3ra-646/21 — Contestarea actului adminsitrativ

3ra-646/21 — Contestarea actului adminsitrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2021)

Dosarul nr. 3ra-646/21

Prima instanță: Judecătoria Chișinău sediul Rîșcani (jud: I.Secrieru)

Instanța de Apel: Curtea de Apel Chișinău (Jud: A.Minciună, I.Muruianu, E.Palanciuc)

Î N C H E I E R E

25 august 2021 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție,

în componența:

Președintele completului, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

Judecătorii Victor Burduh

Nicolae Craiu

examinând admisibilitatea recursului depus de Administrația Națională a

Penitenciarelor,

în cauza de contencios administrativ, la cererea de chemare în judecată depusă

de Administrația Națională a Penitenciarelor împotriva Inspecției Financiare privind

anularea parțială a actului administrativ,

împotriva deciziei din 17 februarie 2021 a Curții de Apel Chișinău,

c o n s t a t ă:

La 9 septembrie 2019, Administrația Națională a Penitenciarelor a depus cerere

de chemare în judecată împotriva Inspecției Financiare privind anularea parțială a

actului administrativ.

În motivarea acțiunii a indicat că, în perioada 14 ianuarie 2019 – 19 aprilie

2019, Inspecția Financiară, în temeiul autorizației, a efectuat inspectarea financiară

planificată a activității economico-financiare a Administrației Naționale a

Penitenciarelor (denumirea anterioară Departamentul Instituțiilor Penitenciare)

referitor la executarea bugetului și gestionarea patrimoniului public pe parcursul

anilor 2011-2018.

În rezultatul inspectării, a fost emisă prescripția, care a fost recepționată la data

de 3 iulie 2018 cu numărul de înregistrare 4803, privind înlăturarea iregularităților

constatate în cadrul inspectării financiare la Administrația Națională a

Penitenciarelor, potrivit căreia entitatea a fost obligată să întreprindă măsuri în

vederea recuperării cheltuielilor neîntemeiate.

A indicat că, nefiind de acord cu constatările stabilite, a contestat prescripția cu

cerere prealabilă, care a fost respinsă ca inadmisibilă motivând prin prisma art.2,

alin. (3) lit. b) din Cod administrativ, conform cărora prevederile prezentului cod nu

se aplică raporturilor juridice ale autorităților publice care acționează în baza

Codului contravențional sau Codului penal. Totodată, s-a mai invocat că, prescripția

contestată nu constituie act administrativ în sensul art.10 alin.(1) idem, ce stipulează

1

că, actul administrativ individual este orice dispoziție, decizie sau altă măsură

oficială întreprinsă de autoritatea publică pentru reglementarea unui caz individual

în domeniul dreptului public, cu scopul de a produce nemijlocit efecte juridice, prin

nașterea, modificarea sau stingerea raporturilor juridice de drept public.

A invocat că, prescripția emisă de Inspecția Financiară impune Administrației

Naționale a Penitenciarelor, obligații și sarcini, astfel, constituind un act

administrativ defavorabil, ce cade sub incidența Codului administrativ și reprezintă

procedură administrativă.

În cererea prealabilă au fost indicate un șir de norme din Codul administrativ

care au fost încălcate de Inspecția Financiară la emiterea prescripției, însă,

argumentele prezentate au fost ignorate, fiind dată o explicare evazivă precum că,

sunt eronate și nu au suport juridic, fără a da vreo claritate normelor invocate.

A considerat că, în cadrul procedurii administrative inițiate împotriva

Administrației Naționale a Penitenciarelor prin prescripția contestată, Inspecția

financiară nu a respectat principii consfințite în Codul administrativ, și anume:

legalității, deoarece concluziile formulate intră în contradicție cu cadrul normativ

pertinent; securității raporturilor juridice, deoarece reclamantul a fost obligat să

întreprindă acțiuni cu efect retroactiv în condițiile în care termenul de prescripție de

revendicare a pretinselor drepturi încălcate a fost expirat și motivarea, deoarece

prescripția conține cifre nedescifrate, iar temeiurile juridice invocate, nu corespund

adevărului nici principiilor fundamentale ale dreptului.

A menționat că, au fost încălcate și o serie de norme de procedură, și anume:

dreptul de a fi audiat persoanele vizate nu au fost invitate să depună declarații;

termenului general de desfășurare a procedurii administrative; înștiințarea

participanților, nu au fost înștiințați despre inițierea procedurii administrative

persoanele vizate, și a făcut referire și la art.17 Codul administrativ, conform căruia

drept vătămat este orice drept sau libertate stabilit/stabilită de lege căruia/căreia i se

aduce atingere prin activitate administrativă.

A susținut că, Inspecția Financiară nu a ținut cont de toate probele prezentate

de Administrația Națională a Penitenciarelor în vederea argumentării gestionării

legale a bugetului instituției și patrimoniului public în perioada verificată, aprobând

prescripția ce a adus atingere drepturilor entității prin activitatea administrativă,

implicit persoanelor de la care se solicită recuperarea pretinselor prejudicii.

A invocat că, în pct. I din prescripție, care se referă la achiziționarea serviciilor

pentru elaborarea și întocmirea documentației de proiect pentru executarea lucrărilor

de construcție/reconstrucție/ reparație de către Departamentul Instituțiilor

Penitenciare, pe parcursul anilor 2013-2018 și pretinsele concluzii că, necătând la

achiziționarea acestor servicii pentru achitarea cărora au fost utilizate 2 287 797 de

lei, timp de 5 ani n-au fost întreprinse măsuri întru implementarea documentației de

proiect elaborate, nefiind asigurată utilizarea eficientă a finanțelor publice și

minimalizarea riscurilor autorităților contractante, prin ce n-a fost asigurată

respectarea principiilor de bună guvernare ca economicitate, eficiență și eficacitate.

A arătat, că în cadrul controlului efectuat, urmare a întrebărilor abordate de

inspecție, prin explicație a fost adus la cunoștință că, pentru planificarea obiectului

și sumele necesare pentru realizarea acestuia, se efectuează anual reieșind din

graficul de realizare al lucrărilor, termenul de executare al acestora și limitele

contractuale de realizare stipulate în contractul de atribuire, fapt ce poate fi verificat

în contabilitatea Departamentului Instituțiilor Penitenciare, fiind ulterior, expediate

2

către Ministerul Finanțelor cu notă informativă, în vederea alocării mijloacelor

financiare în acest sens. Însă, planificările necesarului de investiții, nu se iau în

considerație de Ministerul Finanțelor și se plafonează de instituție în funcție de

posibilitățile bugetare a Guvernului, punându-se accent pe alte domenii și nu pe

sistemul administrației penitenciare. De asemenea, în cadrul înaintării propunerilor

de buget pentru aceste obiective, au fost relatate riscurile eminente ce duc la majorări

de cost a realizării obiectivelor precum și degradări ale construcțiilor de rezistență

aflate în proces de executare.

Totodată, a mai indicat că, aflându-se în amplu proces de implementare a

obiectivelor, s-au adresat cu propuneri în linia bugetară pe CBTM, însă nici în cadrul

acestor propuneri nu au fost luate în calcul necesitățile sistemului administrației

penitenciare. Paralel cu propunerile bugetare, proiectele au fost înaintate și pentru

finanțare din surse externe la care nu au fost înregistrate rezultate pozitive.

La fel, prin procedura nr. 14/02638 din 5 ianuarie 2015, a fost lansată tentativa

achiziționării lucrărilor la obiectul „Reconstrucția clădirilor Penitenciarului nr. 17-

Rezina”, însă dat fiind faptul că, nu s-au prezentat oferte, toate obiectivele de

investiții au fost înghețate, conform solicitării Ministerului de Finanțe, ulterior

efectuându-se modificări ale cheltuielilor bugetare, prin care la obiectivele în curs

de derulare au fost diminuate sumele de finanțare, la cele ce este elaborată

documentația de proiect au fost iradiate din finanțare complet, conform

argumentării, din austeritatea bugetară.

Reprezentanții de ramură a Departamentului Instituțiilor Penitenciare,

Administrația Națională a Penitenciarelor, au activat în strictă conformitate cu

prevederile legale și atribuțiile de serviciu, lipsa de fonduri în bugetul statului, fiind

argumentul forte la obiective de investiții finanțate de stat, ce nu au dat posibilitate

inițierii obiectivelor enunțate. De asemenea, în cadrul Strategiei de reformă a

sectorului justiției aprobat prin Legea nr. 231 din 25 noiembrie 2011, au fost

elaborate politicile de dezvoltare a bazei tehnico-materiale și a infrastructurii în toate

locurile privative de libertate în conformitate cu standardele europene, aprobate prin

Hotărâre de Guvern, însă nici la acestea nu au fost alocate mijloacele financiare

solicitate.

Referitor la pct. III privind corectitudinea și legalitatea decontărilor cu titlu de

avans a cheltuielilor suportate pentru deplasările de serviciu peste hotare, reclamanta

a indicat că, potrivit ordinului Ministerului Justiției nr. 82-d din 23 august 2017, au

fost delegați angajați ai sistemului penitenciar pentru perioada 28 august 2017 – 29

august 2017, să participe la Festivitatea de absolvire a promoției 2017 și aniversarea

a 20 de ani de la înființarea Școlii Naționale de pregătire a Agenților de Penitenciare,

Tîrgu Ocna.

Inspecția Financiară a constatat că, diurna a fost achitată pentru 2 zile, în sumă

de 5 100 de lei, a câte 1 300 de lei pentru fiecare, deși au fost prezentate pașapoartele

străine cu ștampila de intrare doar a 2 angajați din cei 4 delegați, pe când urma să fie

achitată diurna pentru o zi, în sumă de 650 de lei, dat fiind faptul că, conform

ștampilelor din pașapoarte, plecarea și întoarcerea a fost înregistrată la 29 august

2017.

A reiterat că, Aureliu Suhan și Vasile Divdic, au traversat frontiera cu

pașaportul străin al Republicii Moldova, iar Artiom Țoncu și Grigore Lupașcu, au

traversat frontiera cu buletinul de identitate românesc, fiind cetățeni și a României,

a făcut referire la pct. 11 din Regulamentul cu privire la delegarea salariaților entității

3

din Republica Moldova, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 10 din 5 ianuarie

2012, care prevede expres că, compensarea cheltuielilor de deplasare se efectuează

pentru zilele aflării efective în deplasare, inclusiv pentru ziua plecării și ziua sosirii,

determinate conform mențiunilor în ordinul sau în legitimația de deplasare și

documentele de călătorie prezentate, în limitele termenului pentru care salariatul a

fost delegat. Ziua plecării în deplasare se consideră ziua plecării cu trenul,

transportul aerian, auto sau alt mijloc de transport din locul permanent de lucru al

delegatului, iar ziua sosirii – ziua sosirii mijlocului de transport menționat la locul

permanent de lucru. În cazul plecării mijlocului de transport până la ora 24 inclusiv,

ziua plecării în deplasare se consideră ziua curentă, iar de la ora 0 și mai târziu - ziua

următoare. Dacă gara, debarcaderul, aerogara se află în afara localității, se ia în

considerare timpul necesar pentru călătoria până la gară, debarcader, aerogară. În

același mod se determină și ziua sosirii salariatului la locul permanent de muncă.

Reclamanta a evidențiat că, potrivit declarațiilor verbale a persoanelor vizate,

ultimii au traversat hotarele Republicii Moldova în punctul de trecere „Leușeni”,

aproximativ la orele 04.00, aflându-se o perioadă îndelungată în rând pentru

controlul vamal.

Prin urmare, a considerat că, compensarea cheltuielilor de deplasare în afara

hotarelor Republicii Moldova într-o țară străină a fost calculată și achitată corect de

Departamentul Instituțiilor Penitenciare.

Referitor la pct. IV din prescripție privind corectitudinea și legalitatea

decontărilor cu diferiți debitori și creditori privind activitatea absolvenților diferitor

instituții de învățământ din țară și peste hotare încadrați în sistemul administrației

penitenciare, de la care urmau sa fie recuperate cheltuielile suportate pentru studii,

în sumă totală 3 000 802,61 de lei, reclamanta a invocat că, Inspecția Financiară nu

a ținut cont de prevederile speciale, aplicabile personalului sistemului administrației

penitenciare referitor la restituirea cheltuielilor de instruire, și anume, art. 16 alin.

(5) din Legea nr. 1036/1996 cu privire la sistemul penitenciar, subsumat cu pct. 93

alin. (3) din Regulamentul cu privire la satisfacerea serviciului de către colaboratorii

sistemului penitenciar al Ministerului Justiției, aprobat prin Hotărârea Guvernului

nr. 950/1997, care prevede că, la concedierea colaboratorului sistemului penitenciar

care și-a făcut studiile în instituțiile de învățământ din republică și alte state, la

recomandarea Ministerului Justiției, pentru încălcarea disciplinei, discreditarea

gradului efectivului de trupă sau corpului de comandă, având, totodată, un stagiu de

mai puțin de trei ani, de la acesta se încasează cheltuielile legate de instruirea lui.

Or, norma citată comportă un caracter special și se aplică indiferent de alte norme

cu caracter general.

Din analiza juridică, a acestei norme se desprind două situații distincte care ar

corespunde caracterului ilicit al faptei, astfel încât să se poată solicita recuperarea

prejudiciului în condițiile răspunderii delictuale: 1) concedierea colaboratorului din

cadrul sistemului penitenciar pentru încălcarea disciplinei și care la data concedierii

avea un stagiu mai puțin de 3 ani; 2) concedierea colaboratorului din cadrul

sistemului penitenciar pentru discreditarea gradului electivului de trupă sau corpului

de comandă și care la data concedierii avea un stagiu mai puțin de 3 ani.

Astfel, a menționat că demisionarea din propria inițiativă, nu se încadrează în

condițiile prevăzute la pct. 93 alin. (3) din Regulamentul cu privire la satisfacerea

serviciului de către colaboratorii sistemului penitenciar al Ministerului Justiției,

aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 950/1997, iar dreptul de creanță asupra

4

cheltuielilor de instruire pe calea răspunderii delictuale apare numai în cazul

existenței uneia din cele două situații menționate. Or, odată cu adoptarea Legii nr.

300/2017, procedurile de recuperare a cheltuielilor de instruire au fost revizuite în

sensul normelor introduse prin legea menționată.

Referitor la argumentarea Inspecției Financiare din pct. IV alin. (3) din

prescripție, precum că, referința făcută în dezacord la art. 16 alin. (5) din Legea cu

privire la sistemul penitenciar nr. 1036-XII din 17 decembrie 1996, nu este relevantă,

deoarece legea nominalizată nu reglementează modul de efectuare a decontărilor

pentru cheltuielile de instruire.

Reclamanta a invocat că, până la 16 mai 2018 (data intrării în vigoare a Legii

cu privire la sistemul administrației penitenciare nr. 300 din 21 decembrie 2017, în

special art. 25 alin. alin. (2) - (4) din lege), a fost necesar să fie aplicate prevederile

pct. pct. 3-4 din Hotărârea Guvernului nr. 923/2001, în care este stipulat, că

absolvenții instituțiilor de învățământ superior repartizat la lucru după specialități

sunt obligați să lucreze 3 ani în unitățile și structurile în care au fost repartizați, în

caz de suspendare a activității înaintate de expirare a termenului stabilit, ei fiind

obligați să restituie în bugetul de stat cheltuielile pentru instruirea sa în volumul

calculat de instituția respectivă de învățământ.

A considerat că, argumentarea Inspecției Financiare este absolut ilegală, așa

cum, Legea nr. 1036/1996 cu privire la sistemul penitenciar (abrogată începând cu

16 mai 2018), constituia cadrul normativ primar de reglementare a raporturilor de

serviciu ale angajaților sistemului penitenciar. La fel, art. 16 alin. (5) din aceeași

Lege, constituie o normă de trimitere care indică modul și condițiile de satisfacere a

serviciului de către colaboratorii sistemului penitenciar sunt reglementate de

prezenta lege și de regulamentul aprobat de Guvern.

A invocat, că în temeiul normei menționate de către Guvern a fost aprobată

Hotărârea nr.950/1997, care constituie un act normativ special ce reglementează

modul și condițiile de satisfacere a serviciului de către colaboratorii sistemului

penitenciar, implicit decontările pentru cheltuielile de instruire. Or, art. 8 alin. (1)

din Legea nr. 317/2003 privind actele normative ale Guvernului și ale altor autorități

ale administrației publice centrale și locale, indică, ierarhia actelor normative se

structurează în funcție de categoria acestora și de autoritatea publică competentă de

a le emite.

În aceste condiții, reclamanta a susținut că, în privința angajaților sistemului

penitenciar apriori nu pot fi aplicate prevederile Hotărârii Guvernului nr. 923/2001,

care este un act normativ cu același nivel de ierarhizare, dar care comportă un

caracter general, în detrimentul Hotărârii Guvernului nr. 950/1997, care are caracter

special.

A opinat, că nu este logic nici argumentul Inspecției Financiare privind faptul

că Legea nr.1036/1996, nu reglementează modul de efectuare a decontărilor pentru

cheltuielile de instruire, în condițiile în care Hotărârea Guvernului nr.950/1997,

reglementează expres această chestiune.

Mai mult, s-a indicat că, este eronată și constatarea de la pct. IV alin. (4) din

Prescripție, conform căruia a fost greșită și referința la dispozițiile pct. 93 alin. (3)

din Regulamentul cu privire la satisfacerea serviciului de către colaboratorii

sistemului penitenciar al Ministerului Justiției, aprobat prin Hotărârea Guvernului

nr. 950 din 14 octombrie 1997, deoarece în punct vizat n-a fost specificat clar și

exhaustiv modul de efectuare a decontărilor pentru cheltuielile de instruire, fiind

5

indicat doar că, la concedierea colaboratorului sistemului penitenciar care și-a făcut

studiile în instituțiile de învățământ din republică și alte state la recomandarea

Ministerului Justiției, pentru încălcarea disciplinei, discreditarea gradului efectivului

de trupă sau corpului de comandă, având, totodată, un stagiu de mai puțin de trei ani,

de la acesta se încasează cheltuielile legate de instruire.

Această argumentare este absolut sub orice critică, în situația în care norma

respectivă reglementează condițiile de tragere a persoanei la răspundere delictuală

prin recuperarea cheltuielilor de instruire, deoarece, dacă norma nu este suficient de

clară și exhaustivă pentru Inspecția Financiară, aceasta nu înseamnă că ea nu

urmează a fi aplicată.

Norma trebuie interpretată în sensul în care permite aplicarea ei și nu în sensul

în care se exclude aplicarea ei, și a făcut referire la Hotărârea Curții Constituționale

nr.2 din 20 ianuarie 2015.

Referitor la argumentarea din pct. IV alin. (5) din Prescripție, s-a invocat că,

regula privind aplicarea actului normativ posterior este aplicabilă numai în cazul

actelor normative cu aceeași forță juridică și a făcut referire la art. 6 alin. (3) din

Legea nr. 780/2001 privind actele legislative (în vigoare până la data de 12 iulie

2018), care stipulează, în caz de divergență între o normă a actului legislativ general

și o normă a actului legislativ special cu aceeași forță juridică, se aplică norma

actului legislativ special.

A arătat că, Hotărârea Guvernului nr. 950/1997 și Hotărârea Guvernului nr.

923/2001, sunt de același nivel ierarhic, dar având în vedere caracterul special al

Hotărârii Guvernului nr. 950/1997, în raport cu angajații sistemului penitent, ele nu

au aceiași forță juridică, la caz, forța juridică superioară, îl are actul normativ cu

caracter special.

Referitor la pct. V din prescripție, a remarcat că, calculele efectuate de Inspecția

Financiară privind venitul ratat în rezultatul pretinsei determinări incorecte a

cuantumului chiriei, sunt greșite, așa cum unele persoane (în baza hotărârilor

irevocabile a instanțelor de judecată) au obținut dreptul de a nu fi evacuați din spațiu

locativ, fără acordarea altui spațiu locativ, cum prevedea art.art.110, 111 și art.113

Codul cu privire la locuințe.

Prin urmare, în opinia reclamantei, în privința acestor persoane se aplică în

continuare normele privind regimul juridic al locuințelor de serviciu/cămin, și au

fost acordate în conformitate cu prevederile Codului cu privire la locuințe,

cuantumul chiriei fiind determinat reieșind din normele care reglementează regimul

juridic al spațiilor locative.

A considerat că, nu poate fi reținută nici concluzia Inspecției Financiare privind

necesitatea calculării cuantumului chiriei, reieșind din prețul aprobat în Legea

bugetului precum și în baza prevederilor pct.3 din Regulamentul cu privire la modul

de darea în locațiune a activelor neutilizate, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.

483/2008. Or, suma calculată în calitate de „venit ratat” – 2460,8 mii lei, este eronată

și nu corespunde adevărului, darea în folosință a spațiilor locative fiind efectuată în

conformitate cu normele în vigoare la acel moment.

Referitor la pct. VI alin. (5) din prescripție, s-a reiterat că, raportul inspecției,

presupune supraplata salariului pentru noiembrie 2018 în sumă totală de 830,70 de

lei (780 de lei + 50,70 de lei ((6,5%)) pentru funcționarul public statut special Sergiu

Postolachi, specialist principal al DL, căruia i-au fost încredințate obligațiile de

serviciu ale șefului secției achiziții publice DGL (pe perioada concediului Valentinei

6

Duca), cu stabilirea sporului la salariul în mărime de 50 % din salariul de funcție al

funcției cumulate, conform ordinului 346ef. din 29 octombrie 2018. Or, capitolul V

cu privire la „Salarizarea militarilor, a ofițerilor de informații și securitate, a

colaboratorilor Centrului Național Anticorupție, a efectivului de trupă și a corpului

de comandă angajați în serviciul organelor apărării naționale, securității statului și

ordinii publice” din Legea nr. 355/2005 și Hotărârea Guvernului nr. 650/2006, nu

prevăd plata sporului pentru cumularea funcțiilor funcționarilor publici cu statut

special.

A precizat că, plata se efectuează conform alin. (2) art.30 din Legea nr.

355/2005 cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar, care face parte din

capitolul VII „Sporuri și suplimente la salariu de bază”.

Alin. (2) din pct. 19 din Hotărârea Guvernului nr. 355/2006 privind salarizarea

militarilor, efectivului de trupă și corpului de comandă angajați în serviciul organelor

apărării naționale, securității statului și ordinii publice, precum și a funcționarilor

publici cu statul special din cadrul sistemului administrației penitenciare, prevede

investirea conducătorilor din cadrul entităților prevăzute în prezentul punct de a

stabili categoriile de salarizare pentru alte categorii de militari, efectiv de trupă și

corp de comandă, ale căror funcții nu au fost prevăzute în prezenta hotărâre, potrivit

celor aprobate, precum și a stabili modul și regulile de achitare a altor drepturi

bănești, prevăzute de actele legislative și normative, militarilor, efectivului de trupă

și corpului de comandă în diverse cazuri de serviciu. Norma dată fiind utilizată la

aprobarea Regulamentului cu privire la modalitatea de stabilire și calculare a

sporurilor, plăților suplimentare și îndemnizațiilor efectivului de trupă și corpului de

comandă al sistemului penitenciar, ordinul nr. 146 din 15 mai 2014, iar pct.139, al

prezentului regulament, prevede expres stabilirea sporului menționat pentru

cumularea funcțiilor de către angajații sistemului penitenciar.

A mai făcut referire la alin. (6), care prevede că, în anul 2018 pentru mai mulți

angajați a fost stabilit sporul la salariu pentru cumularea funcțiilor vacante sau

temporar vacante în diferite mărimi din salariu de funcție, însă după intrarea în

vigoare a Legii nr. 270/2018 au dispărut așa denumiri ca salariul de funcție și diferite

sporuri, fiind introduse salariul de bază și sporuri cu alt sens și alte condiții, având

definiții concrete în fiecare caz. Astfel, pentru remedierea acestei situații, a

menționat că, a fost emis ordinul nr.265ef. cu privire la modificarea și completarea

ordinelor nr.121ef. din 18 iunie 2018, nr.346ef. din 29 octombrie 2018,nr. 381ef. din

15 noiembrie 2018, nr. 404ef. din 26 noiembrie 2018 cu privire la personal.

Referitor la pct. VII din prescripție, s-a invocat, că Inspecția Financiară nu a

delimitat cheltuielile Administrației Naționale a Penitenciarelor de cheltuielile

subdiviziunilor, invocând că nu au fost întreprinse toate măsurile întru recuperarea

de la persoanele vinovate a cheltuielilor suplimentare.

Astfel, s-a menționat că, în spețele prezentate de către Inspecția Financiară, nu

au fost constatate nici unul din cazurile prevăzute în prevederile legale, care ar

permite atragerea salariatului la răspunderea materială. Mai mult, pentru a înainta o

acțiune în regres față de persoana care a cauzat prejudiciul, urmează să fie respectate

prevederile art. 69 alin. (2) din Codul de procedură civilă care stipulează, că, în caz

de examinare a cauzei fără ca partea interesată să fie atrasă în proces ca intervenient

accesoriu, faptele și raporturile juridice stabilite prin hotărâre judecătorească

irevocabilă, nu au efecte juridice la examinarea acțiunii de regres depuse împotriva

intervenientului. Cu titlu de exemplu, a precizat reclamanta că, a încercat de a înainta

7

acțiune în regres împotriva Liliei Pelin pentru încălcarea fișei postului și pierderea

contractului cu societatea cu răspundere limitată „Dita Est Farm”, ceea ce a dus la

imposibilitatea achitării lui ulterioare. Totuși, acțiunea respectivă a fost respinsă.

Prin urmare, salariaților vinovați de producerea pagubelor în lipsa temerilor

prevăzute la art. 338 din Codul muncii, ar putea genera cheltuieli suplimentare

neîntemeiate de judecată, care cel mai probabil tot urmează a fi încasate din bugetul

de stat, și se va încălca principiul utilizării raționale a banului public.

Ce ține de cheltuielile suportate de unele instituții din subordine, a precizat că,

instituțiile penitenciare sunt persoane juridice distincte ce dispun de autonomie

financiară, iar cheltuirile acestora nu pot fi imputate Administrației Naționale a

Penitenciarelor.

Referitor la pct. VIII din prescripție, a indicat că, procedura privind

completarea odată pe săptămână (începând cu anul 2013), iar din 2018, odată în lună

cu indicarea traseului și punctelor de destinație a foilor de parcurs eliberate pentru

autoturismele de serviciu ale Departamentului Instituțiilor Penitenciare,

Administrația Națională a Penitenciarelor, a fost admisă ținând cont de prevederile

pct.3 al Instrucțiunii privind completarea și prelucrarea foilor de parcurs pentru

autoturisme, aprobată prin ordinul Departamentului Analize Statistice și Sociologice

nr. 108 din 17 decembrie 1998, conform căruia „foaia de parcurs, perfectată conform

indicațiilor prezentelor Instrucțiuni, se remite șoferului de către persoana autorizată,

de regulă, pentru o singură zi de lucru (schimb) sau, după necesitate, pe o perioadă

mai îndelungată. Pe foaia de parcurs se aplică în mod obligatoriu ștampila (parafa)

agentului economic-emitent. La fel, a mai indicat că, toate deplasările de serviciu se

efectuau în exclusivitate prin coordonare cu conducerea instituției în interes de

serviciu.

Totodată, a indicat că, nu toate direcțiile Departamentului Instituțiilor

Penitenciare/Administrației Naționale a Penitenciarului aveau întărite după ele,

autoturisme de serviciu, din care considerent, la indicația conducerii, aceștia

efectuau deplasări de serviciu cu autoturismele întărite după alte direcții de resort

ale instituției. A susținut, că anii verificați la acest compartiment, au fost dificili

pentru sistemul penitenciar, dat fiind înregistrarea evadărilor din penitenciare, la

operațiunile de căutare fiind implicat efectivul disponibil și transportul din dotare.

Conform pct. 1 al ordinului nr.238 din 28 aprilie 2016 cu privire la modificarea

limitei anuale de parcurs, pentru autoturismul de serviciu de model Dacia Duster,

începând cu 1 mai 2016, s-a stabilit o limită de parcurs de 4 000 de km, iar conform

pct.2, s-a modificat începând cu data de 1 mai 2016, limita de parcurs pentru

autoturismul Dacia Duster la 3 000 de km, astfel, limitele acestor automobile nefiind

depășite.

Referitor la pct. X din prescripție, a menționat că, conform pct. 7 din

Regulament, achizițiile publice de valoare mică se realizează de către autoritatea

contractantă și din motive de urgență, ca urmare a apariției unor necesități

neplanificate sau evenimente imprevizibile, ulterior cu introducerea acestora în

darea de seamă privind contractele de achiziție publică de valoare mică semnate și

înregistrate în perioada de referință. Iar, conform pct.9 idem, sunt interzise

planificarea, semnarea și realizarea contractelor de achiziție publică de valoare mica

fără existența resurselor financiare sau, cel puțin, fără dovada alocării sau garantării

alocării acestora.

8

A arătat, că toate contractele sunt contrasemnate de șeful Direcției Financiare

și înregistrate la Trezoreria de Stat a Ministerului Finanțelor, fapt ce adeverește

existența mijloacelor financiare pentru achiziționarea bunurilor, serviciilor sau

lucrărilor conform necesităților.

În partea ce ține de pretențiile privind faptul că, dosarele cu contractele de

valoare mică pentru anii 2013 și 2014, au fost cusute în dosare comune pentru întreg

anul de gestiune contrar prevederilor pct.4 și 5 din Regulamentul cu privire la

întocmirea și păstrarea dosarului achiziției publice, aprobat prin HG nr.9/2008,

menționează reclamantul că, dosarele achizițiilor publice de valoare mică, nu se

întocmesc pentru fiecare procedură de achiziție publică în parte.

Referitor la invocarea că, nu au fost respectate întocmai principiile de

reglementare a relațiilor privind achizițiile publice, nefiind asigurată utilizarea

eficientă a finanțelor publice și minimalizarea riscurilor autorității contractante,

transparența, asigurarea concurenței și combaterea concurenței neloiale în domeniul

achizițiilor publice și tratamentul egal, imparțialitate, nediscriminare în privința

operatorilor economici, fiind admise cazuri de descalificare a ofertanților din diferite

temeiuri și motive nejustificate, inclusiv că datele de calificare prezentate de

participanți au fost imprecise sau incomplete, invocând că conform pct.27.1 din

Documentația standard pentru realizarea achizițiilor publice de bunuri și servicii,

care prevede că, autoritatea contractantă poate, la discreția sa, să ceară oricăruia

dintre ofertanți o clarificare a ofertei acestora, pentru a facilita examinarea,

evaluarea, compararea și post-calificarea ofertelor. Nu vor fi solicitate oferite sau

permise schimbări în preturile sau în conținutul ofertei, cu excepția corectării erorilor

aritmetice descoperite de către autoritatea contractantă în timpul evaluării ofertelor,

în conformitate cu punctul IPO29, iar conform pct. 28.3, dacă o ofertă nu este

conformă cerințelor din documentele de licitație, ea va fi respinsă de către autoritatea

contractantă și nu poate fi făcută corespunzătoare ulterior de către ofertant prin

corectarea abaterilor, erorilor sau omiterilor esențiale.

Cu referire la ratarea obținerii garanției de bună execuție, menționează

reclamantul că, pentru refuzul de a executa contractul, Departamentul Instituțiilor

Penitenciare a înaintat în instanța de judecată cerere de chemare în judecată prin care

a solicitat încasarea sumei nominalizate în prescripție.

Urmare a examinării cauzei nr. 2c-122/17, la 30 martie 2017, Judecătoria

Chișinău sediul Central a emis hotărârea prin care a admis integral acțiunea

Departamentului Instituțiilor Penitenciare, care a fost menținută de instanțele

ierarhic superioare, devenind executorie. A menționat că, a înaintat către Agenția

Achiziții Publice un demers prin care a comunicat hotărârile instanțelor de judecată,

solicitând în temeiul art.9 lit.c) și art.25 din Legea privind achizițiile publice

nr.131/2015, includerea agentului economic societatea cu răspundere limitată

„Sanex-Comerț”, în lista de interdicție a operatorilor economici, iar prin decizia nr.

3/18 din 4 ianuarie 2018, demersul a fost admis.

Ulterior, la 30 ianuarie 2018, a înaintat demers executorului judecătoresc pentru

inițierea procedurii de executare silită a hotărârii din 30 martie 2017 a Judecătoriei

Chișinău sediul Central. Astfel, indică că, Administrația Națională a Penitenciarelor

a întreprins toate acțiunile posibile în scopul recuperării sumei de 52 561,03 lei de

la societatea cu răspundere limitată „Sanex-Comerț”.

Referitor la contractul de achiziție publică ca excepție, în baza art. 4 din Legea

131/2015, a fost constatată atribuirea în 2017, conform procedurii specifice a unei

9

organizații internaționale, Acordul de co-finanțare nr. 1 AA din 27 aprilie 2017,

încheiat între Programul Națiunilor Unite pentru Dezvoltare și Guvernul Republicii

Moldova (Ministerul Justiției) pentru a procura medicamente și produse medicale,

incluse în lista medicamentelor din cadrul programelor de sănătate naționale și

speciale.

Astfel, Administrația Națională a Penitenciarelor, fiind beneficiarul final al

medicamentelor achiziționate, dat fiind faptul că, instituția este parte a Programului

National de control al tuberculozei pentru anii 2010-2020, aprobat prin Hotărârea

Guvernului nr. 1160 din 20 octombrie 2016, program susținut de Programul

Națiunilor Unite pentru Dezvoltare, Guvernul Republicii Moldova a solicitat

sprijinul Programului Națiunilor Unite pentru Dezvoltare în procesul de reformă a

sistemului de achiziții publice în domeniul sănătății, astfel, încât acesta să devină în

următorii ani unul transparent, responsabil, rentabil, echitabil și durabil.

Achiziția a fost făcută prin intermediul Programului Națiunilor Unite pentru

Dezvoltare, urmărind evitarea fraudelor legate de achizițiile publice, a riscului de

discontinuitate în aprovizionarea cu medicamente și reducerea perioadei și a costului

de livrare, precum și îmbunătățirea calității medicamentelor procurate. Ca urmare a

asistenței Programului Națiunilor Unite pentru Dezvoltare, cele mai vulnerabile

persoane din Republica Moldova au avut acces continuu la medicamente de calitate,

la un preț rezonabil și în cantitățile necesare.

A solicitat Administrația Națională a Penitenciarelor admiterea acțiunii cu

anularea parțială a prescripției Inspecției Financiare nr. 27-04-05/667 din data de 28

iunie 2019 în partea pct. pct. I, III, VI, V, VI, VII, VIII, X.

Prin încheierea din 15 iulie 2020 Judecătoriei Chișinău sediul Rîșcani,

pretențiile privind anularea parțială a prescripției nr. 27-04-05/667 din 28 iunie 2019

referitor la pct. I, III, VI, VIII, au fost declarate inadmisibile.

Prin hotărârea din 15 iulie 2020 a Judecătoriei Chișinău sediul Rîșcani, a fost

respinsă ca neîntemeiată cererea privind anularea parțială a prescripției nr. 27-04-

05/667 din data de 28 iunie 2019 referitor la pct. pct. IV, V, VII, X.

La 24 iulie 2020 Administrația Națională a Penitenciarelor a depus cerere de

apel împotriva hotărârii din 15 iulie 2020 a Judecătoriei Chișinău sediul Rîșcani.

Prin decizia din 17 februarie 2021 a Curții de Apel Chișinău, a fost respins

apelul depus de Administrația Națională a Penitenciarelor împotriva hotărârii din 15

iulie 2020 a Judecătoriei Chișinău sediul Rîșcani.

La 1 martie 2021, Administrația Națională a Penitenciarelor a declarat recurs,

iar la data de 19 mai 2021 motivarea recursului împotriva deciziei din 17 februarie

2021 a Curții de Apel Chișinău.

În motivarea cererii de recurs a indicat că, instanța de apel nu a indicat motivele

concluziilor sale, ci doar a reiterat concluziile primei instanțe, situație care afectează

însuși legalitatea substanței deciziei emise. La fel nu a apreciat just toate

circumstanțele speței și argumentele invocate în apel.

A considerat că, concluziile primei instanțe și a instanței de apel au pornit de la

poziția preconcepută ca fiind legal actului administrativ contestat.

A solicitat Administrația Națională a Penitenciarelor admiterea recursului,

casarea integrală a deciziei instanței de apel și a hotărârii primei instanțe cu

pronunțarea unei noi hotărâri de admitere a acțiunii.

În conformitate cu art. 244 alin.(1) Cod administrativ, hotărârile curții de apel

ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu recurs.

10

În conformitate cu art. 245 alin. (1) și (2) Cod administrativ, recursul se depune

la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel,

dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă Curții

Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de

apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune

la instanța de apel.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție reține că, dispozitivul deciziei Curții de Apel Chișinău a fost pronunțat la

data de 17 februarie 2021, iar decizia motivată a fost notificată Administrației

Naționale a Penitenciarelor la data de 22 aprilie 2021. Astfel, cererea de recurs

depusă la 1 martie 2021 și motivarea recursului la data de 17 mai 2021 sunt în

termen.

La data de 1 mai 2021 și 28 mai 2021, Curtea Supremă de Justiție a expediat în

adresa intimatului copia cererilor de recurs cu înștiințarea despre necesitatea

depunerii referinței.

La 25 mai 2021, Inspecția Financiară a depus referință prin care a solicitat de a

declara ca fiind inadmisibil recursul depus de Administrația Națională a

Penitenciarelor.

Examinând admisibilitatea recursului depus de Administrația Națională a

Penitenciarelor, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție constată inadmisibilitatea acestuia, din motivele ce succed.

În temeiul art. 246 alin. (1) din Codul administrativ, Curtea Supremă de Justiție

examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este inadmisibil,

recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin. (2) din art. 246

din Codul administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile

enumerate la literele a)-f).

Din analiza acestor prevederi, rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea

recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate ci urmează să

însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de

legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

În această ordine de idei, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul

nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva

invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile

să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de

Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a

erorilor de drept.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină

o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. Acest

argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării recursului în

Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de la art. 245

alin.(2) din Codul administrativ. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în

circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească

cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

11

De asemenea, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în

contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în

special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină

cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de

ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces

la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva

Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în

special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa

necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o

anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de

admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages

Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de

aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de

caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de

totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic

superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996,

Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu

privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de

drept și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea

Helmers c. Suediei 9 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

În circumstanțele menționate, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara

inadmisibil recursul depus de Administrația Națională a Penitenciarelor.

În conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului

civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

d i s p u n e:

Recursul depus de Administrația Națională a Penitenciarelor, se declară

inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

Judecătorul Tamara Chișca-Doneva

Judecătorii Victor Burduh

Nicolae Craiu

12