3ra-217/22 — contestarea actului administrativ

3ra-217/22 — contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2022)

Dosarul nr. 3ra-217/22

2-18204601-01-3ra-23022022

Prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Rîșcani (jud: I.Barbacaru)

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (jud: A. Minciuna, V.Clima, E.Palanciuc)

Î N C H E I E R E

20 aprilie 2022 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție

în componentă:

Președintele completului, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Aliona Miron

Iurie Bejenaru

examinând admisibilitatea recursului depus de Societatea cu Răspundere

Limitată ,,Student Travel”, reprezentată de avocatul Adrian Grosu,

în cauza de contencios administrativ, intentată la cererea de chemare în

judecată depusă de Societatea cu Răspundere Limitată ,,Student Travel” împotriva

Consiliului Concurenței cu privire la anularea actului administrativ,

împotriva deciziei din 24 noiembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău, prin care

a fost respins apelul depus de Societatea cu Răspundere Limitată ,,Student Travel”

împotriva hotărârii din 03 noiembrie 2020 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani,

c o n s t a t ă :

La 21 noiembrie 2018, SRL „Student Travel”, reprezentată de avocatul Grosu

Adrian a înaintat cerere de chemare în judecată împotriva Consiliului Concurenței,

prin care a solicitat anularea integrală a deciziei Plenului Consiliului Concurenței

nr. CN-70 din 05.10.2018, ca fiind emisă contrar prevederilor legale.

În susținerea acțiunii a relatat că, la 22 octombrie 2018, SRL „Student

Travel” a recepționat din partea Consiliului Concurenței, prin scrisoare

recomandată, decizia Plenului Consiliului Concurenței nr. CN-70 din 05.10.2018.

A menționat că, potrivit deciziei enunțate, s-a constatat încălcarea art. 68 alin.

(1), lit. a) al Legii concurenței nr. 183 din 11.07.2012, de către SRL „Student

Travel”, prin neprezentarea informației solicitate, în conformitate cu art. 54 al

Legii concurenței nr. 183 din 11.07.2012. Totodată, a fost aplicată întreprinderii

SRL „Student Travel”, o amendă în mărime de 25 764,58 lei, reprezentând 0,35 %

din cifra totală de afaceri realizată în 2017. Concomitent, a fost aplicată penalitate

cu titlu cominatoriu, în sumă de 100,84 lei, pentru fiecare zi de întârziere a

prezentării informației solicitate.

Reclamantul nu este de acord cu decizia emisă, o consideră neîntemeiată și

pasibilă de a fi anulată în întregime, deoarece a fost emisă contrar prevederilor

legale.

1

Cu privire la procedura și termenul contestării deciziilor Plenului Consiliului

Concurenței, a afirmat că, potrivit art. 78 din Legea concurenței nr. 183 din

11.07.2012, deciziile prin care Plenul Consiliului Concurenței a aplicat o amendă

sau o penalitate cu titlu cominatoriu pot fi contestate la judecătorie. Instanțele

menționate la alin. (1) pot reduce sau majora amenzile sau penalitățile cu titlu

cominatoriu aplicate, iar în cazul în care constată că decizia privind constatarea

încălcării și/sau aplicarea amenzii sau a penalității este neîntemeiată și/sau este

adoptată cu încălcarea procedurii, acestea pot anula amenzile sau penalitățile cu

titlu cominatoriu aplicate.

A relatat că potrivit conținutului normei legale, contestarea deciziilor Plenului

Consiliului Concurenței, are loc fără respectarea procedurii prealabile, în termenul

general prevăzut de Legea contenciosului administrativ, 30 de zile.

A afirmat că, potrivit plicului poștal anexat și descifrării parcursului scrisorii,

SRL „Student Travel” a recepționat decizia contestată la 22 octombrie 2018, iar

termenul de adresare în instanța de judecată a expirat la 21 noiembrie 2018.

Prin cererea de concretizare a temeiurilor (f.d.74-84), reclamantul a indicat că

la 24 august 2017, SRL „Student Travel” a depus o plângere către Consiliul

Cuncurenței, pe marginea acțiunilor de discreditare a concurentului, realizate de

către SRL „Center for American Exchange Programs”.

Urmare a examinării preliminare a plângerii, Plenul Consiliului Concurenței,

prin Dispoziția nr. 24 din 02.10.2017 a dispus inițierea investigației privind

presupusa încălcare a prevederilor art. 15 lit. b) din Legea concurenței nr. 183 din

11.07.2012, de către „Center for American Exchange Programs” SRL, prin

răspândirea unor informații false despre activitatea concurentului său, „Student

Travel” SRL.

În scopul elucidării tuturor circumstanțelor aferente plângerii, Consiliul

Concurenței, a solicitat de la SRL „Student Travel”, prezentarea mai multor

informații și acte, care țin de activitatea internă a întreprinderii, precum cifra de

afaceri, tipul de contracte utilizate în relațiile cu clienții etc.

A menționat că, potrivit Raportului de investigație, controlorul de stat din

cadrul Consiliului Concurenței, dna Soltan Angela, în calitate de persoană

responsabilă pentru investigația inițiată ca urmare a plângerii depuse de către SRL

„Student Travel”, a propus Plenului Consiliului Concurenței, de a înceta

investigația pornită în privința S.R.L. C.A.E.P., pe marginea acțiunilor de încălcare

a concurenței, de către cea din urmă întreprindere.

A susținut că, la 23 iulie 2017, la expirarea unui an de la inițierea

investigației, prin scrisoarea nr. CN-10/234-1751, Consiliul Concurenței a solicitat

în mod repetat, prezentarea de informații suplimentare care se referă la activitatea

internă a SRL „Student Travel”.

A indicat reclamantul că, prin scrisoarea nr. 2743 din 14.08.2018, SRL „Student

Travel” a informat Consiliul Concurenței că, este în imposibilitate de a oferi

informația în mod structurat, precum a fost solicitată, deoarece SRL „Student

Travel”, la moment nu dispune nici de personal, nici de resurse financiare, pentru a

selecta informația solicitată.

Mai mult ca atât, SRL „Student Travel” a comunicat că, deja mai bine de un

an de zile, nu mai activează pe segmentul programelor de schimb cultural, în acest

sens fiind depusă și cerere la instituția de licențiere privind renunțarea la licență

pentru genul de activitate în domeniul numit supra.

2

Totodată, SRL „Student Travel” a comunicat că, a pierdut interesul definitiv

pentru aceasta, deoarece în prezent nu mai sunt concurenți pe segmentul de piață și

a solicitat ca, după posibilitate să fie încetată această investigație.

Ulterior, prin scrisoarea nr. CN-06/278-1911 din 24.08.2018 (f.d. 313, dosar

administrativ), Consiliul Concurenței, a somat SRL „Student Travel”, în mod

repetat, să prezinte informația solicitată conform scrisorii nr. CN-10/234-1751 din

23.07.2017, în conținutul acesteia fiind făcută și mențiunea despre aplicarea unei

amenzi, în mărime de 0,5 % din cifra totală de afaceri, pentru nefurnizarea

informației.

Corespunzător, prin răspunsul nr. 2903 din 18.09.2018 (f.d. 315, dosar

administrativ) SRL „Student Travel”, a comunicat în mod repetat Consiliului

Concurenței că nu dispune de personal și resurse financiare pentru a prezenta

informația solicitată, nu mai activează pe segmentul de piață care face obiectul

investigației, a depus cerere de retragere a licenței pentru genul de activitate vizat,

a pierdut interesul pentru investigația inițiată, renunță expres la plângerea depusă și

solicită încetarea investigației inițiate.

Astfel, la 05 octombrie 2018, a fost emisă decizia Plenului Consiliului

Concurenței nr. CN-70 cu privire la sancționarea reclamantului SRL „Student

Travel”.

A indicat că, aplicarea unei amenzi întreprinderii care se prezumă a fi victimă

și depune plângere la Consiliul Concurenței, în vederea inițierii unei anumite

investigații pe marginea încălcării legislației concurențiale, nu se corelează cu

obiectul și scopul Legii nr. 183/2012, or, aplicarea amenzii în prezenta speță, nu

duce la stimularea concurenței în scopul promovării intereselor legitime ale

consumatorilor.

A comunicat că, la data aplicării amenzii, pe lângă faptul că SRL „Student

Travel” a renunțat în mod expres la plângerea depusă și a solicitat încetarea

investigației, Consiliul Concurenței deja dispunea de Raportul-propunere, întocmit

de către controlorul din cadrul autorității publice, care a propus încetarea

investigației pe marginea plângerii depuse de către SRL „Student Travel”.

A solicitat reclamantul anularea actului administrativ individual ca fiind emis

contrar prevederilor legale.

Prin hotărârea Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani din 03 noiembrie 2020,

s-a respins ca neîntemeiată acțiunea înaintată de SRL „Student Travel” împotriva

Consiliului Concurenței cu privire la anularea deciziei Plenului Consiliului

Concurenței RM nr. CN-70 din 05.10.2018.

La 20 noiembrie 2020, SRL „Student Travel”, reprezentată de avocatul Grosu

Adrian, a declarat apel împotriva hotărârii Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani din

03 noiembrie 2020, solicitând casarea hotărârii cu emiterea unei noi decizii privind

admiterea acțiunii.

Prin decizia din 24 noiembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău s-a respins

apelul depus de Societatea cu Răspundere Limitată ,,Student Travel” împotriva

hotărârii din 03 noiembrie 2020 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani.

Pentru a decide astfel, instanța de apel a invocat că conform art. 68 alin. (1)

lit. a) din Legea concurenței nr. 183 din 11.07.2012, Plenul Consiliului

Concurenței are dreptul să aplice, prin decizie, persoanelor menționate la art.20

alin.(2) lit.b) sau întreprinderilor amenzi în cazul în care, în mod intenționat sau

din neglijență: ca răspuns la o solicitare făcută în temeiul art.54, acestea furnizează

3

informații inexacte, incomplete sau care induc în eroare ori furnizează documente

incomplete sau nu furnizează în termenul stabilit informațiile sau documentele

solicitate.

După cum cu certitudine s-a constatat, urmare a desfășurării procedurii

administrative, Consiliul Concurenței a încadrat acțiunile SRL „Student Travel”, în

prevederile art. 68 alin. (1) lit. a) din Legea concurenței nr. 183 din 11.07.2012,

fiindu-i aplicată amendă.

În cadrul examinării cauzei atât în instanța de fond, cât și instanța de apel, s-a

stabilit că omisiunea SRL „Student Travel” de a furniza informațiile solicitate

urmează a fi apreciată drept încălcare a normelor de procedură ale legislației

concurențiale. Or, după cum just a reținut și instanța de fond, informația solicitată

de la SRL „Student Travel” în conformitate cu art. 54 al Legii concurenței, a fost în

raport cu obiectul și scopul investigației, și anume întru stabilirea caracterului fals

al informațiilor răspândite de către SRL „Center for American Exchange

Programs” despre SRL „Student Travel” și urma a fi folosită pentru stabilirea

încălcării art. 15 lit. b) din Legea concurenței, iar neprezentarea acesteia a creat

impedimente la adoptarea deciziei în speță.

Conform sensului art. 52 alin. (3) și (4) din Legea concurenței nr. 183 din

11.07.2012, în procedura de examinare a presupuselor cazuri de încălcare a

legislației concurențiale, sarcina probei încălcării îi revine Consiliului Concurenței.

În scopul aplicării prezentei legi, Consiliul Concurenței poate să utilizeze ca mijloc

de probă orice element de fapt și de drept, inclusiv informații confidențiale

dobîndite în modul prevăzut de lege, care servesc la constatarea existenței sau

lipsei încălcării.

Instanța de apel a menționat că, instanța de fond, întemeiat a ajuns la

concluzia privind legalitatea deciziei nr. CN-70 din 05.10.2018, în partea stabilirii

amenzii și penalității. Având în vedere faptul că, în anul 2017, SRL „Student

Travel” a realizat o cifră totală de afaceri de 7 361 306 lei, Consiliul Concurenței

corect a stabilit cuantumul amenzii în mărime de 257 64,58 lei.

Totodată, și penalitatea pentru fiecare zi de întârziere a prezentării informației

solicitate în temeiul art. 54 al Legii concurenței, just a fost stabilită în mărime de

100,84 lei pentru o zi, reprezentând cuantumul de 0,5% din cifra de afaceri zilnică

medie realizată de către întreprinderea SRL „Student Travel” în anul 2017.

Instanța de apel a punctat că Legea concurenței stabilește cadrul juridic al

protecției concurenței, inclusiv al prevenirii și al contracarării practicilor

anticoncurențiale și a concurenței neloiale, al realizării concentrărilor economice

pe piață, stabilește cadrul juridic privind activitatea și competența Consiliului

Concurenței și responsabilitatea pentru încălcarea legislației în domeniul

concurenței, iar scopul prezentei legi constă în reglementarea relațiilor ce țin de

protecția, menținerea și stimularea concurenței în vederea promovării intereselor

legitime ale consumatorilor.

În acest context, instanța de apel a respins ca neîntemeiate obiecțiile

apelantului, precum că aplicarea unei amenzi în privința companiei care se

prezumă a fi victimă nu corelează cu obiectul și scopul legii nr. 183/2012, or, o

dată cu depunerea plângerii, SRL „Student Travel” urma a depune toată diligența

în vederea furnizării informației solicitate pentru examinarea pretinsului caz de

concurență neloială din partea SRL „Center for American Exchange Programs”.

4

Astfel, a concluzionat instanța de apel că omisiunea respectivă urmează a fi

imputată SRL „Student Travel” și sancționată conform Legii concurenței, în

vederea responsabilizării agentului economic, or potrivit art. 52, la sesizarea

presupuselor acțiuni anticoncurențiale, autorul plîngerii trebuie să prezinte probe în

susținerea faptelor pe care își întemeiază plîngerea, ceea ce, în speță, nu a fost

realizat.

La data de 23 decembrie 2021, Societatea cu Răspundere Limitată ,,Student

Travel”, reprezentată de avocatul Adrian Grosu prin intermediul adresei

electronice a depus recurs nemotivat împotriva deciziei din 24 noiembrie 2021 a

Curții de Apel Chișinău, prin care a solicitat admiterea recursului, casarea integrală

a deciziei instanței de apel cu emiterea unei noi decizii de admitere integrală a

acțiunii (f.d.219).

Ulterior, la data de 04 februarie 2022 Societatea cu Răspundere Limitată

,,Student Travel”, reprezentată de avocatul Adrian Grosu a prezentat motivarea

recursului (f.d.221-240).

În susținerea recursului a invocat că instanța de apel a interpretat și aplicat

eronat normele juridice incidentale speței; instanța de apel a dat dovadă de o

abordare formalistă, fără a realiza o examinare de ansamblu, prin punerea în

balanță a drepturilor concurente; amenda aplicată de către Consiliul Concurenței,

reprezintă o măsură nerezonabilă și o ingerință, adoptată prin depășirea limitelor

dreptului discreționar și prin urmare, este contrară scopul Legii nr. 183/2012;

informațiile solicitate de către Consiliul Concurenței, în contextul problematicii și

obiectului investigației, sunt contrare principiului proporționalității; solicitarea de

informații și aplicarea unei amenzi de către Consiliul Concurenței pentru o

procedură încetată, reprezintă o măsură nu doar absurdă, dar și contrară

principiului proporționalității; la aplicarea amenzii, Consiliul Concurenței, nu a

luat în considerare toate faptele relevante.

Or, conform art. 29 Cod Administrativ, alin. (1) Orice măsură întreprinsă de

autoritățile publice prin care se afectează drepturile sau libertățile prevăzute de lege

trebuie să corespundă principiului proporționalității. (2) O măsură întreprinsă de

autoritățile publice este proporțională dacă: a) este potrivită pentru atingerea

scopului urmărit în temeiul împuternicirii atribuite prin lege; b) este necesară

pentru atingerea scopului; c) este rezonabilă. (3) Măsura întreprinsă de autoritățile

publice este una rezonabilă dacă ingerința produsă prin ea nu este disproporționată

în raport cu scopul urmărit.

Potrivit art. 225, alin. (1)-(2), Cod Administrativ: (1) Instanța de judecată nu

este competentă să se pronunțe asupra oportunității unui act administrativ. (2)

Verificarea exercitării de către autoritatea publică a dreptului discreționar se

limitează la faptul dacă autoritatea publică: a) și-a exercitat dreptul discreționar; b)

a luat în considerare toate faptele relevante; c) a respectat limitele legale ale

dreptului discreționar; d) și-a exercitat dreptul discreționar conform scopului

acordat prin lege.

În conformitate cu art. 244 alin. (1) Cod administrativ, hotărârile curții de apel

ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu recurs.

Iar, conform art. 245 Cod administrativ, recursul se depune la instanța de apel

în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel, dacă legea nu

stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă Curții Supreme de

Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel. Dacă se

5

depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune la instanța

de apel.

Curtea de Apel Chișinău a pronunțat decizia contestată la 24 noiembrie 2022,

Societatea cu Răspundere Limitată ,,Student Travel”, reprezentată de avocatul

Adrian Grosu a depus recurs nemotivat la 23 decembrie 2021. Decizia motivată din

24 noiembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău a fost recepționată de către avocatul

Adrian Grosu la data de 02 februarie 2022 conform avizului de recepție (f.d.242).

Prin urmare, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ menționează că recurenta s-a conformat prevederilor legale și a

depus recursul nemotivat la 23 decembrie 2021, iar recursul motivat la 04 februarie

2022, în termenul prevăzut de art. 245 din Codul administrativ.

Examinând temeiurile invocate în recursul depus de Societatea cu

Răspundere Limitată ,,Student Travel”, reprezentată de avocatul Adrian Grosu, în

raport cu materialele cauzei, Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție îl consideră inadmisibil, din următoarele

motive.

În conformitate cu art. 246, alin. (1) Cod administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este

inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin. (2)

din art. 246 Cod administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile

enumerate la literele a)-f).

Din analiza acestor prevederi, rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea

recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate ci urmează să

însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de

legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție reține cu valoare de principiu jurisprudențial, că sintagma „în

special” denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în

același timp oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de

recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă și care pe cale de

consecință nu pot însuși un eventual succes rezultat din examinarea cererii în

completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, Completul specializat pentru examinarea acțiunilor

în contencios administrativ reține, că Codul administrativ dezvoltă nu doar

caracterul nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a cererii din

perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și

material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz,

hotărârile Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și

invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs

trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate

mai sus. Acest argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării

recursului în Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de

la art. 245 alin. (2) din Codul administrativ. În consecutivitate, motivarea cererii de

6

recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le

întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea

recursului trebuie privită și în contextul rolului și funcției legale a instanței

judecătorești supreme care constă, în special în asigurarea și interpretarea uniformă

a legilor la examinarea cauzelor de contencios administrativ.

Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont pentru a trece

filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal

fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de

acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva

Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în

special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura

sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de

o anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de

admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages

Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de

aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde

de caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de

totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic

superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996,

Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile

cu privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni

de drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se

vedea Helmers c. Suediei 9 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

În circumstanțele menționate, Completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de

contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a

declara inadmisibil recursul depus de Societatea cu Răspundere Limitată ,,Student

Travel”, reprezentată de avocatul Adrian Grosu.

În conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, Completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului

civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

d i s p u n e:

Recursul depus de Societatea cu Răspundere Limitată ,,Student Travel”,

reprezentată de avocatul Adrian Grosu se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Aliona Miron

Iurie Bejenaru

7