3r-174/21 — controlul normativ al actelor administrative

3r-174/21 — controlul normativ al actelor administrative (Curtea Supremă de Justiție, 2021)

Dosarul nr. 3r-174/21

Instanța de fond: Curtea de Apel Chișinău – A. Bostan, V. Negru, G. Dașchevici

DECIZIE

07 iulie 2021 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție

în componența:

Președintele ședinței, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

Judecătorii Victor Burduh

Nicolae Craiu

examinând recursul declarat de către avocatul Sergiu Cotruță în interesele

Societății cu Răspundere Limitată „Bărzăun”,

în cauza de contencios administrativ la acțiunea depusă de către Societatea

cu Răspundere Limitată „Bărzăun” împotriva Primarului General al

municipiului Chișinău privind anularea actelor administrative normative,

împotriva încheierii din data de 04 martie 2021 a Curții de Apel Chișinău,

prin care s-a declarat inadmisibilă acțiunea în contencios administrativ, din

motiv că reclamanții nu pot revendica încălcarea, prin activitatea administrativă,

a unui drept în sensul art. 17 din Codul administrativ,

c o n s t a t ă:

La 18 februarie 2021, avocatul Cotruță Sergiu, în interesele Societății

cu Răspundere Limitată „Bărzăun”, a sesizat Curtea de Apel Chișinău cu

acțiunea în contencios administrativ formulată împotriva Primarului General

al municipiului Chișinău cu privire la controlul normativ al actelor

administrative normative.

În motivarea acțiunii, reprezentantul reclamantului a indicat că, prin

dispoziția de bază, nr. 133-d, a fost stabilit un termen limită de prelungire a

autorizațiilor de construire și amplasare a firmelor (inscripții și imagini

exterioare) în municipiul Chișinău, de până la 31 mai 2020, iar prin celelalte

două dispoziții, care o completează pe cea de bază - Dispoziția nr. 312-d și

Dispoziția nr. l-d - a fost prelungit termenul până la 22 ianuarie 2021.

Reclamanta este deținătoarea mai multor autorizații pentru dispozitivele

publicitare amplasate în municipiul Chișinău, iar la 30 noiembrie 2020 a

înregistrat la Direcția generală arhitectură, urbanism și relații funciare a primăriei

municipiului Chișinău , cererea nr. 7434, solicitînd prelungirea autorizațiilor

pentru dispozitivele publicitare amplasate în municipiul Chișinău. La 07

decembrie 2020, ca răspuns la cererea depusă, Direcția generală arhitectură,

urbanism și relații funciare a emis actul administrativ individual nr. 21/7434,

prin care a refuzat prelungirea termenului de valabilitate pentru dispozitivele

publicitare.

La 13 ianuarie 2021, Pretura sectorului Buiucani a emis Prescripția nr. 28,

prin care a obligat reclamanta să demonteze benevol și necondiționat 8

1

dispozitive publicitare cu suprafețele de 6x18,0 m.p., 2xS-36,0 m.p. și S.-67,2

m.p., care nu dispun de autorizație de amplasare a publicității amplasată la

adresa: municipiul Chișinău, str. V. Lupu, cu aducerea terenului la forma inițială,

conform art. 101 din Codul Funciar, în termenul de până la 22 ianuarie 2021. La

fel ca și în actele administrativ individuale menționate mai sus, autoritatea

publică locală a făcut referire la Dispoziția nr. l-d din 06 ianuarie 2021 „Despre

operarea de modificări în dispoziția viceprimarului nr. 312-d/2020 „Cu privire

la instituirea Grupului de lucru în vederea elaborării proiectelor de

Regulamente privind organizarea și desfășurarea activității de publicitate,

reclamă și afișaj în orașul Chișinău".

În temeiul aceluiași act normativ, la 15 ianuarie 2021, Pretura sectorului

Buiucani a emis Prescripția nr. 48 din 15 ianuarie 2021, prin care a obligat

reclamanta să demonteze alte 8 dispozitive, amplasate la adresa: municipiul

Chișinău, str. Alba Iulia, colț cu L. Caragiale și L. Deleanu, cu aducerea terenului

la forma inițială conform art. 101 din Codul Funciar, în termenul de până

la 22 ianuarie 2021.

Tot Pretura sectorului Buiucani a emis, la 08 februarie 2021, Dispoziția nr.

54-d prin care a dispus demontarea forțată a dispozitivelor publicitare amplasate

în perimetrul str. Alba Iulia Colț cu L. Caragiale și str. Alba Iulia Colț

cu L. Deleanu, invocând aceeași Dispoziție nr. 312-d/2020.

În drept, reprezentantul reclamantei invocă faptul că dispozițiile nr. 133-

d, 312-d și l-d contravin prevederilor Legii organice nr. 160/2011 privind

reglementarea prin autorizare a activității de întreprinzător.

De asemenea, subliniază că viceprimarul Chironda, la emiterea

dispozițiilor al cărui control normativ îl solicită, nu a ținut cont de restricția

impusă de art. 6 alin. (8) al Legii nr.160 din 22 iulie 2011 privind

reglementarea prin autorizare a activității de întreprinzător. Astfel, s-a admis

crearea unei coliziuni dintr-un act subordonat legii, care interzice prelungirea

autorizațiilor (actele administrative normate - Dispozițiile) și o lege organică

care permite prelungirea autorizațiilor (art. 6 alin. (8) al Legii nr.160

din 22 iulie 2011 privind reglementarea prin autorizare a activității de

întreprinzător). Autoritatea publică locală justifică interdicția de prelungire a

autorizațiilor prin faptul că urmează să fie întocmit un regulament nou

privind amplasarea și autorizarea mijloacelor de publicitate și afișaj în

municipiul Chișinău, iar emiterea/prelungirea autorizațiilor urmează să aibă loc

în conformitate cu acesta.

Califică reclamanta o asemenea justificare ca fiind una neplauzibilă,

întrucât nici până la momentul de față un asemenea regulamnet nu a fost

adoptat, or motivul neprelungirii autorizațiilor nu este unul real, iar prejudiciile

ce decurg din neprelungirea autorizațiilor sînt cît se poate de reale și

considerabile.

În opinia reclamantei, Dispozițiile nr. 133-d, 312-d și l-d contravin și

prevederilor art. 126 alin. (2) lit. b) al Constituției, astfel încît autoritatea publică

locală a admis o încălcare flagrantă a dreptului constituțional la libertatea

comerțului a Societății cu Răspundere Limitată "Bărzăun", or, restricționarea

ilegală în prelungirea autorizațiilor publicitate constituie în sine un

impediment pentru prosperitatea întreprinderii, aceasta în condițiile în care

art. 6 alin. (8) al Legii nr.160 din 22 iulie 2011 privind reglementarea prin

2

autorizare a activității de întreprinzător obligă autoritatea publică locală să

prelungească autorizațiile dacă solicitantul întrunește condițiile legale.

Solicitările reclamantei constau în:

- Constatarea faptului că Dispoziția nr. 133-d din 20 martie 2020,

Dispoziția nr. 312-d din 27 iunie 2020, și Dispoziția nr. l-d din 6 ianuarie

2021 au fost adoptate cu încălcarea procedurii de adoptare a actelor normative

prevăzută de Legea cu privire la actele normative și Legea privind transparența

în procesul decizional;

- Constatarea faptului că dispozițiile contestate contravin art. 6 alin. (8) al

Legii nr.160 din 22 iulie 2011 privind reglementarea prin autorizare a activității

de întreprinzătorșiart. 126 alin. (2) lit. b) al Constituției;

- Anularea, ca ilegală, a Dispoziției nr. 133-d din 20 martie 2020, în

partea punctului 3 care prevede: „Autorizațiile de construire și amplasare a

publicității exterioare și autorizațiile de construire și amplasare a firmelor

(inscripții și imagini exterioare) eliberate anterior de către Direcția generală

arhitectură, urbanism și relații funciare se prelungesc după caz până la 31

mai 2020.”

- Anularea, ca ilegală, a Dispoziției nr. 312-d din 27 iunie 2020, în

partea punctului 1 care prevede: "Dispoziția viceprimarului municipiului

Chișinău nr. 133-d din 20 martie 2020 „Cu privire la instituirea Grupului de

lucru în vederea elaborării proiectelor de Regulamente privind organizarea și

desfășurarea activității de publicitate, reclamă și afișaj în orașul Chișinău " se

modifică după cum urmează:

Punctul: 3 se expune într-o nouă redacție având următorul cuprins:

„Autorizațiile de construire și amplasare a publicității exterioare și

autorizațiile de construire și amplasare a firmelor (inscripții și imagini

exterioare), eliberate anterior de către Direcția generală arhitectură, urbanism

șirelații funciare, se prelungesc, după caz, până la 31 decembrie 2020"".

- Anularea, ca ilegală, a Dispoziției nr. l-d din 6 ianuarie 2021, în partea

punctului 1 ce are următorul conținut: "Dispoziția viceprimarului municipiului

Chișinău nr. 312-d din 27 iunie 2020 „Despre operarea de modificări în

dispoziția viceprimarului nr. 133-d/2020 „Cu privire la instituirea

Grupului de lucru în vederea elaborării proiectelor de Regulamente privind

organizarea și desfășurarea activității de publicitate, reclamă și afișaj în orașul

Chișinău" se modifică după cum urmează:

Punctul: 3 se expune într-o nouă redacție având următorul cuprins:

3.1. „Autorizațiile de construire și amplasare a publicității exterioare și

autorizațiile de construire și amplasare a firmelor (inscripții și imagini

exterioare) eliberate anterior de către Direcția generală arhitectură, urbanism și

relații funciare se prelungesc, după caz, până la 22 ianuarie 2021".

3.2.Amplasarea sau reamplasarea ulterioară a dispozitivelor publicitare

se va realiza conform prevederilor noului Regulament privind plasarea

publicității exterioare în municipiul Chișinău, care urmează a fi adoptat de către

Consiliul municipal Chișinău.

Curtea de Apel Chișinău, prin încheierea din 4 martie 2021, a declarat

inadmisibilă acțiunea în contencios administrativ, din motiv că reclamanții nu

pot revendica încălcarea, prin activitatea administrativă, a unui drept în sensul

art. 17 din Codul administrativ (f.d. 30-38).

3

Împotriva încheierii instanței de apel, la 06 aprilie 2021, a depus recurs

avocatul Sergiu Cotruță, în interesele Societății cu Răspundere Limitată

„Bărzăun”, prin care a solicitat casarea încheierii cu restituirea cauzei spre

examinare în aceeași instanță (f.d. 43-56).

În motivarea recursului, a invocat dezacordul cu soluția adoptată de către

Curtea de Apel Chișinău ca instanță de fond, reiterînd temeiurile de fapt și de

drept ale prezentei acțiuni în control normativ, precum și faptul că recurenta este

direct afectată de actele normative ale căror control normativ este solicitat, or,

anume în baza acestora preturile municipale de sector emit prescripții și

dispoziții de demontare a panourilor publicitare ce aparțin recurentei.

Iar proprietatea, este, în condițiile legii, inviolabilă. Astfel, recurenta deține

panouri publicitare la 32 adrese din municipiul Chișinău, demontarea cărora va

cauza prejudicii considerabile societății reclamante.

Conform articolului 242 din Codul administrativ, recursul împotriva

încheierii judecătorești se depune motivat la instanța de judecată care a emis

încheierea contestată în termen de 15 zile de la notificarea încheierii

judecătorești, dacă legea nu stabilește un termen mai mic.

Instanța de recurs consideră că reprezentantul societății recurente s-a

conformat prevederilor articolului 242 din Codul administrativ pentru demararea

căii de atac în ordine de recurs, deoarece în speță recursul motivat împotriva

încheierii din 04 martie 2021 a Curții de Apel Chișinău a fost depus prin

intermediul poștei electronice la 06 aprilie 2021 (f.d. 43), încheierea atacată fiind

recepționată de recurentă la data de 27 martie 2021 (f.d. 40).

Potrivit articolului 243, alin. (2) din Codul administrativ, instanța

competentă soluționează recursul împotriva încheierilor judecătorești fără

ședință de judecată. Dacă consideră necesar, instanța competentă poate cita

participanții la proces.

În speță, completul nu consideră oportun de a cita participanții la proces

pentru a se pronunța cu privire la problemele invocate în recurs, deoarece în

cererea de recurs argumentele au fost expuse cu suficientă claritate.

Pentru a se expune asupra legalității încheierii Curții de Apel Chișinău din

04 martie 2021, Colegiul va proceda la analiza, pe rând, a circumstanțelor cauzei,

argumentelor recurenților și normelor de drept aplicabile acesteia.

Din materialele cauzei rezultă că obiectul prezentei spețe în contencios

administrativ îl formează controlul normativ al dispozițiilor nr. 133-d din 20

martie 2020, nr. 312-d din 27 iunie 2020 și nr. l-d din 6 ianuarie 2021

emise de Primarul municipiului Chișinău, în persoana viceprimarului de

ramură Victor Chironda, în partea restricționării prelungirii autorizațiilor de

construire și amplasare a publicității exterioare și a autorizațiilor de construire și

amplasare a firmelor (inscripții și imagini exterioare) eliberate anterior de către

Direcția generală arhitectură, urbanism și relații după 22 ianuarie 2021.

Curtea de Apel Chișinău, ca instanță de fond, prin încheierea din 4 martie

2021, în temeiul art. 207, alin. (1) și (2) lit. e) din Codul administrativ a declarat

inadmisibilă acțiunea în contencios administrativ, constatând că actelele

administrative și-au produs deja efectele și nu afectează niciun drept subiectiv

personal al reclamantei.

Cu referire la interesul legitim în materie de urbanism ale reclamanților,

instanța de recurs reține următoarele.

4

În conformitate cu art. 189, alin. (1) din Codul administrativ, orice persoană

care revendică încălcarea unui drept al său prin activitatea administrativă a unei

autorități publice poate înainta o acțiune în contencios administrativ.

Articolul 3 din Codul administrativ stipulează că legislația administrativă

are drept scop reglementarea procedurii de înfăptuire a activității administrative

și a controlului judecătoresc asupra acesteia, în vederea asigurării respectării

drepturilor și a libertăților prevăzute de lege ale persoanelor fizice și juridice,

ținându-se cont de interesul public și de regulile statului de drept.

Din interpretarea logico-juridică a normelor precitate, rezultă că unul din

elementele definitorii ale acțiunii în contencios administrativ, inclusiv a acțiunii

în control normativ, este revendicarea unui drept propriu, vătămat prin una din

formele activității administrative, or, acțiunea în contencios administrativ trebuie

să urmărească revendicarea unui drept subiectiv vătămat.

La acest aspect Colegiul notează că testului de admisibilitate a acțiunii în

contencios administrativ urmează a fi supusă și acțiunea de control normativ,

inclusiv prin verificarea revendicării unui drept propriu vătămat și una din

formele activității administrative, conform articolelor 12 și 206, alin. (1), lit. e)

din Codul administrativ. Or, în esență, scopul acțiunii în control normativ constă

în anularea unui act administrativ normativ, care prin acțiunea sa aduce o

atingere ilegală unui drept subiectiv concret recunoscut de lege unei anumite

persoane.

Conform articolului 206, alin. (1), lit. e) din Codul administrativ, o acțiune

în contencios administrativ poate fi depusă pentru anularea în tot sau în parte a

unui act administrativ normativ (acțiune de control normativ).

În corespundere cu articolul 12 din Codul administrativ, un act

administrativ normativ este actul juridic subordonat legii adoptat, aprobat sau

emis de o autoritate publică în baza prevederilor constituționale sau legale, care

nu se supune controlului constituționalității și stabilește reguli de aplicare

obligatorii pentru un număr nedeterminat de situații identice.

Potrivit articolului 20 din Codul administrativ, dacă printr-o activitate

administrativă se încalcă un drept legitim sau o libertate stabilită prin lege, acest

drept poate fi revendicat printr-o acțiune în contencios administrativ, cu privire

la care decid instanțele de judecată competente pentru examinarea procedurii de

contencios administrativ, conform prezentului cod.

Articolul 39, alin. (1) și (2) din Codul administrativ garantează controlul

judecătoresc al activității administrative și stipulează că acesta nu poate fi

îngrădit. Orice persoană care revendică un drept vătămat de către o autoritate

publică în sensul art. 17 sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri

se poate adresa instanței de judecată competente.

Astfel, din normele precitate rezultă cert că scopul acțiunii în control

normativ constă în anularea unui act administrativ normativ, care prin acțiunea

sa aduce o atingere ilegală unui drept subiectiv concret recunoscut de lege unei

anumite persoane.

Sub acest aspect Colegiul relevă că prevederile articolului 207, alin. (2), lit.

e) din Codul administrativ urmează a fi aplicată în corespundere cu dispozițiile

articolelor 17, 20 și 39 din Codul administrativ.

Din coroborarea normelor citate mai sus rezultă că revendicarea dreptului

propriu este una din condițiile fundamentale pentru ca acțiunea în contencios

5

administrativ să treacă testul admisibilității.

Această concluzie rezultă și din dispozițiile articolelor 3 și 38 alin. (2) din

Codul administrativ, care în esență stipulează că orice persoană care revendică

un drept vătămat de către o autoritate publică în sensul articolului 17 sau prin

nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de

judecată competente.

Așadar, normele legale citate supra interzic un contencios obiectiv de

legalitate și denotă opțiunea legiuitorului pentru un contencios administrativ

subiectiv efectiv, implicând revendicarea apărării unui drept subiectiv propriu al

reclamantului, astfel încât înaintarea oricărei acțiuni în contencios administrativ

prevăzute la articolul 206, alin. (1) din Codul administrativ evocă pentru

admisibilitate revendicarea unui drept subiectiv exclusiv al reclamantului.

Revendicarea dreptului trebuie să se deducă din susținerile formulate prin

cererea de chemare în judecată, în conținutul căreia urmează a fi invocată

vătămarea dreptului propriu, deoarece expresiile utilizate în textul articolelor 17,

38 și 189 din Codul administrativ de „drept vătămat” și de „încălcarea unui drept

al său” se referă la drepturi subiective concrete.

La capitolul dat, Colegiul învederează că revendicarea dreptului trebuie să

fie dedus din memoriul cererii de chemare în judecată, în conținutul căreia

urmează a fi invocată vătămarea dreptului propriu, or, sintagmele utilizate în

textul articolelor 17, 38 și 189 din Codul administrativ de „drept vătămat” și de

„încălcarea unui drept al său” se referă la drepturi subiective concrete, fiind

excluse drepturile prin ricoșeu, ipotetice, iluzorii sau virtuale, precum și acțiunile

populare actio popularis.

În acest sens este relevantă și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor

Omului, care a statuat că pentru ca un reclamant să se poată declara victimă,

acesta trebuie să prezinte dovezi plauzibile și convingătoare ale probabilității

survenirii unei încălcări, la care ar fi supus personal, fiind insuficiente niște

simple bănuieli sau conjuncturi [Senator Lines GmbH împotriva a cincisprezece

state membre ale Uniunii Europene (cererea nr. 45572/00)]. Curtea a subliniat

că în Convenție nu este prevăzută posibilitatea de a angaja o actio popularis în

scopul interpretării drepturilor recunoscute în Convenție; aceasta nu autorizează

nici persoanele particulare să se plângă în legătură cu o dispoziție de drept intern

doar pentru că aceștia consideră, fără să fi suportat în mod direct efectele, că

dispoziția respectivă încalcă Convenția (Aksu împotriva Turciei, Burden

împotriva Regatului Unit).

Așadar, un act administrativ poate fi anulat numai dacă și sub condiția de a

se dovedi că a produs reclamantului o vătămare într-un drept ori într-un interes

legitim, potrivit art. 17 Cod administrativ, care consacră contenciosul subiectiv.

Instanța sesizată de contencios administrativ trebuie să verifice dacă prin

actul administrativ care face obiectul acțiunii s-a adus atingere unei situații

juridice subiective.

Însă, studiind cererea de chemare în judecată, precum și cererea de

recurs, Colegiul atestă că pretențiile formulate de către Societatea cu Răspundere

Limitată „Bărzăun” împotriva dispozițiilor nr. 133-d, 312-d și l-d ale primarului

general nu afectează personal drepturile reclamantei. Or, din prevederile legale

sus-citate rezultă că doar persoana în privința căreia sunt aplicate măsurile

stabilite prin dispozițiile contestate este îndreptățită de a le contesta în instanță

6

în vederea apărării drepturilor și intereselor sale personale într-o eventuală

acțiune în contestare, în care partea poate invoca și un control de legalitate

incidental și cu efecte inter partes.

În această ordine de idei, Colegiul conchide că prima instanță corect a ajuns

la concluzia de a declara inadmisibilă, în temeiul articolului 207, alin. (1) și

(2),lit. e) din Codul administrativ, acțiunea în contencios administrativ depusă

de către Societatea cu Răspundere Limitată „Bărzăun” cu privire la controlul

normativ al Dispoziției nr. 133-d din 20 martie 2020, Dispoziției nr. 312-d

din 27 iunie 2020 și Dispoziției nr. l-d din 6 ianuarie 2021 .

Din considerentele menționate supra și având în vedere că încheierea din

04 martie 2021 a Curții de Apel Chișinău este întemeiată și legală, completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție consideră necesar de a respinge recursul depus de către Societatea cu

Răspundere Limitată „Bărzăun”.

Conform articolelor 193, 241 și 243,alin. (1),lit. b), (2) și (3) din

Codul administrativ, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție

decide:

Se respinge recursul depus de avocatul Sergiu Cotruță în interesele

Societății cu Răspundere Limitată „Bărzăun”.

Se menține încheierea din 4 martie 2021 a Curții de Apel Chișinău, adoptată

în cauza de contencios administrativ intentată la acțiunea depusă de către

Societatea cu Răspundere Limitată „Bărzăun” împotriva primarului

municipiului Chișinău cu privire la contestarea actului administrativ normativ.

Decizia este irevocabilă.

Președintele ședinței, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Victor Burduh

Nicolae Craiu

7