3ra-564/21 — contestarea actului administrativ

3ra-564/21 — contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2021)

Dosarul nr. 3ra-564/21

Prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Rîșcani – M. Gandrabur

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău – A. Bostan, G. Dașchevici, V. Negru

ÎNCHEIERE

03 noiembrie 2021 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție,

în componența:

Președintele completului, judecătorul Maria Ghervas

judecătorii Nina Vascan

Victor Burduh

examinând admisibilitatea recursului depus de către Gheorghe Murguleț,

reprezentat de avocatul Sergiu Beșliu,

în cauza de contencios administrativ intentată la acțiunea depusă de către

Gheorghe Murguleț împotriva Ministerului Justiției al Republicii Moldova,

Companiei Naționale de Asigurări în Medicină și Casei Naționale de Asigurări

Sociale cu privire la constatarea ilegalității refuzurilor de rambursare a

mijloacelor financiare reținute ilegal și neîntemeiat din salariu cu titlu de prime

de asigurare medicală obligatorie și cu titlu de contribuții individuale de asigurări

sociale de stat obligatorii și obligarea rambursării acestora,

împotriva deciziei din 23 februarie 2021 a Curții de Apel Chișinău, prin care

s-a respins apelul depus de către Gheorghe Murguleț și s-a menținut hotărârea din

31 iulie 2020 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, prin care s-a respins ca

neîntemeiată acțiunea depusă de către Gheorghe Murguleț,

constată:

La 11 octombrie 2019, Gheorghe Murguleț, reprezentat de avocatul Sergiu

Beșliu, a depus acțiune în contencios administrativ împotriva Ministerului

Justiției al Republicii Moldova, Companiei Naționale de Asigurări în Medicină și

Casei Naționale de Asigurări Sociale cu privire la constatarea ilegalității

refuzurilor de rambursare a mijloacelor financiare reținute ilegal și neîntemeiat

din salariu cu titlu de prime de asigurare medicală obligatorie și cu titlu de

contribuții individuale de asigurări sociale de stat obligatorii și obligarea

rambursării acestora.

În motivarea acțiunii a invocat că, la 07 august 2019, s-a adresat la

Ministerul Justiției al Republicii Moldova, Compania Națională de Asigurări în

Medicină și Casa Națională de Asigurări Sociale cu cerere privind rambursarea

mijloacelor financiare reținute ilegal și neîntemeiat din salariu de către Ministerul

Justiției al Republicii Moldova, pe perioada detașării, cu titlu de prime de

asigurare medicală obligatorie și cu titlu de contribuții individuale de asigurări

sociale de stat obligatorii, pentru perioada 01 martie 2013 – 31 decembrie 2015.

1

Însă, prin răspunsurile nr. M-1869/19 din 11 septembrie 2019 a Casei

Naționale de Asigurări Sociale, nr. 09/M-1788/19 din 16 septembrie 2019 a

Ministerului Justiției al Republicii Moldova și nr. 01-06/1561 din 17 septembrie

2019 a Companiei Naționale de Asigurări în Medicină s-a refuzat rambursarea

primelor de asigurare medicală obligatorie și a contribuțiilor individuale de

asigurări sociale de stat obligatorii reținute pe perioada detașării.

În argumentarea refuzurilor, autoritățile publice pârâte au menționat că

raporturile de serviciu în funcția de șef Direcție de control și audit intern era

reglementată de Legea cu privire la funcția publică și statutul funcționarului

public nr. 158 din 04 iulie 2008, iar salarizarea s-a efectuat în conformitate cu

prevederile Legii privind sistemul de salarizare a funcționarilor publici nr. 48 din

22 martie 2012. Astfel, pe parcursul perioadelor când funcția a fost deținută prin

detașare, au fost aplicate în mod corespunzător prevederile Legii cu privire la

salarizare, diferența de salariu și alte plăți.

Reclamantul a considerat răspunsurile pârâților ca fiind neîntemeiate și

eronate, bazate pe aprecierea subiectivă și incompletă a legislației, precum și a

suportului probator.

Gheorghe Murguleț a menționat că în perioada 18 aprilie 2012 – 01 martie

2013 a activat în cadrul Departamentului Instituții Penitenciare al Ministerului

Justiției, deținând funcția de șef al Direcției juridice. În temeiul ordinului nr. 61-p

din 25 februarie 2013 a fost numit prin detașare în funcția de șef al Direcției de

control și audit intern al Ministerului Justiției, începând cu data de 01 martie

2013, cu menținerea salariului de la locul precedent.

Pe parcursul activității în cadrul Ministerului Justiției al Republicii Moldova

i-au fost reținute din salariu – primele de asigurare obligatorie de asistență

medicală în sumă de xxx de lei și contribuții individuale de asigurări sociale de

stat obligatorii în mărime de xxx de lei.

În opinia reclamantului aceste rețineri din salariu au fost efectuate ilegal și

neîntemeiat, contrar prevederilor art. 30 alin. (1) și art. 31 din Legea cu privire la

sistemul penitenciar nr. 1036 din 17 decembrie 1996 (în vigoare la data reținerilor

din salariu), art. 46 alin. (1), art. 47, art. 50 alin. (1) și (2) din Legea cu privire la

sistemul administrației penitenciare nr. 300 din 21 decembrie 2017, art. 69

alin. (2) și art. 72 din Codul muncii.

Totodată, Gheorghe Murguleț a notat că potrivit pct. 13 din contractul

privind îndeplinirea serviciului în cadrul sistemului penitenciar nr. 120 din 25

aprilie 2020, în perioada acțiunii prezentului contract colaboratorii sistemului

penitenciar sunt asigurați de stat în modul și în condițiile prevăzute de lege.

Astfel, pretinde că dânsul nu cade sub incidența altor norme legale decât

cele ale Legii cu privire la sistemul penitenciar nr. 1036 din 17 decembrie 1996,

în vigoare la data reținerilor din salariu, a Legii cu privire la sistemul

administrației penitenciare nr. 300 din 21 decembrie 2017, iar în partea

nereglementată de aceste legi speciale, incidente sunt dispozițiile Codului muncii.

La fel, reclamantul a remarcat că Departamentul Instituții Penitenciare i-a

eliberat adeverința nr. 4/1-13 din 02 aprilie 2013, prin care se menționează că

dânsul fiind colaborator al sistemului penitenciar nu cade sub incidența Legii cu

privire la asigurarea obligatorie de asistență medicală nr. 1585 din 27 februarie

1998 și a Legii privind sistemul public de asigurări sociale nr. 489 din 08 iulie

1999.

2

Mai mult ca atât, faptul că a avut o activitate neîntreruptă în cadrul

serviciului penitenciar se probează prin înscrierile din carnetul de muncă, unde la

pag. 16 și 17 este menționat că, la 18 aprilie 2012, Gheorghe Murguleț este

angajat în cadrul sistemului penitenciar al Ministerului Justiției al Republicii

Moldova, iar prin înscrierile de la pag. 18 și 19 este indicat că a îndeplinit

serviciul neîntrerupt în cadrul sistemului penitenciar al Ministerului Justiției al

Republicii Moldova – 3 ani 8 luni și 13 zile.

În această ordine de idei, reclamantul a conchis că prin detașarea sa de la

Ministerul Justiției al Republicii Moldova nu a încetat calitatea de colaborator al

sistemului penitenciar și nu era necesitatea reținerilor din salariu. Prin urmare,

aceste rețineri au fost neîntemeiate și ilegale, or, prin aceste acțiuni a fost pus

într-o situație defavorabilă și inechitabilă.

Reclamantul Gheorghe Murguleț a solicitat prin cererea de chemare în

judecată:

- constatarea ilegalității refuzurilor de rambursare a mijloacelor financiare

reținute ilegal și neîntemeiat din salariu de către Ministerul Justiției al Republicii

Moldova, pe perioada detașării, cu titlu de prime de asigurare medicală

obligatorie și cu titlu de contribuții individuale de asigurări sociale de stat

obligatorii, pentru perioada 01 martie 2013 – 31 decembrie 2015;

- obligarea Ministerului Justiției al Republicii Moldova, Companiei

Naționale de Asigurări în Medicină și Casei Naționale de Asigurări Sociale să-i

ramburseze mijloacele financiare reținute ilegal și neîntemeiat din salariu de către

Ministerul Justiției al Republicii Moldova, pe perioada detașării, cu titlu de prime

de asigurare medicală obligatorie și cu titlu de contribuții individuale de asigurări

sociale de stat obligatorii, pentru perioada 01 martie 2013 – 31 decembrie 2015,

în sumă totală de xxx lei.

Prin hotărârea din 31 iulie 2020 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, s-a

respins ca neîntemeiată acțiunea depusă către Gheorghe Murguleț (vol. I, f.d. 138,

145-156).

Conform recipisei de comunicare a actului de procedură, copia

dispozitivului hotărârii din 31 iulie 2020 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani,

a fost notificată reprezentantului lui Gheorghe Murguleț, avocatului Sergiu

Beșliu, la 31 iulie 2020 (vol. I, f.d. 139). Apelul a fost depus prin intermediul

oficiului poștal la 05 august 2020 (vol. I, f.d. 160, 162 recto-verso). Conform

extrasului din poșta electronică cu adresa „andrian.rosca@justice.md”, copia

hotărârii motivate a primei instanțe a fost notificată electronic reprezentantului

apelantului la 09 octombrie 2020 (vol. I, f.d. 158). Motivarea apelului a fost

depusă la 02 noiembrie 2020 (vol. I, f.d. 167).

Astfel, instanța de recurs constată că la demararea căii de atac în ordine de

apel, Gheorghe Murguleț a respectat termenul de atac instituit la art. 232 din

Codul administrativ.

Judecând cauza în ordine de apel, Curtea de Apel Chișinău prin decizia din

23 februarie 2021 a respins apelul depus de către Gheorghe Murguleț și a

menținut hotărârea din 31 iulie 2020 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani

(vol. I, f.d. 209, 210-222).

În consolidarea soluției prima instanță și instanța de apel au reținut că

Gheorghe Murguleț și-a exprimat acordul privind detașarea în funcția de șef al

Direcției control și audit intern din cadrul Ministerului de Justiție al Republicii

3

Moldova, care este o funcție publică, modalitatea de ocupare a căreia fiind

reglementată de Legea cu privire la funcția publică și statutul funcționarului

public nr. 158 din 04 iulie 2008 și de Legea privind sistemul de salarizare a

funcționarilor publici nr. 48 din 22 martie 2012.

Instanțele inferioare au remarcat că Gheorghe Murguleț, având statut de

funcționar public, se subscrie prevederilor Legii privind sistemul public de

asigurări sociale și art. 4 alin. (3) din Legea cu privire la asigurarea obligatorie de

asistență medicală nr. 1585 din 27 februarie 1998, care prevede că asigurat pentru

persoanele angajate (salariați) este angajatorul. Totodată, art. 10 alin. (2) lit. o)

din Codul muncii stipulează că, angajatorul este obligat să efectueze asigurarea

socială și medicală obligatorie a salariaților în modul prevăzut de legislația în

vigoare.

Prin urmare, Ministerul Justiției al Republicii Moldova, fiind autoritatea

competentă de a prezenta listele de evidență nominală a persoanelor

asigurate/angajate Agenției teritoriale a Companiei Naționale de Asigurări în

Medicină, pentru a verifica respectarea de către angajatori a legislației privind

includerea angajaților în listele de evidență nominală a persoanelor angajate și

prezentarea acestora agențiilor teritoriale (ramurale) pentru activarea/dezactivarea

polițelor de asigurare obligatorie de asistență medicală, precum și prezentarea în

termenele stabilite de legislație a listelor și modificărilor la ele și va atrage

persoanele responsabile la răspundere contravențională pentru neîndeplinirea

obligațiunilor stabilite de lege.

Respectiv, angajatorul – Ministerul Justiției al Republicii Moldova corect a

calculat și achitat contribuțiile obligatorii de asigurări sociale și primele de

asigurare obligatorie de asistență medicală pentru perioada 01 martie 2013 – 31

decembrie 2015, cât Gheorghe Murguleț a deținut funcție publică.

În privința argumentului lui Gheorghe Murguleț, precum că speța este

guvernată de prevederile Legii nr. 1036-XIII din 17 decembrie 1996, instanțele

inferioare au constatat că contractul privind îndeplinirea serviciului de către

Gheorghe Murguleț în cadrul sistemului penitenciar nr. 120 din 25 aprilie 2012 a

fost suspendat prin acordul părților, conform art. 77 lit. e1) din Codul muncii.

Prin urmare, la caz, a fost semnat un contract individual de muncă distinct, între

Gheorghe Murguleț și noul angajator – Ministerul Justiției al Republicii

Moldova, pe durată determinată într-o altă funcție – de șef Direcție control și

audit intern în conformitate cu art. 71 alin. (5) din Codul muncii.

Astfel, raporturile de serviciu în funcția deținută de Gheorghe Murguleț în

cadrul Ministerului Justiției al Republicii Moldova au fost reglementate de Legea

cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public nr. 158 din 04 iulie

2008, iar salarizarea funcționarului public s-a efectuat în conformitate cu

prevederile Legii privind sistemul de salarizare a funcționarilor publici nr. 48 din

22 martie 2012.

La 02 martie 2021, Gheorghe Murguleț, reprezentat de avocatul Sergiu

Beșliu, a depus la Curtea de Apel Chișinău, prin intermediul oficiului poștal,

recurs împotriva deciziei din 23 februarie 2021 a Curții de Apel Chișinău,

solicitând casarea integrală a deciziei recurate și a hotărârii din 31 iulie 2020 a

Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, cu emiterea unei decizii noi de admitere a

acțiunii în sensul formulat în cererea de chemare în judecată (vol. I, f.d. 223-224,

227).

4

La 20 aprilie 2021, Gheorghe Murguleț, reprezentat de avocatul Sergiu

Beșliu, a depus la Curtea Supremă de Justiție motivarea recursului împotriva

deciziei din 23 februarie 2021 a Curții de Apel Chișinău (vol. I, f.d. 236-240).

În argumentarea recursului a invocat că instanțele inferioare au lăsat fără

apreciere probele prezentate la dosar, și anume contractul de muncă, adeverințele

de reținere a salariului, adeverința nr. 4/1-13 din 02 aprilie 2013, conform cărora

Gheorghe Murguleț fiind colaborator al sistemului penitenciar nu cade sub

incidența Legii cu privire la asigurarea obligatorie de asistență medicală nr. 1585

din 27 februarie 1998 și a Legii privind sistemul public de asigurări sociale

nr. 489 din 08 iulie 1999.

De asemenea, instanțele nu s-au expus asupra argumentului de ce în fișele

privind informația anuală cu privire la veniturile calculate și achitate în folosul

persoanei fizice și impozitul pe venit reținut din aceste venituri, lui Gheorghe

Murguleț nu i-au fost reținute din salariu contribuțiile obligatorii de asigurări

sociale și primele de asigurare obligatorie de asistență medicală în perioada anilor

2013-2014 când activa în cadrul Departamentului instituțiilor penitenciare, iar

când a trecut să activeze prin detașare în cadrul Ministerului Justiției a Republicii

Moldova au fost reținute aceste sume.

La fel, recurentul a menționat că instanțele inferioare eronat au constatat că,

la momentul detașării, a fost încheiat un nou contract de muncă, or, el a fost

detașat doar în baza Ordinului de detașare nr. 61-p din 25 februarie 2013, fără a

încheia un nou contract de muncă cu Ministerul Justiției al Republicii Moldova.

Curtea Supremă de Justiție a notificat intimaților Ministerului Justiției al

Republicii Moldova, Companiei Naționale de Asigurări în Medicină și Casei

Naționale de Asigurări Sociale copia recursului motivat depus de către Gheorghe

Murguleț împotriva deciziei din 23 februarie 2021 a Curții de Apel Chișinău,

explicându-le dreptul de a depune referințe asupra criticilor invocate în recurs

(vol. I, f.d. 248).

Prin referința depusă la 13 mai 2021 prin intermediul oficiului poștal,

Compania Națională de Asigurări în Medicină a solicitat respingerea recursului

lui Gheorghe Murguleț și menținerea deciziei din 23 februarie 2021 a Curții de

Apel Chișinău (vol. II, f.d. 6-9, 10 recto-verso).

De asemene, completul observă că până la examinarea admisibilității

recursului, intimații Ministerul Justiției al Republicii Moldova și Casa Națională

de Asigurări Sociale nu au făcut uz de drepturilor lor procedurale și nu au depus

referințe asupra recursului sau alte cereri.

Prin prisma art. 244 alin. (1) din Codul administrativ, hotărârile curții de

apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu

recurs.

În conformitate cu art. 245 alin. (1) și (2) din Codul administrativ, recursul

se depune la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei

instanței de apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Instanța de apel

transmite neîntârziat Curții Supreme de Justiție recursul împreună cu dosarul

judiciar. Motivarea recursului se prezintă Curții Supreme de Justiție în termen de

30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel. Dacă se depune împreună cu

cererea de recurs, motivarea recursului se depune la instanța de apel.

Decizia Curții de Apel Chișinău a fost adoptată la 23 februarie 2021. La

materialele cauzei lipsesc înscrisuri, care ar demonstra că copia dispozitivului

5

deciziei instanței de apel a fost notificat recurentului și/sau reprezentantului

acestuia. La 02 martie 2021, Gheorghe Murguleț a depus prin intermediul

oficiului poștal recurs împotriva deciziei din 23 februarie 2021 a Curții de Apel

Chișinău (vol. I, f.d. 223-224, 227). Conform avizului de recepție a

corespondenței DS8001416099AS decizia motivată a fost notificată

reprezentantului lui Gheorghe Murguleț – avocatului Sergiu Beșliu la 06 aprilie

2021 (vol. I, f.d. 232). Motivarea recursului a fost depusă la 20 aprilie 2021

(vol. I, f.d. 236-240).

În atare circumstanțe, completul ajunge la concluzia că recurentul s-a

conformat prevederilor legale stipulate la art. 245 din Codul administrativ privind

termenul de depunere a recursurilor.

Examinând temeiurile invocate în recurs în raport cu materialele cauzei,

completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție îl consideră drept inadmisibil, din următoarele motive.

Prin prisma art. 246 alin. (l) din Codul administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este

inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere. În acord cu alin. (2)

din art. 246 din Codul administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în

cazurile enumerate la literele a)-f). Din analiza acestor prevederi, rezultă că

admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului, în special, nu se limitează doar la

temeiurile menționate, ci urmează să însușească în condițiile Codului

administrativ exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe

temeiuri concludente și serioase.

Completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție reține cu valoare de principiu jurisprudențial, că sintagma „în special”

denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp

oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu

prezintă o motivare suficient de serioasă și care pe cale de consecință nu pot

însuși un eventual succes rezultat din examinarea cererii în completul de 5

judecători.

În această ordine de idei, instanța de recurs reține că Codul administrativ

dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a

cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept

procedural și material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate

sau, după caz, hotărârile Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală

examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Instanța de recurs notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea

de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile

nominalizate mai sus. Acest argument rezultă și din particularitățile de formă ale

reglementării recursului în Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea

recursului” de la art. 245 alin. (2) din Codul administrativ. În consecutivitate,

motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe

care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de

admisibilitate.

De asemenea, completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al

6

Curții Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie

privită și în contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme

care constă, în special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la

examinarea cauzelor de contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri

de recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea

succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă a statuat că dreptul de

acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder

împotriva Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230].

Acesta este în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât

prin însăși natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în

această privință de o anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct.

85). Condițiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un

apel (Levages Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai

reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor

ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor

respective; trebuie ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept

național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v.

Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel,

conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii de

atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt,

pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers c. Suediei 9

octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

Completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție conchide că cererea de recurs depusă de către recurent este inadmisibilă.

Conform art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul specializat

pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil,

comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

dispune:

Recursul depus de către Gheorghe Murguleț, reprezentat de avocatul Sergiu

Beșliu, se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Maria Ghervas

judecătorii Nina Vascan

Victor Burduh

7