3ra-55/22 — contestarea actelor administrative

3ra-55/22 — contestarea actelor administrative (Curtea Supremă de Justiție, 2022)

Dosarul nr. 3ra-55/2022

2-20095220-01-3ra-19012022

prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Rîșcani (jud. Gr. Cazacu)

instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (jud. A. Minciuna, E. Palanciuc, V. Clima)

ÎNCHEIERE

23 februarie 2022 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție,

în componența:

Președintele completului, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

Judecătorii Aliona Miron

Iurie Bejenaru

examinând admisibilitatea recursului depus de Oficiul teritorial Chișinău al

Cancelariei de Stat,

în cauza de contencios administrativ, la cererea de chemare în judecată depusă de

Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat împotriva Consiliului orășenesc Codru

cu privire la contestarea actului administrativ,

împotriva deciziei din 06 octombrie 2021 a Curții de Apel Chișinău, prin care a

fost casată hotărârea din 22 februarie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani și a

fost emisă o nouă decizie de respingere a acțiunii depuse de Oficiul teritorial Chișinău al

Cancelariei de Stat

c o n s t a t ă:

La 07 august 2020 Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a depus cerere

de chemare în judecată împotriva Consiliului orășenesc Codru cu privire la contestarea

actului administrativ.

În motivarea acțiunii reclamantul a indicat că, la 26 mai 2020, Consiliul orășenesc

Codru a adoptat decizia nr. 2/7 „Cu privire la constituirea Comisiei de concurs pentru

ocuparea funcțiilor publice de conducere vacante de pe lângă Primăria orașului Codru,

mun. Chișinău”.

Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat în conformitate cu prevederile art.

64 din Legea privind administrația publică locală, a efectuat controlul de legalitate a

deciziei respective și a constatat că decizia respectivă a fost adoptată contrar

prevederilor legale.

La 12 iunie 2020, în conformitate cu art. 68 alin. (1) și (2) din Legea privind

administrația publică locală, Oficiul a înaintat Consiliului orașului Codru notificarea nr.

1304/OT4-466, prin care a solicitat abrogarea deciziei vizate, însă, în termen legal,

1

Consiliul orașului Codru nu a examinat notificarea și nu s-a expus asupra admisibilității

acesteia.

A indicat că la adoptarea deciziei nr. 2/7 din 26 mai 2020 „Cu privire a constituirea

Comisiei de concurs pentru ocuparea funcțiilor publice de conducere vacante de pe

lângă Primăria orașului Codru, mun. Chișinău”, nu a fost respectată ponderea membrilor

acesteia, și anume, nu au fost incluși în comisie 1-2 funcționari publici din primărie și

un reprezentant al președintelui raionului.

Astfel, a invocat că decizia nr. 2/7 din 26 mai 2020 „Cu privire a constituirea

Comisiei de concurs pentru ocuparea funcțiilor publice de conducere vacante de pe

lângă Primăria orașului Codru, mun. Chișinău” a fost adoptată contrar procedurii

descrise de Regulamentul cu privire la ocuparea funcției publice prin concurs, cu

încălcarea prevederilor modului de constituire a comisiilor de specialitate.

A solicitat Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat anularea deciziei

Consiliului orășenesc Codru nr. 2/7 din 26 mai 2020 „Cu privire a constituirea Comisiei

de concurs pentru ocuparea funcțiilor publice de conducere vacante de pe lângă

Primăria orașului Codru, mun. Chișinău”.

Prin hotărârea din 22 februarie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani cererea

de chemare în judecată depusă de Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a fost

admisă și a fost anulată decizia Consiliului orășenesc Codru nr. 2/7 din 26 mai 2020

„Cu privire la constituirea Comisiei de concurs pentru ocuparea funcțiilor publice de

conducere vacante de pe lângă Primăria orașului Codru, mun. Chișinău” (f.d. 61-63

verso).

Dispozitivul hotărârii din 22 februarie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani

a fost notificat Consiliului orășenesc Codru la 09 martie 2021, fapt confirmat prin avizul

de recepție a scrisorii (f.d.66).

La 02 martie 2021, prin intermediul adresei electronice, Consiliul orășenesc Codru,

reprezentat de avocatul Veaceslav Munteanu a depus apel nemotivat împotriva hotărârii

Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani din 22 februarie 2021 (f.d.58-59, 60).

La 19 martie 2021 Consiliul orășenesc Codru și reprezentantul acestuia avocatul

Veaceslav Munteanu, au recepționat hotărârea motivată a primei instanțe, iar la 09

aprilie 2021, prin intermediul adresei electronice, Consiliul orășenesc Codru,

reprezentat de avocatul Veaceslav Munteanu, a depus motivarea apelului (f.d.73, 74-

76).

Astfel, instanța de apel întemeiat a considerat ca fiind depus în termen apelul

Consiliului orășenesc Codru, reprezentat de avocatul Veaceslav Munteanu împotriva

hotărârii din 22 februarie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani.

Prin decizia din 06 octombrie 2021 a Curții de Apel Chișinău a fost casată

hotărârea din 22 februarie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani și a fost emisă o

nouă decizie prin care acțiunea depusă de Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de

Stat împotriva Consiliului orășenesc Codru cu privire la anularea deciziei nr. 2/7 din 26

mai 2020 „Cu privire la constituirea Comisiei de concurs pentru ocuparea funcțiilor

publice de conducere vacante de pe lîngă Primăria orașului Codru, mun. Chișinău”, a

fost respinsă ca fiind neîntemeiată(f.d. 97, 98-104).

2

Pentru a decide astfel instanța de apel s-a bazat pe prevederile art. 61 alin. (1)-(4),

62 alin. (1), (2), 63 alin. (1), 64 alin. (1) și (1/1) din Legea privind administrația publică

locală, pct. 54 din Regulamentul cu privire la ocuparea funcției publice prin concurs,

aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 201 din 11 martie 2009 și a conchis că acțiunea

depusă de Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat este neîntemeiată și urmează

a fi respinsă.

Instanța de apel a reținut că Comisia de concurs pentru funcțiile publice de

conducere din cadrul autorităților administrației publice locale de nivelul întâi, este

compusă, de regulă, din viceprimar, 2-3 consilieri locali, 1-2 funcționari publici din

primărie și un reprezentant al președintelui raionului.

Sintagma „de regulă” din dispoziția pct. 54 din Regulamentul cu privire la

ocuparea funcției publice prin concurs, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 201 din

11 martie 2009, semnifică un drept discreționar exclusiv al autorității publice locale

referitor la componența Comisiei de concurs pentru ocuparea funcțiilor publice de

conducere vacante, în sensul, că autoritatea poate decide referitor la numărul membrilor

Comisiei.

Colegiul specializat al instanței de apel a subliniat, că scopul dreptului discreționar

conform esenței dispoziției art. 16 alin. (1) și 137 alin. (1) din Codul administrativ, este

de a permite autorității să răspundă flexibil la diversele probleme ce apar în anumite

domenii de administrare publică.

În acest fel, autoritatea publică poate adopta decizii individuale în cadrul unui

cadru legal, făcând astfel posibilă realizarea unui echilibru între scopul legal abstract și

circumstanțele reale. În special, aceasta oferă loc pentru un test de celeritate și echitate.

Colegiul specializat a menționat că autoritatea publică nu este complet liberă în

utilizarea dreptului discreționar. Acțiunea administrativă trebuie să se bazeze pe o

decizie discreționară cuvenită, concluzie ce se desprinde, în special, din prevederile art.

137 alin. (1) din Codul administrativ, potrivit căruia autoritățile publice „trebuie” să

acționeze cu bună-credință în limitele legal stabilite și cu respectarea scopului pentru

care le-a fost atribuit dreptul.

În speță, a reținut instanța de apel că, în componența Comisiei de concurs pentru

ocuparea funcțiilor publice de conducere vacante de pe lângă Primăria or. Codru, mun.

Chișinău, aprobată prin decizia nr. 2/7 din 26 mai 2020, a fost constituită din 7 membri

permanenți și doi supleanți, iar ulterior, componența nominală a fost racordată la

dispozițiile Regulamentului citat supra. Această circumstanță denotă, că decizia

Consiliului orășenesc Codru nr. 2/7 din 26 mai 2020 „Cu privire la constituirea

Comisiei de concurs pentru ocuparea funcțiilor publice de conducere vacante de pe

lângă Primăria or. Codru, mun. Chișinău”, este legală și se încadrează în dispozițiile

Regulamentului cu privire la ocuparea funcției publice prin concurs, aprobat prin

Hotărârea Guvernului nr. 201 din 11 martie 2009.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

instanței de apel a mai reținut ca întemeiate argumentele apelantului care a susținut că,

actul administrativ emis, prin care este stabilit numărul de 5 sau 7 membri ai comisiei de

concurs pentru ocuparea funcției publice de conducere vacante de pe lângă Primăria

orașului Codru, reprezintă un drept subiectiv discreționar exercitat de autoritatea publică

3

în persoana Consiliului orășenesc Codru, iar decizia de a numi 7 membri ai comisiei

corespunde scopului și spiritului prevăzut de lege. Or, la emiterea deciziei contestate,

autoritatea publică și-a exercitat dreptul discreționar, stabilind numărul membrilor

Comisiei și componența nominală a acesteia, în strictă corespundere cu dispozițiile

legale.

Corespunzător, instanța de apel a dedus că soluția primei instanțe de anulare a

deciziei Consiliului orășenesc Codru nr. 2/7 din 26 mai 2020 „Cu privire la constituirea

Comisiei de concurs pentru ocuparea funcțiilor publice de conducere vacante de pe

lângă Primăria or. Codru, mun. Chișinău”, este neîntemeiată, prima instanță a negat

dreptul autorității publice la exercitarea dreptului discreționar.

Decizia motivată a Curții de Apel Chișinău din 06 octombrie 2021 a fost notificată

Oficiului teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat la 26 noiembrie 2021, fapt confirmat

prin avizul de recepție a scrisorii (f.d.102).

La 20 decembrie 2021, prin intermediul oficiului poștal, cu respectarea termenului

prevăzut la art.245 alin.(2) din Codul administrativ, a fost expediată motivarea

recursului, solicitând admiterea acestuia, anularea deciziei din 06 octombrie 2021 a

Curții de Apel Chișinău și menținerea hotărârii din 22 februarie 2021 a Judecătoriei

Chișinău, sediul Rîșcani.

În motivarea recursului Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a indicat

că nu este de acord cu decizia instanței de apel, o consideră neîntemeiată și pasibilă de a

fi anulată deoarece la emiterea acesteia a aplicat în mod eronat analogia legii sau

analogia dreptului.

Reieșind din prevederile art. 9 alin. (1) lit. h), art. 10 din Legea cu privire la funcția

publică și statutul funcționarului public, art. 14 alin. (2) lit. u), 29 alin. (1) lit. c), 39 alin.

(1) și (2) din Legea privind administrația publică locală și pct. 54 alin. (5) din

Regulamentul cu privire la ocuparea funcției publice prin concurs, aprobat prin

Hotărârea Guvernului nr. 201 din 11 martie 2009, secretarul consiliului este în

subordinea consiliului local, fiind numit de acesta în funcție și în subordinea primarului

conform normelor stabilite, respectiv în comisia de concurs pentru funcția dată de

conducere urmează să se regăsească nu numai consilieri locali dar și alți funcționari din

cadrul primăriei, cum este prevăzut în pct. 54 alin. (5) din Regulamentul enunțat.

Astfel, a menționat cu nu sunt de acord cu motivarea instanței de apel precum că

autoritatea publică a emis actul administrativ prin aplicarea dreptului discreționar

prevăzut în art. 225 alin. (2) din Codul administrativ, deoarece dreptul discreționar,

utilizat corect la aplicare, la soluționarea cazurilor concrete, vine să completeze

neajunsurile actului normativ defectuos sau să contribuie la reglementarea litigiului în

lipsa normei exprese. În cazul dat există norma expresă care dă posibilitatea autorității

să stabilească membrii unei comisii în dependență de subordine funcției expuse spre

ocupare prin concurs.

Totodată, a considerat că dreptul discreționar a fost aplicat, atât de autoritatea

emitentă, cât și de instanța de fond prin prisma principiului oportunității, care este

secund în raport cu principiul legalității. Acest principiu limitează marja de libertate în

pronunțarea deciziei pe cale discreționară, deoarece în actul normativ este indicat în ce

condiții este oportun să se facă o abatere de la regula generală.

4

A considerat că normele enunțate nu admit abateri dar prevăd conduita de urmat,

iar încălcarea acestor norme duce la nulitatea actului.

În conformitate cu art.244 alin.(1) din Codul administrativ, hotărârile curții de apel

ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu recurs.

Conform art. 245 alin.(1) și (2) din Codul administrativ, recursul se depune la

instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel, dacă

legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă Curții Supreme

de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel. Dacă se

depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune la instanța de

apel.

Curtea de Apel Chișinău a pronunțat decizia contestată la 06 octombrie 2021 și la

26 noiembrie 2021 a fost notificată Oficiului teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat,

prin intermediul oficiului poștal, decizia integrală (f.d. 106).

În condițiile enunțate, recursul motivat depus la 20 decembrie 2021,prin

intermediul oficiului poșta este în termen (f.d. 111-114, 116).

La 19 ianuarie 2022 Curtea Supremă de Justiție a expediat în adresa Consiliului

orășenesc Codru copia recursului motivat depus de Oficiul teritorial Chișinău al

Cancelariei de Stat cu înștiințarea despre necesitatea prezentării referinței, notificată

ultimului, fapt ce se confirmă prin avizul de recepție, însă intimatul nu și-a valorificat

acest drept procedural și nu a depus referință.

Examinând temeiurile invocate în recurs în raport cu materialele cauzei, completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil,

comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție consideră cererea

de recurs depusă de Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat inadmisibilă, din

următoarele motive.

În conformitate cu art.246 alin.(1) din Codul administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este inadmisibil,

recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin.(2) din art.246 din

Codul administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile enumerate la

literele a)- f).

Din analiza acestor prevederi, rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea

recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate ci urmează să

însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de

legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

reține că sintagma „în special” denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor de

inadmisibilitate și în același timp oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra

cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă și care pe cale de

consecință nu pot însuși un eventual succes rezultat din examinarea cererii în completul

de 5 judecători.

În această ordine de idei, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul

nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării

5

unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să răstoarne

deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de apel ca primă

instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o

motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. Acest argument

rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării recursului în Codul

administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de la art.245 alin.(2) din

Codul administrativ. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele

expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea

rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în

contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în

special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

contencios administrativ.

Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul

de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces la

instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva Regatului

Unit, pct.38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct.230]. Acesta este în special cazul

condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o

reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă

de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct.85). Condițiile de admisibilitate ale unui

recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages Prestations Services împotriva

Franței, pct.45). Curtea a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor în

fața instanțelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor

respective, urmând de ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept național

și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre

din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p.141,§39).

La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii

de atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi

conforme cu cerințele articolului 6§1 (a se vedea Helmers c. Suediei 9 octombrie 1991,

În circumstanțele menționate, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al

Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara inadmisibil recursul depus de

Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat.

În conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil,

comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

6

d i s p u n e:

Recursul depus de Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat se declară

inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Aliona Miron

Iurie Bejenaru

7