3ra-862/21 — contestarea actului administrativ

3ra-862/21 — contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2021)

Dosarul nr. 3ra-862/21

Prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Rîșcani – V. Dodon

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău – E. Palanciuc, I. Muruianu, A. Minciuna

ÎNCHEIERE

27 octombrie 2021 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție,

în componența:

Președintele completului, judecătorul Maria Ghervas

judecătorii Nina Vascan

Victor Burduh

examinând admisibilitatea recursului depus de către Casa Națională de

Asigurări Sociale,

în cauza de contencios administrativ intentată la acțiunea depusă de către

Nadejda Ivanova împotriva Casei Naționale de Asigurări Sociale cu privire la

contestarea actului administrativ și obligarea emiterii actului administrativ

individual favorabil de stabilire a pensiei,

împotriva deciziei din 26 mai 2021 a Curții de Apel Chișinău, prin care s-a

respins apelul depus de către Casa Națională de Asigurări Sociale și s-a menținut

hotărârea din 09 februarie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, prin care

s-a admis acțiunea depusă de către Nadejda Ivanova,

constată:

La 27 mai 2020, Nadejda Ivanova a depus prin intermediul oficiului poștal

acțiune în contencios administrativ împotriva Casei Naționale de Asigurări

Sociale cu privire la contestarea actului administrativ și obligarea emiterii actului

administrativ individual favorabil de stabilire a pensiei.

În motivarea acțiunii a invocat că, la 12 mai 2020, s-a adresat organului de

asigurări sociale cu cerere prin care a solicitat stabilirea pensiei ca funcționar

public.

Prin decizia Casei Teritoriale de Asigurări Sociale Sângerei din 14 mai

2020, consemnată în procesul-verbal nr. 61, s-a respins cererea de stabilire a

pensiei ca funcționar public, din motiv că nu dispune de stagiu de cotizare

necesar în serviciul public în funcția de grefier, fiind necesar acumularea unui

stagiu de 15 ani, pe când ea a confirmat doar un stagiu în serviciul public de 12

ani și 07 luni.

Totodată, organul de asigurări sociale a notat că funcția de grefier se

raportează la activitate în funcție publică doar începând cu 31 mai 2003, iar

perioada anterioară de activitate în funcția de grefier se atribuie la categoria de

lucrători, care efectuează deservirea tehnică ce asigură funcționarea autorității

publice.

1

Manifestându-și dezacordul cu decizia Casei Teritoriale de Asigurări Sociale

Sângerei din 14 mai 2020, consemnată în procesul-verbal nr. 61, reclamanta a

contestat-o cu cerere prealabilă la Casa Națională de Asigurări Sociale, care prin

răspunsul nr. I-1338/20 din 09 iulie 2020 a constatat că nu există temei de anulare

a deciziei de refuz în stabilirea pensiei, deoarece solicitanta nu dispune de stagiu

de cotizare necesar în serviciul public.

Reclamanta a apreciat ca fiind ilegal și neîntemeiat refuzul organului de

asigurări sociale de a-i stabili pensie ca funcționar public, deoarece din 24 aprilie

1989 activează ca grefier, care este o funcție publică, realizată în serviciul public

anterior momentului indicat de autoritatea publică anul 2003, fapt ce se constată

prin prevederile Legii serviciul public nr. 443-XIII din 04 mai 1995 și Legii

privind organizarea judecătorească nr. 514-XIII din 06 iulie 1995.

Legile menționate utilizează noțiuni similare de organe ale instanței de

judecată și aparatul instanțelor judecătorești, care se referă la serviciul

public/funcție de profil public, care cuprinde funcția de grefier.

Pe cale de consecință, în urma coroborării prevederilor Legii serviciului

public și Legii privind organizarea judecătorească, reclamanta a considerat că

funcția de grefier, anterior aprobării Clasificatorului unic al funcțiilor publice

prin Hotărârea Guvernului nr. 151 din 23 februarie 2001, beneficia de calitatea de

funcție în serviciu public, funcție cu profil de funcție publică.

Prin urmare, stagiul realizat în perioada până în anul 2003 urmează a fi

considerat ca stagiu de cotizare în serviciu public, fiind arbitrară calificarea

perioadei de stagiu menționat ca fiind stagiu realizat într-o funcție de deservire

tehnică a instanție de judecată.

De asemenea, reclamanta a remarcat că atât până în anul 2003, cât și

ulterior, atribuțiile grefierului în instanța de judecată presupun un caracter

similar.

Respectiv, organul de asigurări sociale neîntemeiat a apreciat stagiului de

cotizare în mod diferențiat în perioada până în anul 2003 și ulterior, or, tratarea

unei situații similare în mod diferențiat nejustificat este inadmisibilă.

Cu titlu subsecvent, reclamanta a menționat că prin răspunsul nr. 08-03-81

din 11 februarie 2019 oferit de către Ministerul Finanțelor asociației obștești

„Juriștii pentru Drepturile Omului”, Ministerul a notat că poziționarea grefierului

în structura instanțelor judecătorești este reglementată prin Legea privind

organizarea judecătorească nr. 514/1995. Ulterior, prin Legea nr. 191/2003 au

fost operate un șir de modificări și completări la Legea nr. 514/1995, grefierului

fiindu-i conferit statutul de funcționar public, fiind suplinit Clasificatorul unic al

funcției publice cu funcția de grefier.

Având în vedere că poziționarea atribuțiilor și organizarea activității

grefierilor din instanțele judecătorești în structura sistemului judecătoresc sunt

similare atât până la conferirea statutului de funcționar public, cât și după

conferirea acestuia, la stabilirea treptelor de salarizare corespunzătoare vechimii

în muncă a funcționarilor publici urmează a se lua în considerare perioadele

anterioare, inclusiv a anilor 1998-2004, în care persoana a activat în funcție de

grefier neavând statutul de funcționar public, dat fiind că persoana a activat în

domeniul ce ține de profilul de activitate în funcția publică în care a fost numit.

Totodată, Ministerul Finanțelor a remarcat că dacă anterior solicitantul a

activat în calitate de funcționar public, în vechimea în muncă se vor include

2

perioadele de exercitare efectivă a funcției publice, enumerate în punctul 2 din

Anexa nr. 2 la Hotărârea Guvernului nr. 1231/2018.

Realizarea efectivă a funcției publice de grefier anterior perioadei anului

2003 se asimilează unei activități realizate în serviciul public, a unei funcții cu

profil de funcție publică.

Astfel, reclamanta a conchis că organul de asigurări sociale neîntemeiat i-a

refuzat în stabilirea pensiei de funcționar public, or, ea exercită efectiv funcția de

grefier începând cu anul 1989 și până în prezent. Respectiv, a considerat necesar

de a obliga Casa Națională de Asigurări Sociale să emită decizia privind

stabilirea pensiei de funcționar public, cu includerea în calculul pensiei a

perioadei de exercitare a funcției de grefier, inclusiv perioada anterioară anului

2003 ca stagiu realizat în cadrul serviciului public.

Finalmente, în privința respectării procedurii de adresare în instanța de

judecată, reclamanta a invocat că, la 12 mai 2020, s-a adresat Casei Teritoriale de

Asigurări Sociale Sângerei cu cerere privind stabilirea pensiei de funcționar

public, cerere care a fost respinsă prin decizia din 14 mai 2020. Pe cale de

consecința, a considerat că procedura prealabilă a fost epuizată prin depunerea

cererii de emitere a actului administrativ și respingerea acesteia de către

autoritatea publică pârâtă, ceea ce justifică înaintarea acțiunii.

Reclamanta Nadejda Ivanova a solicitat prin cererea de chemare în judecată

anularea deciziei Casei Teritoriale de Asigurări Sociale Sângerei din 14 mai

2020, prin care s-a dispus respingerea cererii de stabilirea pensiei ca funcționar

public și obligarea Casei Naționale de Asigurări Sociale de a emite decizia

privind stabilirea pensiei de funcționar public, cu includerea în calculul pensiei a

perioadei de îndeplinire a funcției de grefier anterior anului 2003 ca stagiu de

cotizare realizat în cadrul serviciului public.

Prin hotărârea din 09 februarie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani,

s-a admis acțiunea depusă de către Nadejda Ivanova.

S-a anulat decizia Casei Naționale de Asigurări Sociale (oficiul teritorial

Sângerei) din 14 mai 2020 și actul administrativ nr. I-1338/20 din 09 iulie 2020

emis de Casa Națională de Asigurări Sociale în procedura prealabilă.

S-a obligat Casa Națională de Asigurări Sociale să emită actul administrativ

individual favorabil în privința reclamantei Nadejda Ivanova despre stabilirea

pensiei de funcționar public începând cu data de 14 mai 2020, cu includerea

perioadei de îndeplinire a funcției de grefier începând cu data de 24 aprilie 1989

(f.d. 58, 63-67 recto-verso).

Dispozitivul hotărârii primei instanțe a fost pronunțat public la 09 februarie

2021 și a fost notificat Casei Naționale de Asigurări Sociale la 22 februarie 2021,

fapt confirmat prin avizul de recepție a corespondenței DS8001074381AS

(f.d. 61). La 24 februarie 2021, Casa Națională de Asigurări Sociale a depus apel

nemotivat împotriva hotărârii din 09 februarie 2021 a Judecătoriei Chișinău,

sediul Rîșcani (f.d. 62). Potrivit avizului de recepție a corespondenței

DS8001321690AS, hotărârea motivată a primei instanțe a fost notificată

apelantului la 24 martie 2021 (f.d. 69), iar apelul motivat a fost depus prin poștă

la 08 aprilie 2021 (f.d. 73-76, 77).

Astfel, instanța de recurs constată că la demararea căii de atac în ordine de

apel, Casa Națională de Asigurări Sociale a respectat termenul de atac instituit la

art. 232 din Codul administrativ.

3

Prin decizia din 26 mai 2021 a Curții de Apel Chișinău s-a respins apelul

depus de către Casa Națională de Asigurări Sociale și s-a menținut hotărârea din

09 februarie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani (f.d. 89, 90-101).

În consolidarea soluțiilor prima instanță și instanța de apel au reținut că

Nadejda Ivanova a activat în calitate de grefier, în cadrul Judecătoriei Bălți,

sediul Sângerei, din 24 aprilie 1989, iar din 21 februarie 2007 acesteia s-a

conferit gradul de calificare a funcționarului public de rangul III, în baza Legii

serviciului public nr. 443 din 04 mai 1995, abrogată la 01 ianuarie 2009, (f.d.16).

Instanțele inferioare au remarcat că atribuțiile și activitatea desfășurată de

secretarul instanței de judecată și grefier în instanța judecătorească erau aceleași

și nu au suferit modificări după anul 2003. Respectiv, Nadejda Ivanova a

îndeplinit aceleași atribuții atât în funcția de secretar al instanței de judecată, cât

și de grefier în instanța judecătorească.

Așa, instanțele inferioare au conchis că organul de asigurări sociale eronat a

considerat că până la data intrării în vigoare a Hotărârii Guvernului nr.1399/2003,

grefierul se ocupa cu deservirea tehnică a instanței de judecată, din care

considerent perioada de activitate a Nadejdei Ivanova până la anul 2003 nu poate

fi luată în calcul ca stagiu de cotizare în serviciul public.

În această consecvență, conducându-se de prevederile art. 481 alin. (2) din

Legea privind organizarea judecătorească nr. 514 din 06 iulie 1995, în redacția

Legii nr. 191/2003, Hotărârea Guvernului nr. 1399/2003, art. 47 lit. b) din Legea

privind pensiile de asigurări sociale de stat nr. 156 din 14 octombrie 1998, pct. 13

lit. b) din Regulamentul cu privire la modul de stabilire și plata pensiilor

funcționarilor publici, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 412 din 22 aprilie

2004 și art. 29 alin. (2) din Legea serviciului public nr. 443 din 04 mai 1995 (în

vigoare pînă la 01 ianuarie 2009), instanțele inferioare au ajuns la concluzia că

Casa Națională de Asigurări Sociale neîntemeiat a refuzat Nadejdei Ivanova în

stabilirea pensiei de funcționar public și are obligația să emită actul administrativ

individual favorabil în privința acesteia despre stabilirea pensiei de funcționar

public începând cu data de 14 mai 2020, cu includerea perioadei de îndeplinire a

funcției de grefier începând cu data de 24 aprilie 1989.

La 09 iunie 2021, Casa Națională de Asigurări Sociale a depus la Curtea de

Apel Chișinău, prin intermediul poștei electronice, recurs împotriva deciziei din

26 mai 2021 a Curții de Apel Chișinău, solicitând casarea deciziei recurate și

emiterea unei decizii noi (f.d. 105, 106).

La 26 iulie 2021, Casa Națională de Asigurări Sociale a depus la Curtea de

Apel Chișinău, prin intermediul poștei electronice, motivarea recursului

împotriva deciziei din 26 mai 2021 a Curții de Apel Chișinău (f.d. 107, 108-110).

În motivarea recursului a invocat că perioada de activitate în funcție de

translator și grefier al instanței judecătorești se consideră funcție publică doar

începând cu 28 noiembrie 2003, data intrării în vigoare a Hotărârii Guvernului

nr. 1399/2003 prin care au fost incluse în Clasificatorul unic al funcțiilor publice.

La calcularea stagiului de cotizare în serviciul public se i-a în considerare

activitatea în autoritățile publice în funcțiile asupra cărora se extinde sfera de

acțiune a Legii serviciului public nr.443/1995, în vigoare de la 01 ianuarie 1996

și abrogată în 2008.

Astfel, recurenta a menționat că la momentul actual în Republica Moldova

vechimea în muncă ca funcționar public se stabilește prin două acte normative:

4

nr. 151/2001;

vigoare a Legii nr. 433/1995 și al funcțiilor publice din cadrul lor adoptat prin

Hotărârea Guvernului nr. 412/2004.

Din dispozițiile acestor acte normative se deduce cert că Clasificatorul unic

al funcțiilor publice nu are efect retroactiv și se răsfrânge asupra activităților

stabilite din momentul adoptării lui, iar Nomenclatorul autorităților publice care

au activat până la punerea în vigoare a Legii nr. 433/1995 și al funcțiilor publice

din cadrul lor are efect retroactiv pe perioadele indicate în el.

Astfel, recurenta a menționat că Nomenclatorul aprobat prin Hotărârea

Guvernului nr. 412/2004 nu prevede funcția de grefier al instanței judecătorești

ca activitate în serviciul public, iar drept consecință activitatea Nadejdei Ivanova

din 24 aprilie 1989 până la 31 mai 2003 nu poate fi considerată funcție publică.

Or, perioada de activitate în funcția de grefier al instanței judecătorești până la 31

mai 2003 este funcție raportată la categoria de lucrători, care efectuează

deservirea tehnică ce asigură funcționarea autorităților publice (poziția 11 a

Nomenclatorului, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. l51/2001).

Prin urmare, Casa Națională de Asigurări Sociale a considerat că instanțele

inferioare eronat au constatat ilegalitatea refuzului organului de asigurări sociale

de a stabili Nadejdei Ivanova pensie de funcționar public și au obligat Casa

Națională de Asigurări Sociale să emită actul administrativ individual favorabil în

privința acesteia despre stabilirea pensiei de funcționar public începând cu data

de 14 mai 2020, cu includerea perioadei de îndeplinire a funcției de grefier

începând cu data de 24 aprilie 1989.

La 16 august 2021, Curtea Supremă de Justiție a notificat intimatei Nadejda

Ivanova copia recursului motivat depus de Casa Națională de Asigurări Sociale,

explicându-i dreptul de a depune referință asupra criticilor formulate în recurs.

Însă, până la examinarea admisibilității recursului, intimata nu a făcut uz de

dreptul său procedural și nu a depus referință (f.d. 113).

Conform art. 245 alin. (1) și (2) din Codul administrativ, recursul se depune

la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de

apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Instanța de apel transmite

neîntârziat Curții Supreme de Justiție recursul împreună cu dosarul judiciar.

Motivarea recursului se prezintă Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de

zile de la notificarea deciziei instanței de apel. Dacă se depune împreună cu

cererea de recurs, motivarea recursului se depune la instanța de apel.

Decizia Curții de Apel Chișinău a fost adoptată la 26 mai 2021 (f.d. 89). La

09 iunie 2021, Casa Națională de Asigurări Sociale a depus recurs nemotivat

(f.d. 105, 106). Potrivit avizului de recepție a corespondenței DS8002075038AS

decizia motivată a Curții de Apel Chișinău a fost notificată recurentei la 16 iulie

2021 (f.d. 104). Motivarea recursului a fost depusă la 26 iulie 2021 (f.d. 107,

108-110).

În atare circumstanțe, completul ajunge la concluzia că recurenta s-a

conformat prevederilor legale stipulate la art. 245 din Codul administrativ privind

termenul de depunere a recursurilor.

Examinând temeiurile invocate în recurs în raport cu materialele cauzei,

completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

5

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție îl consideră drept inadmisibil, din următoarele motive.

Prin prisma art. 246 alin. (l) din Codul administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este

inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere. În acord cu alin. (2)

din art. 246 din Codul administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în

cazurile enumerate la literele a)-f). Din analiza acestor prevederi, rezultă că

admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului, în special, nu se limitează doar la

temeiurile menționate, ci urmează să însușească în condițiile Codului

administrativ exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe

temeiuri concludente și serioase.

Completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție reține cu valoare de principiu jurisprudențial, că sintagma „în special”

denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp

oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu

prezintă o motivare suficient de serioasă și care pe cale de consecință nu pot

însuși un eventual succes rezultat din examinarea cererii în completul de 5

judecători.

În această ordine de idei, instanța de recurs reține că Codul administrativ

dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a

cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept

procedural și material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate

sau, după caz, hotărârile Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală

examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Instanța de recurs notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea

de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile

nominalizate mai sus. Acest argument rezultă și din particularitățile de formă ale

reglementării recursului în Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea

recursului” de la art. 245 alin. (2) din Codul administrativ. În consecutivitate,

motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe

care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de

admisibilitate.

De asemenea, completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al

Curții Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie

privită și în contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme

care constă, în special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la

examinarea cauzelor de contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri

de recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea

succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă a statuat că dreptul de

acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder

împotriva Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230].

Acesta este în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât

prin însăși natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în

această privință de o anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct.

85). Condițiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un

6

apel (Levages Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai

reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor

ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor

respective; trebuie ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept

național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v.

Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel,

conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii de

atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt,

pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers c. Suediei 9

octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

Completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție conchide că cererea de recurs depusă de către recurentă este inadmisibilă.

Conform art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul specializat

pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil,

comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

dispune:

Recursul depus de către Casa Națională de Asigurări Sociale se declară

inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Maria Ghervas

judecătorii Nina Vascan

Victor Burduh

7