3ra-497/21 — Contestarea actului adminsitrativ

3ra-497/21 — Contestarea actului adminsitrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2021)

Dosarul nr. 3ra-497/21

Prima instanță: Judecătoria Drochia sediul Central (jud: I.Rusu)

Instanța de apel: Curtea de Apel Bălți (jud: A.Gheorghieș, A.Toderaș, D. Stănilă)

D E C I Z I E

25 august 2021 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ lărgit

al Curții Supreme de Justiție

în componența:

Președintele ședinței, judecătorul: Tamara Chișca-Doneva

Judecătorii: Victor Burduh

Vladimir Timofti

Anatolie Țurcan

Nicolae Craiu

examinând recursul depus de către Iurie Grecu,

în cauza de contencios administrativ, la cererea de chemare în judecată depusă

de către Iurie Grecu împotriva Consiliului raional Glodeni, vicepreședintele raionului

Glodeni - Oxana Albu, juristul Consiliului raional Glodeni – Anatolie Russu și

specialistul Relații cu publicul – Zinaida Scripcari cu privire la nulitatea răspunsului,

recunoașterea dreptului pretins vătămat de acces la informațiile publice, sancționarea

pârâților conform art. 24 din Legea privind accesul la informație și repararea

prejudiciului moral,

împotriva deciziei din 16 februarie 2021 a Curții de Apel Bălți,

c o n s t a t ă:

La data de 23 martie 2020, Iurie Grecu a depus cerere de chemare în judecată

împotriva Consiliului raional Glodeni, vicepreședintele raionului Glodeni - Oxana

Albu, juristul Consiliului raional Glodeni – Anatolie Russu și specialistul Relații cu

publicul – Zinaida Scripcari cu privire la nulitatea răspunsului, recunoașterea

dreptului pretins vătămat de acces la informațiile publice, sancționarea pârâților

conform art. 24 din Legea privind accesul la informație și repararea prejudiciului

moral.

În motivarea acțiunii a indicat că, la data de 28 februarie 2020 a depus cerere

înregistrată cu numărul G31-02/5-2 către vicepreședintele raionului Glodeni - Albu

Oxana, prin care a solicitat să fie informat despre transparența procesului decizional

privitor la informațiile publice și anume: care este suma bugetului raional Glodeni în

perioada anului 2020, din câte taxe este format bugetul raionului Glodeni, care sunt

taxele și cât constituie în lei fiecare taxă.

La data de 16 martie 2020 a primit răspuns la informația cu care nu este de acord.

În acest răspuns nu se regăsesc informațiile solicitate, este unul vădit eronat și duce

în eroare solicitantul de informație.

1

Pârâții pe marginea examinării cererii au aplicat eronat prevederile articolelor

387 lit. a), b), c) din Codul de procedură civilă, articolele 1 alin. (3), 15, 34 alin. (1)

și (2) din Constituția Republicii Moldova, articolele 2 lit. b), 5 alin. (2) lit. c), 10 alin.

(3), 11 alin. (1) din Legea privind accesul la informație, art. 8 alin. (1) Codul de

conduită a funcționarului public, art. 6 lit. b) din Legea privind transparența

procesului decizional și art. 18 din Codul administrativ.

În drept, își întemeiază acțiunea pe prevederile art. 20 alin. (1) din Constituția

RM, art. 21 alin. (1), (3) lit. e), 23 alin. (1), (2) din legea privind accesul la informație,

articolele 3 alin. (1), 9 alin. (1), 17, 18, 20, 39 alin. (2), 189 alin. (1), (2), 211 alin. (1)

lit. a), b), c), d), e), f), g) alin. (2), 212 alin. (1) lit. a) din Codul administrativ.

A solicitat Iurie Grecu admiterea acțiunii; constatarea nulității răspunsului cu

nr. G31-02/5-2 din 16 martie 2020; constatarea recunoașterii dreptului pretins vătămat

de acces la informațiile publice; sancționarea pârâților conform art. 24 din Legea

privind accesul la informație și repararea în mod solidar a prejudiciului moral pe care

îl estimează la suma de 4 000 de lei.

Prin hotărârea din 26 noiembrie 2020 a Judecătoriei Drochia sediul Central,

acțiunea a fost respinsă ca neîntemeiată.

La 16 decembrie 2020 Iurie Grecu a depus cerere de apel împotriva hotărârii din

26 noiembrie 2020 a Judecătoriei Drochia sediul Central.

Prin decizia din 16 februarie 2021 a Curții de Apel Bălți, s-a casat hotărârea din

26 noiembrie 2020 a Judecătoriei Drochia sediul Central și s-a emis o nouă decizie

prin care a fost respins ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată depusă de Iurie

Grecu împotriva Consiliului raional Glodeni, vicepreședintele raionului Glodeni -

Oxana Albu, juristul Consiliului raional Glodeni – Anatolie Russu și specialistul

Relații cu publicul – Zinaida Scripcari cu privire la nulitatea răspunsului nr. G31-

02/5-2 din 16 martie 2020, constatarea recunoașterii dreptului pretins vătămat de

acces la informațiile publice, sancționarea pârâților conforma art. 24 din Legea

privind accesul la informație. A fost declarată inadmisibilă cererea de chemare în

judecată depusă de către Iurie Grecu împotriva Consiliului raional Glodeni,

vicepreședintele raionului Glodeni - Oxana Albu, juristul Consiliului raional Glodeni

– Anatolie Russu și specialistul Relații cu publicul – Zinaida Scripcari cu privire la

repararea prejudiciului moral estimat la suma de 4 000 de lei.

La data de 25 februarie 2021, Iurie Grecu a depus cerere de recurs și motivarea

recursului împotriva deciziei din 16 februarie 2021 a Curții de Apel Bălți.

În motivarea cererii de recurs a indicat că, instanța de apel nu s-a expus complet,

obiectiv și motivat asupra tuturor cerințelor cât și asupra probelor anexate.

A relatat că, prima instanță și instanța de apel au examinat acțiunea doar sub

aspectul unei singure pretenții și anume ce ține de repararea prejudiciului moral cauzat

care a fost respinsă ca neîntemeiată, iar celelalte pretenții nu au fost examinate.

Instanțele de judecată erau obligate de a cerceta starea de fapt din oficiu, în baza

tuturor probelor. La fel au fost interpretate și aplicate eronat normele de drept material

și anume nu au fost aplicate prevederile Legii privind accesul la informație.

A solicitat Iurie Grecu admiterea recursului, casarea integrală a deciziei și a

hotărârii cu pronunțarea unei noi decizii de admitere a acțiunii.

În conformitate cu art. 244 alin.(1) din Codul administrativ, hotărârile curții de

apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu

recurs.

În conformitate cu art. 245 alin. (1) și (2) din Codul administrativ, recursul se

depune la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței

2

de apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă

Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței

de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se

depune la instanța de apel.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție reține că atât recursul depus la data de 25 februarie 2021, cât și motivarea

acestuia prezentată la aceiași dată sunt în termen, or, dispozitivul deciziei pronunțat

la data de 16 februarie 2021 a fost notificat recurentului la data de 24 februarie 2021

(f.d. 84), iar decizia motivată a instanței de apel a fost expediată la data de 23 martie

2021 (f.d. 97).

Prin încheierea din 14 iulie 2021 a Curții Supreme de Justiție recursul depus de

Grecu Iurie a fost numit pentru examinare în complet de 5 judecători.

În conformitate cu prevederile art. 247 Cod administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează și soluționează recursul fără ședință de judecată.

Studiind materialele dosarului, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ lărgit al Curții Supreme de Justiție consideră necesar de a casa integral

decizia instanței de apel și a restitui cauza instanței de apel, din considerentele ce

urmează.

Conform art. 248 alin. (1) lit. d) Cod administrativ, examinând recursul, Curtea

Supremă de Justiție adoptă una dintre următoarele decizii: casează integral decizia

instanței de apel și restituie cauza instanței de apel dacă, în baza limitelor stabilite de

lege ale examinării recursului, nu poate adopta o soluție finală în acest caz.

Totodată, în temeiul art. 22 alin. (1) din Codul administrativ, autoritățile publice

și instanțele de judecată competente cercetează starea de fapt din oficiu. Acestea

stabilesc felul și volumul cercetărilor și nu sânt legate nici de expunerile

participanților, nici de cererile lor de reclamare a probelor.

Iar, conform art. 194 alin. (1) și (2) din Codul administrativ, în procedura în

prima instanță, în procedura de apel și în procedura de examinare a recursurilor

împotriva încheierilor judecătorești se soluționează din oficiu probleme de fapt și de

drept.

În procedura de examinare a cererilor de recurs, hotărârile și deciziile contestate

se examinează din oficiu în privința existenței greșelilor procedurale și aplicării

corecte a dreptului material.

La rândul său, aplicabile litigiului sunt și prevederile art. 244 alin. (2) în

coroborare cu art. 231 alin. (2) din Codul administrativ, conform cărora pentru

procedura de recurs se aplică corespunzător prevederile cap. III din cartea a treia, dacă

din prevederile prezentului capitol nu rezultă altceva. Pentru procedura în apel se

aplică corespunzător prevederile cap. II din cartea a treia, dacă din prevederile

prezentului capitol nu rezultă altceva.

La acest capitol, Completul reține și prevederile art. 219 alin. (1) – (3) din Codul

administrativ, potrivit cărora instanța de judecată este obligată să cerceteze starea de

fapt din oficiu în baza tuturor probelor legal admisibile, nefiind legată nici de

declarațiile făcute, nici de cererile de solicitare a probelor înaintate de participanți.

Instanța de judecată depune eforturi pentru înlăturarea greșelilor de formă, explicarea

cererilor neclare, depunerea corectă a cererilor, completarea datelor incomplete și

pentru depunerea tuturor declarațiilor necesare constatării și aprecierii stării de fapt.

3

Instanța de judecată indică asupra aspectelor de fapt și de drept ale litigiului care nu

au fost discutate de participanții la proces.

Actele cauzei denotă că Iurie Grecu înaintând acțiunea în judecată împotriva

Consiliului raional Glodeni, vicepreședintele raionului Glodeni - Oxana Albu, juristul

Consiliului raional Glodeni – Anatolie Russu și specialistul Relații cu publicul –

Zinaida Scripcari a solicitat nulitatea răspunsului, recunoașterea dreptului pretins

vătămat de acces la informațiile publice, sancționarea pârâților conform art. 24 din

Legea privind accesul la informație și repararea prejudiciului moral.

Fiind învestită cu judecarea cauzei, prima instanță a respins cererea de chemare

în judecată, ca neîntemeiată.

Judecând apelul depus de către Iurie Grecu, instanța de apel a considerat necesar

de a casa integral hotărârea din 26 noiembrie 2020 a Judecătoriei Drochia sediul

Central și a emite o nouă decizie prin care s-a respins ca neîntemeiată cererea de

chemare în judecată depusă de Iurie Grecu împotriva Consiliului raional Glodeni,

vicepreședintele raionului Glodeni - Oxana Albu, juristul Consiliului raional Glodeni

– Anatolie Russu și specialistul Relații cu publicul – Zinaida Scripcari cu privire la

nulitatea răspunsului nr. G31-02/5-2 din 16 martie 2020, constatarea recunoașterii

dreptului pretins vătămat de acces la informațiile publice, sancționarea pârâților

conforma art. 24 din Legea privind accesul la informație; s-a declarat inadmisibilă

cererea de chemare în judecată depusă de către Iurie Grecu împotriva Consiliului

raional Glodeni, vicepreședintele raionului Glodeni - Oxana Albu, juristul Consiliului

raional Glodeni – Anatolie Russu și specialistul Relații cu publicul – Zinaida Scripcari

cu privire la repararea prejudiciului moral estimat la suma de 4 000 de lei.

În susținerea poziției sale, instanța de apel a conchis că, pârâții/intimați

vicepreședintele raionului Glodeni – Albu Oxana, juristul Consiliului raional Glodeni

– Russu Anatolie, specialistul Relații cu publicul – Scripcari Zinaida și Consiliul

raional Glodeni au respectat condițiile indicate în art. 15 alin. (3) al Legii privind

accesul la informație nr. 982-XIV din 11 mai 2000, care stabilește că, deciziile, luate

de furnizorul de informații, vor fi comunicate solicitantului într-un mod ce ar garanta

recepționarea și conștientizarea acestora. Lui Iurie Grecu i-a fost înmânat răspunsul

cu aplicarea semnăturii Președintelui raionului Glodeni Ion Cojocari, cu indicarea nr.

de ieșire, iar în cuprinsul răspunsului s-a făcut referire expres și concret la solicitarea

acestuia.

Astfel, Curtea de Apel Bălți a reținut răspunsul Președintelui raionului

Glodeni Ion Cojocari nr. G-31-02/5-2 din 16 martie 2020, ca fiind unul legal și

întemeiat, iar instanța de judecată nu poate obliga o autoritate publică să examineze

repetat aceeași cerere sau să dea răspuns cererilor petiționarilor, în conformitate cu

dorința și solicitările lor.

Instanța de apel a conchis că, atunci când o persoană care își revendică drepturile

încălcate prin emiterea sau respingerea emiterii unui act administrativ individual, fie

prin activitatea administrativă, pretinde, totodată, și repararea prejudiciului cauzat

prin activitatea/actul administrativ ilegal, ea urmează să depună o cerere de reparare

a prejudiciului către autoritatea publică, care emite o decizie în acest sens, care,

conform art.10 alin.(2) din Codul administrativ, este un act administrativ.

În speță, Iurie Grecu nu a respectat procedura prevăzută de lege, iar cererea de

reparare a prejudiciului nu a fost adresată în prealabil, părții pârâte, precum și nici nu

se atestă existența vreunui act emis de pârâți în acest sens. În consecință, pentru a

pretinde încasarea careva sume cu titlu de prejudiciu, reclamantul urma să respecte

procedura prealabilă prevăzută de lege, și anume de a adresa autorității pârâte o cerere

4

de reparare a prejudiciului, iar ulterior, în cazul dezacordului cu actul administrativ

individual emis de aceasta, putea să-l conteste în instanța de contencios administrativ.

Verificând legalitatea deciziei contestate în raport cu prevederile aplicabile la

caz și criticile aduse în recurs, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ

lărgit al Curții Supreme de Justiție constată că soluția dată de către instanța de apel

este prematură și contradictorie.

În susținerea acestei concluzii se vor reitera prevederile art. 219 alin. (1) din

Codul administrativ, care stipulează că instanța de judecată este obligată să cerceteze

starea de fapt din oficiu în baza tuturor probelor legal admisibile, nefiind legată nici

de declarațiile făcute, nici de cererile de solicitare a probelor înaintate de participanți.

Potrivit art. 194 alin. (1) din Codul administrativ în procedura în prima instanță,

în procedura de apel și în procedura de examinare a recursurilor împotriva încheierilor

judecătorești se soluționează din oficiu probleme de fapt și de drept.

Reieșind din limitele examinării judiciare a apelului consfințite în norma

enunțată, instanța de recurs reține că contrar acestor prevederi, instanța de apel

judecând apelul a trecut în mod superficial asupra circumstanțelor cauzei, precum și

materialului anexat la dosar, fără a examina sub toate aspectele legalitatea și

temeinicia hotărârii supuse apelului, în raport cu regulile și legislația în vigoare.

Astfel, se constată că, instanța de apel judecând apelul depus de Iurie Grecu, într-

un mod contradictoriu, a conchis pe de o parte de a respinge ca neîntemeiată acțiunea

depusă de Iurie Grecu împotriva Consiliului raional Glodeni, vicepreședintele

raionului Glodeni - Oxana Albu, juristul Consiliului raional Glodeni – Anatolie Russu

și specialistul Relații cu publicul – Zinaida Scripcari cu privire la nulitatea

răspunsului, recunoașterea dreptului pretins vătămat de acces la informațiile publice,

iar pe de altă parte a declarat inadmisibilă cerere de chemare în judecată cu privire la

repararea în mod solidar a prejudiciului moral din motivul nerespectării procedurii

prealabile.

Drept urmare, se stabilește că decizia instanței de apel este contradictorie și nu

conține o argumentare clară din care să rezulte certitudinea adoptării soluției la care

s-a ajuns, având o motivare superficială, fără a fi abordate toate aspectele importante

în speță.

În alt aspect, cu referire la pretenția privind repararea prejudiciului moral,

instanța de recurs reține că Curtea de Apel Bălți a declarat inadmisibil acest capăt de

cerere prin prisma dispozițiilor art. 10, 60 alin. (3), 207 alin. (2) lit. f) din Codul

administrativ, pe motiv că reclamantul nu a satisfăcut imperativul procedurii

prealabile, stabilit de legea generală.

Sub acest aspect sunt imperioase prevederile art. 2 alin. (2) din Codul

administrativ, care prevăd că anumite aspecte ce țin de activitatea administrativă

privind domenii specifice de activitate pot fi reglementate prin norme legislative

speciale derogatorii de la prevederile prezentului cod numai dacă această

reglementare este absolut necesară și nu contravine principiilor prezentului cod.

Coroborând dispozițiile normelor legale citate mai sus, Colegiul conchide că

instanța de apel pripit a ajuns la concluzia de a declara inadmisibilă pretenția privind

repararea prejudiciului moral pe motivul nerespectării procedurii prealabile. Or, din

înțelesul normelor de drept menționate supra rezultă indubitabil că, prin adoptarea

Codului administrativ, legiuitorul a stabilit atât regula generală de respectare a

procedurii prealabile, cât și excepții de la aceasta.

5

În circumstanțele prezentei spețe, excepția de la obligația de a respecta procedura

prealabilă este prevăzută de art. 163 lit. c) din Codul administrativ, conform cărora

procedura de examinare a cererii prealabile nu se efectuează dacă legea prevede

expres adresarea nemijlocită în instanța de judecată.

Cu titlu subsecvent acestei excepții, Colegiul notează că pentru a înainta

nemijlocit în instanța de judecată o acțiune de contencios administrativ, fără a respecta

procedura prealabilă, acest fapt trebuie să fie prevăzut expres în legea specială.

În speță, raportul juridico-public litigios este guvernat de Legea privind accesul

la informație nr. 982 din 11 mai 2000, care conține norme speciale aferente procesului

de asigurare și realizare a dreptului de acces la informație, iar aceste situații fiind

stipulate exhaustiv, nu pot fi aplicate discreționar de către instanța de judecată.

Așa, în materia analizată în prezenta speță sunt incidente prevederile art. 21 alin.

(1) din Legea privind accesul la informație nr. 982 din 11 mai 2000, care

reglementează că persoana care se consideră lezată într-un drept sau interes legitim

de către furnizorul de informații poate ataca acțiunile acestuia atât pe cale

extrajudiciară, cât și direct în instanța de contencios administrativ competentă. Iar

potrivit alin. (3) lit. i) al aceluiași articol, persoana care se consideră lezată într-un

drept sau interes legitim poate ataca orice acțiune sau inacțiune a persoanei

responsabile pentru primirea și examinarea cererilor de acces la informații, dar în

special cu privire la cauzarea unor prejudicii materiale și/sau morale prin acțiunile

ilegale ale furnizorului de informații.

În atare circumstanțe, Colegiul decelează că persoana care se consideră lezată de

către furnizorul de informații într-un drept sau interes legitim al său, într-una din

formele prevăzute de art. 21 alin. (3) din Legea privind accesul la informație nr. 982

din 11 mai 2000, dispune de dreptul de a ataca acțiunile furnizorului, atât pe cale

extrajudiciară, cât și direct în instanța de judecată.

De asemenea, instanța de recurs reiterează că art. 23 alin. (1) din prezenta Lege

prevede că acțiunea ce privește constatarea încălcării dreptului de acces la informație,

care include și cauzarea unor prejudicii, se face direct în instanța de contencios

administrativ. În plus, art. 24 din prezenta Lege prevede expres că instanța de judecată

decide aplicarea unor sancțiuni în conformitate cu legislația, repararea prejudiciului

cauzat prin refuzul nelegitim de a furniza informații sau prin alte acțiuni ce

prejudiciază dreptul de acces la informații, precum și satisfacerea neîntârziată a cererii

solicitantului.

Respectiv, refuzul Curții de Apel Bălți de a se pronunța pe fondul acestei

pretenții din motiv că procedura prealabilă nu a fost respectată este absolut eronată,

or procedura prealabilă nu este impusă de Legea specială nr. 982 din 11 mai 2000.

În acest context, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reamintit în

jurisprudența sa constantă că art. 6 § 1 garantează fiecărei persoane dreptul ca o

instanță să se pronunțe cu privire la orice încălcare a drepturilor și obligațiilor sale cu

caracter civil, dar că acest drept de a accede la o instanță nu este absolut și prezintă

anumite limitări implicit admise, în special cu privire la condițiile de admisibilitate a

unei căi de atac, deoarece acesta presupune o reglementare din partea statului, care

beneficiază în această privință de o anumită marjă de apreciere. Cu toate acestea,

limitările respective nu pot restrânge accesul liber pentru un justițiabil astfel încât

dreptul său la o instanță să fie afectat în însăși substanța sa (cauza Faimblat v.

România, hotărârea din 13 ianuarie 2009).

Având în vedere caracterul încălcărilor instanței de apel și faptul că lichidarea

acestora nu este posibilă în cadrul procedurii de examinare în recurs, iar instanța de

6

recurs, în baza limitelor stabilite de lege ale examinării recursului, nu poate adopta o

soluție finală în acest caz, unica posibilitate de corectare a acestora este casarea

deciziei din 16 februarie 2021 a Curții de Apel Bălți și restituirea cauzei spre

rejudecare.

Or, Curtea de Apel Bălți nu s-a expus asupra fondului cauzei cu privire la

repararea prejudiciului moral, iar concluzia expusă pe fondul litigiului în privința

constatării recunoașterii dreptului pretins vătămat-dreptul la informație este

contradictorie.

Din considerentele menționate, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ lărgit al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a admite

recursul, a casa integral decizia instanței de apel și a restitui cauza spre rejudecare în

instanța de apel, în alt complet de judecată.

În conformitate cu art. 248 alin. (1) lit. d), art. 248 alin. (2) Cod administrativ,

completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al Curții Supreme de

Justiție

d e c i d e:

Se admite recursul depus de Iurie Grecu.

Se casează integral decizia din 16 februarie 2021 a Curții de Apel Bălți, în cauza

de contencios administrativ, la cererea de chemare în judecată depusă de către Iurie

Grecu împotriva Consiliului raional Glodeni, vicepreședintele raionului Glodeni -

Oxana Albu, juristul Consiliului raional Glodeni – Anatolie Russu și specialistul

Relații cu publicul – Zinaida Scripcari cu privire la nulitatea răspunsului,

recunoașterea dreptului pretins vătămat de acces la informațiile publice, sancționarea

pârâților conform art. 24 din Legea privind accesul la informație și repararea

prejudiciului moral, cu restituirea cauzei spre rejudecare la Curtea de Apel Bălți, în

alt complet de judecată.

Decizia nu se supune niciunei căi de atac.

Președintele ședinței,

Judecătorul: Tamara Chișca-Doneva

Judecătorii: Victor Burduh

Vladimir Timofti

Anatolie Țurcan

Nicolae Craiu

7