoda de apărare a drepturilor

sale prin intentarea unui proces în instanța de contencios administrativ.

3

Instanța de apel a conchis asupra temeiniciei soluției fondului de anulare a actului

nr. 1408 din 21 octombrie 2019, așa cum, actul administrativ individual contestat de

întreprinderea reclamantă a fost adoptat în lipsa inițierii unei proceduri administrative și

cercetării din oficiu a faptelor, cu încălcarea dreptului discreționar, cu încălcarea

dreptului reclamantei-intimate de a fi audiată, precum și în lipsa motivării suficiente și

convingătoare.

La 29 martie 2022, Inspectoratul de Stat al Muncii a depus recurs nemotivat

împotriva deciziei din 2 martie 2022 a Curții de Apel Chișinău, care ulterior, la 23 mai

2022, a fost completat cu motivare, solicitând casarea actului judecătoresc, cu emiterea

unei decizii de respingere a cererii de chemare în judecată.

În argumentarea cererii de recurs, cu reiterarea motivelor de fapt și de drept

recurentul a invocat că nu este de acord cu actele judecătorești contestate, deoarece

instanțele ierarhic inferioare la adoptarea acestora nu au constatat și elucidat pe deplin

circumstanțele care au importanță pentru soluționarea cauzei, au aplicat eronat normele

de drept material și procedural.

În conformitate cu art. 244 alin. (1) din Codul administrativ, hotărârile curții de apel

ca instanță de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu recurs.

În conformitate cu art. 245 alin. (1) și (2) din Codul administrativ, recursul se depune

la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel,

dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă Curții

Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel.

Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune la

instanța de apel.

Curtea de Apel Chișinău a pronunțat decizia contestată la 2 martie 2022, însă date

privind notificarea dispozitivului acesteia lipsesc. Decizia motivată din 2 martie 2022 a

Curții de Apel Chișinău a fost notificată Inspectoratului de Stat al Muncii la 13 mai

2022, fapt confirmat prin avizul poștal (vol. II, f.d. 120).

Prin urmare, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ menționează că recurentul s-a conformat prevederilor legale și a depus

recursul în termenul prevăzut de art. 245 din Codul administrativ.

La 13 iunie 2022, prin intermediul oficiului poștal, în adresa intimaților a fost

expediată copia recursului depus de Inspectoratul de Stat al Muncii, cu înștiințarea

despre posibilitatea depunerii referinței.

Prin referința din 8 august 2022, Întreprinderea Federală Unitară de Stat „Agenția

Internațională de Informații „Rossiya Segodnya” a menționat că decizia din 2 martie

2022 a Curții de Apel Chișinău este întemeiată și legală, prin care instanța de apel a

constatat și elucidat pe deplin circumstanțele cauzei, fiind aplicate corect normele de

drept material și procedural, solicitând respingerea recursului, ca fiind inadmisibil

Până la examinarea admisibilității cererii de recurs, Daria Zimbelskaia nu și-a

valorificat drepturile sale procedurale și nu a depus referință.

Examinând admisibilitatea recursului, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție consideră că recursul urmează a fi declarat

inadmisibil din următoarele motive.

4

Prin prisma art. 246 alin. (1) din Codul administrativ, Curtea Supremă de Justiție

examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este inadmisibil, recursul

se declară ca atare printr-o încheiere, în acord cu alin. (2) din art. 246 Codul

administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile enumerate la literele

a)-f). Din analiza acestor prevederi, rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea

recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate ci urmează să

însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de

legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

Completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

reține cu valoare de principiu jurisprudențial, că sintagma „în special” denotă caracterul

neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp oferă un drept exclusiv

al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient

de serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși un eventual succes rezultat din

examinarea cererii în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, instanța de recurs reține că din Codul administrativ

dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a cererii

din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și

material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate, într-o eventuală

examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept. Instanța de recurs reține că

pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o motivare

convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus.

Acest argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării recursului

în Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de la art. 245 alin.

(2) din Codul administrativ.

În context, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la

formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și

filtrului de admisibilitate.

De asemenea, Completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în

contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în

special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

contencios administrativ.

Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul

de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces la

instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise (Golder împotriva Regatului

Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230). Acesta este în special cazul

condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o

reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă

de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de admisibilitate ale unui

recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages Prestations Services împotriva

Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor

în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor

5

respective; trebuie ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și

de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem (Botten v. Norway, hotărâre din

19 februarie 1996, Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO,

procedurile cu privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar

chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1

(a se vedea Helmers c. Suediei 9 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

În circumstanțele menționate, completul specializat în examinarea acțiunilor în

contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al

Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara inadmisibil recursul depus

de Inspectoratul de Stat al Muncii.

În conformitate cu prevederile art. art. 230, 246 din Codul administrativ, completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil,

comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

d i s p u n e :

Recursul depus de Inspectoratul de Stat al Muncii se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

Judecătorul Iurie Bejenaru

Judecătorii Nina Vascan

Nicolae Craiu

6