3ra-510/21 — anularea partiala a actului administrativ normativ

Dosarul nr. 3ra-510/21

Prima instanță: Curtea de Apel Chișinău ( V. Clima., E. Palanciuc, I. Muruianu)

ÎNCHEIERE

15 decembrie 2021 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contecios administrativ

al Curții Supreme de Justiție

în componența:

Președintele completului,judecătorul Tamara Chișca – Doneva

judecătorii Aliona Miron

Nicolae Craiu

examinând admisibilitatea recursului depus de avocatul Banaru Vadim, în

interesele Primăriei municipiului Orhei și Consiliului municipiului Orhei,

în cauza de contencios administrativ, la cererea de chemare în judecată depusă

de Societatea cu Răspundere Limitată „Orhei-Vit” împotriva Consiliului

municipiului Orhei și Primăriei municipiului Orhei, cu privire la anularea parțială a

actului administrativ normativ,

împotriva hotărârii din 22 februarie 2021 a Curții de Apel Chișinău,

c o n s t a t ă:

La 09 iunie 2020, Societatea cu răspundere limitată „Orhei-Vit” a înaintat în

cadrul Judecătoriei Orhei, sediul Central cerere de chemare în judecată împotriva

Consiliului municipiului Orhei și Primăriei municipiului Orhei, cu privire la

anularea pct. 2.3 lit. h) (indicată repetat) din regulamentul de desfășurare a

activității de comerț în municipiul Orhei, aprobat prin decizia Consiliului

municipiului Orhei nr. 14.12 din 29 decembrie 2017, anularea refuzurilor de

recepționare a notificării privind inițierea activității de comerț nr. 02/1-7e-926 și

nr. 02/1-7e-927 din 07 mai 2020, emise de Primăria municipiului Orhei, cu

obligarea Primăriei municipiului Orhei să recepționeze notificările din 05 mai 2020

privind inițierea activității de comerț la cantina din mun. Orhei, str. Stejarilor, 20 și

magazinul din mun. Orhei, str. Stejarilor, 18 și să elibereze filialei Orhei a

reclamantei înștiințarea de recepționare, în formă scrisă, conform prevederilor

legale în vigoare.

Prin încheierea din 10 iunie 2020 a Judecătoriei Orhei, sediul Central, s-a

dispus separarea într-o cauză de contencios administrativ aparte pretenția Societății

cu răspundere limitată „Orhei-Vit” cu privire la anularea pct. 2.3 lit. h) (indicată

repetat) din regulamentul de desfășurare a activității de comerț în municipiul

Orhei, aprobat prin decizia nr. 14.12 din 29 decembrie 2017 a Consiliului

municipiului Orhei, cu transmiterea cauzei separate după competență Curții de

Apel Chișinău.

1

În motivarea pretenției a indicat că, la 05 mai 2020, a remis în adresa

autorității publice locale în baza legii cu privire la comerțul interior notificări

privind inițierea activității de comerț la cantina din mun. Orhei, str. Stejarilor, 20 și

magazinul din mun. Orhei, str. Stejarilor, 18,

La 07 mai 2020, Primăria municipiului Orhei a refuzat recepționarea

notificărilor pe motiv că nu a fost prezentat contractul încheiat cu Societatea pe

Acțiuni „Regia Apă-Canal Orhei”, prevăzut de pct. 2.3 lit. h) al regulamentului de

desfășurare a activității de comerț în municipiul Orhei, aprobat prin decizia nr.

14.12 din 29 decembrie 2017 a Consiliului municipiului Orhei.

Societatea cu Răspundere Limitată „Orhei-Vit” susține că norma indicată

contravine exigențelor legale, ce reglementează expres temeiurile de recepționare a

notificărilor privind inițierea activității de comerț, iar reclamanta a respectat la

depunerea notificărilor cerințele instituite de legea cu privire la activitatea de

comerț.

Prin cererea de completare a temeiurilor acțiunii de control normativ,

Societatea cu Răspundere Limitată „Orhei-Vit” a invocat că nu a renunțat la

pretențiile examinate în speță, invocând că dreptul său încălcat prin actul normativ

contestat rezidă din impunerea prin acesta la prezentarea unor acte ce nu sunt

prevăzute de lege, invocând suplimentar dispozițiile legii concurenței întru

susținerea pretențiilor sale.

Societatea cu Răspundere Limitată „Orhei-Vit” a solicitat anularea pct. 2.3

lit. h) din Regulamentul de desfășurare a activității de comerț în municipiului

Orhei, aprobat prin decizia Consiliului municipal Orhei nr. 14.12 din 29 decembrie

2017.

Prin hotărârea din 22 februarie 2021 a Curții de Apel Chișinău, a fost

admisă acțiunea înaintată de Societatea cu răspundere limitată „Orhei-Vit”, fiind

dispusă anularea pct. 2.3 lit. h) din Regulamentul de desfășurare a activității de

comerț în municipiului Orhei, aprobat prin decizia Consiliului municipal Orhei nr.

14.12 din 29 decembrie 2017.

În consolidarea soluțiilor, prima instanță a reținut că legea cu privire la

comerțul interior, deși oferă autorităților publice locale dreptul discreționar de a

reglementa desfășurarea activităților de comerț în localitate, acest drept nu poate fi

realizat decît în limitele instituite de lege, reieșind din principiile fundamentale

prevăzute de cadrul legal pertinent, derogări de la care aceasta nu poate admite în

actele normative ierarhic inferioare prevederilor legale.

Prin urmare, Curtea de Apel Chișinău a stabilit că dispoziția contestată nu

corespunde exigențelor triplului test, inclusiv în conjunctura nemotivării de către

pârâți a scopului legitim urmărit de norma limitativă instituită și a necesității

acesteia într-un stat democratic.

Prima instanță a apreciat ca nefondate argumentele pârâților referitoare la

faptul că renunțarea reclamantei la pretențiile sale aferente refuzului recepției

notificărilor și a celor subsecvente exclude dreptul reclamantei de a susține în

continuare pretențiile examinate în prezenta pricină, deoarece, deși art. art. 17, 38

și 189 Cod administrativ instituie drept condiție a contenciosului administrativ

afectarea unor drepturi subiective concrete ale reclamantului, fiind excluse așa

2

numitele drepturi prin ricoșeu, ipotetice, iluzorii sau virtuale, precum și acțiunile

populare (actio popularis), totuși admiterea încălcării respective la data înaintării

acțiunii, precum și iminența admiterii pe viitor a unor încălcări similare prin actul

normativ a drepturilor reclamantei în calitate de comerciant, oferă acesteia dreptul

de a pretinde anularea acestuia, indiferent de soluționarea ulterioară extrajudiciară

a litigiului aferent situației juridice reglementate de norma contestată.

La 19 martie 2021, avocatul Banaru Vadim, în interesele Primăriei

municipiului Orhei și Consiliului municipiului Orhei, a depus, prin intermediul

poștei electronice, recurs motivat împotriva hotărârii din 22 februarie 2021 a Curții

de Apel Chișinău, solicitând emiterea unei decizii noi, prin care să fie casat actul

judecătoresc cu respingerea cererii de chemare în judecată depusă de

reclamant/intimat.

În susținerea poziției sale, recurentul a menționat că acțiunea în control

normativ depusă de reclamant/intimat urma să fie declartă inadmisibilă din

considerentul că partea reclamantă nu a putu reda cert în ce constă dreptul vătămat

al acesteia prin adoptarea actului administrativ/ normativ, or art. 17 Cod

administrativ indică că dreptul vătămat este orice drept sau libertate

stabilit/stabilită de lege căruia/căreia i se aduce prin activitatea administrativă.

Recurentul solicită admiterea recursului, casarea hotărîrii din 22 februarie

2021 a Curții de Apel Chișinău, cu respingerea cererii de chemare în judecată

depus de reclamat/intimat..

În temeiul art. 244 alin. (1) Cod administrativ, hotărârile curții de apel ca

instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu recurs.

Conform cu art. 245 alin. (1) și (2) Cod administrativ, recursul se depune la

instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel,

dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă Curții

Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanție de

apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se

depune la instanța de apel.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al

Curții Supreme de Justiție reține că motivarea recursului depusă împreună cu

cererea de recurs la data de 19 martie 2021 (f. d. 117) este în termen, or, hotărârea

recurată ce constituie obiectul prezentului recurs a fost notificată recurentului

ulterior depunerii recursului, la data de 26 martie 2021 (f. d. 122).

La 06 aprilie 2021, prin intermediul oficiului poștal, în adresa intimatei

Societatea cu Răspundere Limitată „Orhei-Vit” a fost expediată copia recursului

depus de avocatul Banaru Vadim, în interesele Primăriei municipiului Orhei și

Consiliului municipiului Orhei, cu înștiințarea despre posibilitatea depunerii

referinței.

Prin referința din 06 mai 2021, Societatea cu Răspundere Limitată „Orhei-

Vit” a solicitat respingerea cererii de recurs depusă de avocatul Banaru Vadim, în

interesele Primăriei municipiului Orhei și Consiliului municipiului Orhei, cu

menținerea hotărârii din 22 februarie 2021 a Curții de Apel Chișinău

3

Examinând temeiurile invocate în recurs în raport cu materialele cauzei,

completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție îl consideră drept inadmisibil, din următoarele motive.

Prin prisma art. 246 alin. (l) din Codul administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este

inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere. În acord cu alin. (2) din

art. 246 din Codul administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în

cazurile enumerate la literele a)-f).

Din analiza acestor prevederi, rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea

recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate, ci urmează să

însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de

legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

Completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție reține cu valoare de principiu jurisprudențial, că sintagma „în special”

denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp

oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu

prezintă o motivare suficient de serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși

un eventual succes rezultat din examinarea cererii în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, instanța de recurs reține că Codul administrativ

dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a

cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept

procedural și material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate

sau, după caz, hotărârile Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală

examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept. Instanța de recurs

notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să

conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus.

Acest argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării recursului

în Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de la art. 245

alin. (2) din Codul administrativ.

În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumtanțele expuse se

referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării

testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în

contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în

special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină

cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de

ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă a statuat că dreptul de

acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva

Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în

4

special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura

sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de

o anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de

admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages

Prestations Services împotriva Franței, pct. 45).

Curtea a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor în fața

instanțelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor

respective; trebuie ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept

național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v.

Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p. 141, § 39).

La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la

admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu

chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers

c. Suediei 9 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

Completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție conchide că cererea de recurs depusă de avocatul Banaru Vadim, în

interesele Primăriei municipiului Orhei și Consiliului municipiului Orhei, este

inadmisibilă.

Conform art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul specializat

pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil,

comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

dispune:

Recursul depus de avocatul Banaru Vadim, în interesele Primăriei

municipiului Orhei și Consiliului municipiului Orhei, se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

Judecătorul Tamara Chișca-Doneva

Judecătorii Aliona Miron

Nicolae Craiu

5