3ra-682/21 — contestarea actului administrativ

3ra-682/21 — contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2021)

Dosarul nr. 3ra-682/21

Prima instanță: Curtea de Apel Chișinău – A. Bostan, I. Muruianu, G. Dașchevici

ÎNCHEIERE

16 iunie 2021 mun. Chișinău

Colegiul civil comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție

în componența:

Președintele completului, judecătorul Maria Ghervas

judecătorii Nina Vascan

Victor Burduh

examinând admisibilitatea recursului depus de către Iulian Rusanovschi,

în cauza de contencios administrativ intentată la acțiunea depusă de către

Iulian Rusanovschi împotriva Comisiei Naționale Extraordinare de Sănătate

Publică a Republicii Moldova cu privire la contestarea actului administrativ,

împotriva hotărârii din 01 aprilie 2021 a Curții de Apel Chișinău și hotărârii

suplimentare din 22 aprilie 2021 a Curții de Apel Chișinău, prin care s-a respins

ca neîntemeiată acțiunea depusă de către Iulian Rusanovschi,

constată:

La 01 martie 2021, Iulian Rusanovschi și Ion Deli au depus acțiune în

contencios administrativ împotriva Comisiei Naționale Extraordinare de Sănătate

Publică a Republicii Moldova cu privire la contestarea actului administrativ.

În motivarea acțiunii au invocat că, prin pct. 6 din Hotărârea Comisiei

Naționale Extraordinare de Sănătate Publică a Republicii Moldova nr. 47 din 26

februarie 2021, s-a dispus organizarea desfășurării la distanță a procesului

educațional în cadrul instituțiilor de învățământ primar, gimnazial, liceal,

extrașcolar, profesional tehnic și superior, în instituțiile publice și private.

În opinia reclamanților, Hotărârea Comisiei Naționale Extraordinare de

Sănătate Publică a Republicii Moldova nr. 47 din 26 februarie 2021 în partea

pct. 6 este ilegală, abuzivă și adoptată prin depășirea atribuțiilor legale, deoarece

a fost adoptată în contradictoriu cu prevederile normelor constituționale, lezând

grav drepturile fundamentale ale cetățenilor și instituind măsuri restrictive

aberante dar și neconstituționale.

Prin această hotărâre copiii au fost scoși din scoli, fiind efectiv lipsiți de

posibilitatea exercitării dreptului constituțional la învățătură. Dreptul la educație

este un drept garantat de Constituție și nu poate să fie îngrădit, iar școlile nu pot

să fie închise fără că statul să ofere alternative solide de învățare pentru toți

copiii.

Reclamanții au considerat că prin aceste restricții a fost îngrădit dreptul la

educație prin sistarea procesului educațional în incinta instituțiilor de învățământ

1

și prin obligarea elevilor/studenților de a învăța de la distanță (on-line), fără ca

statul să asigure o alternative solidă și gratuită de învățare pentru toți copiii.

Statul nu și-a asumat cheltuielile pentru procurarea dispozitivelor electronice prin

care copiii să poată învăța la distanță, nu a identificat nicio soluție prin care

fiecare copil/familie să fie asigurată gratuit cu internet pentru desfășurarea

procesului educațional, etc.

De asemenea, Comisia Națională Extraordinară de Sănătate Publică a

Republicii Moldova a îngrădit dreptul la educație fără analize epidemiologice

consistente în unitățile școlare. Or, restrângerile pot fi dispuse numai dacă sunt

necesare într-o societate democratică și trebuie să fie proporționale cu situația

care le-au determinat, să fie aplicate în mod nediscriminatoriu și fără a aduce

atingere existenței drepturilor sau a libertăților.

La caz, însă, actul administrativ nu are o motivare adecvată și clară, deși, o

decizie administrativă nu poate fi limitată la considerente legate de competența

emitentului ori la temeiul de drept al acesteia, ci trebuie să conțină și elementele

de fapt care să permită destinatarilor să cunoască și să evalueze temeiurile

deciziei

Astfel, reclamanții au menționat că hotărârea prin care s-a dispus

suspendarea cursurilor față în față în unitățile de învățământ este

disproporționată, deoarece aceste măsuri depășesc limitele a ceea ce este adecvat

și necesar pentru a răspunde obiectivelor urmărite de legislația națională. Or,

acolo unde există posibilitatea de a opta între mai multe măsuri adecvate scopului

vizat, alegerea trebuie să se îndrepte către cea mai puțin oneroasă/cea mai puțin

restrictivă, iar dezavantajele cauzate nu trebuie să fie disproporționate cu scopul

urmărit.

Cu atât mai mult că statul nu a făcut niciun studiu, prin care să cunoască sau

cel puțin să presupună impactul educației on-line asupra copiilor, dar și

posibilitățile reale ale părinților de a sta cu acești copii acasă pentru petrecerea

procesului educațional on-line, în condițiile în care în majoritatea familiilor ambii

părinți sunt angajați în câmpul muncii.

Deopotrivă, reclamanții au notat că hotărârea Comisiei Naționale

Extraordinare de Sănătate Publică a Republicii Moldova nu are caracter de lege și

nu poate impune măsuri care să limiteze dreptul la educație fără o alternativă

solidă și nediscriminatorie pentru toți elevii din Republica Moldova. Asemenea

măsuri pot fi impuse doar print-o lege adoptată de organul legislativ al Republicii

Moldova – Parlamentul, conform art. 60 alin. (1) din Constituție.

Reclamanții Iulian Rusanovschi și Ion Deli au solicitat prin cererea de

chemare în judecată anularea/revocarea parțială a Hotărârii Comisiei Naționale

Extraordinare de Sănătate Publică a Republicii Moldova nr. 47 din 26 februarie

2021, în partea punctului 6, prin care s-a dispus organizarea desfășurării la

distanță a procesului educațional în cadrul instituțiilor de învățământ primar,

gimnazial, liceal, extrașcolar, profesional tehnic și superior, în instituțiile publice

și private.

La 23 martie 2021, Iulian Rusanovschi a depus cerere de concretizare a

acțiunii, solicitând:

-anularea/revocarea parțială a Hotărârii Comisiei Naționale Extraordinare de

Sănătate Publică a Republicii Moldova nr. 47 din 26 februarie 2021, în partea

punctului 6, prin care s-a dispus organizarea desfășurării la distanță a procesului

2

educațional în cadrul instituțiilor de învățământ primar, gimnazial, liceal,

extrașcolar, profesional tehnic și superior, în instituțiile publice și private;

-anularea/revocarea parțială a Hotărârii Comisiei Naționale Extraordinare de

Sănătate Publică a Republicii Moldova nr. 51 din 19 martie 2021, în partea

punctului 11, prin care s-a dispus organizarea procesului educațional în instituțiile

de învățământ de către Comisiile teritoriale extraordinare de sănătate publică din

unitățile administrativ-teritoriale (f.d. 95-101).

Prin hotărârea din 01 aprilie 2021 a Curții de Apel Chișinău s-a respins ca

neîntemeiată acțiunea depusă de către Iulian Rusanovschi și Ion Deli în controlul

normativ al pct. 6 din Hotărârea Comisiei Naționale Extraordinare de Sănătate

Publică a Republicii Moldova nr. 47 din 26 februarie 2021 (f.d. 141, 142-151).

Prin hotărârea suplimentară din 22 aprilie 2021 a Curții de Apel Chișinău s-a

emis din oficiu hotărâre suplimentară la hotărârea din 01 aprilie 2021 a Curții de

Apel Chișinău, prin care s-a respins ca neîntemeiată acțiunea depusă de către

Iulian Rusanovschi și Ion Deli în controlul normativ al pct. 11 din Hotărârea

Comisiei Naționale Extraordinare de Sănătate Publică a Republicii Moldova

nr. 51 din 19 martie 2021 (f.d. 154-156).

În consolidarea soluțiilor prima instanță a reținut că restricțiile impuse de

Comisie prin pct. 6 al Hotărârii nr. 47 din 26 februarie 2021 privind suspendarea

cursurilor față în față în unitățile de învățământ nu restricționează accesul la

educație al elevilor și este proporțională cu situația care a determinat-o. Or,

sănătatea întregii populații prevalează asupra dreptului la învățământ. Cu toate că

învățământul reprezintă o importanță majoră în societate, viața și sănătatea

omului este cu mult mai importantă. Cu atât mai mult, există soluție pentru

remedierea situației defavorabile create în urma desfășurării procesului

educațional la distanță, cum ar fi – instruirea profesorilor ca acestea vor putea să

identifice elevii care riscă să nu revină la școală și să ofere posibilități de

recuperare; dezvoltarea planurilor și strategiilor de recuperare a cunoștințelor

pierdute și de asigurare a tranziției școlare adecvate, finalizării anului școlar,

evaluărilor, etc. Iar, ce ține de sănătatea și viața populației, autoritățile sunt în

imposibilitate de a remedia situația defavorabilă, creată în urma infectării

persoanei cu COVID-19, or, boala respectivă poate să provoace și decesul

persoanei infectate.

Prin urmare, Curtea de Apel Chișinău a constatat că măsurile introduse de

Comisie prin pct. 6 din Hotărârea nr. 47 din 26 februarie 2021, a trecut testul de

proporționalitate, iar drept consecință a apreciat ca neîntemeiate argumentele

reclamanților.

Cu titlu subsecvent, prima instanță a notat că Hotărârea Comisiei Naționale

Extraordinare de Sănătate Publică a Republicii Moldova nr. 47 din 26 februarie

2021 a fost abrogată prin Hotărârea nr. 51 din 19 martie 2021 a Comisiei,

respectiv nu mai produce efecte juridice. Or, conform prevederilor art. 74

alin. (1) lit. a) din Legea cu privire la actele normative, acțiunea actului normativ

încetează dacă acesta este abrogat.

Succesiv, Curtea de Apel Chișinău a observat că nu există temeiuri legale de

anulare a pct. 11 din Hotărârea Comisiei Naționale Extraordinare de Sănătate

Publică a Republicii Moldova nr. 51 din 19 martie 2021, deoarece potrivit pct. 9

lit. d) din Regulamentul Comisiei naționale extraordinare de sănătate publică,

aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 820 din 14 decembrie 2009, Comisia

3

exercită dreptul de a recomanda autorităților administrației publice locale și

comisiilor teritoriale extraordinare de sănătate publică examinarea problemelor-

cheie ce țin de asigurarea unui grad adecvat de pregătire pentru urgențele de

sănătate publică, măsurile de prevenire, diminuare și lichidare a consecințelor

acestora. Respectiv, pct. 11 din Hotărârea Comisiei Naționale Extraordinare

Sănătate Publică a Republicii Moldova nr. 51 din 19 martie 2021 a fost emis cu

respectarea Regulamentului și în limita împuternicirilor Comisiei.

La 30 aprilie 2021, Iulian Rusanovschi a depus prin poștă electronică la

Curtea de Apel Chișinău recurs motivat împotriva hotărârii din 01 aprilie 2021 a

Curții de Apel Chișinău, solicitând emiterea unei decizii noi, prin care să fie anulat

pct. 6 din Hotărârea Comisiei Naționale Extraordinare de Sănătate Publică a

Republicii Moldova nr. 47 din 26 februarie 2021 (f.d. 157, 158-163).

La 24 mai 2021, Iulian Rusanovschi a depus prin poștă electronică la Curtea

Supremă de Justiție recurs motivat împotriva hotărârii din 01 aprilie 2021 a Curții

de Apel Chișinău și hotărârii suplimentare din 22 aprilie 2021 a Curții de Apel

Chișinău, solicitând emiterea unei decizii noi, prin care să fie anulat pct. 6 din

Hotărârea Comisiei Naționale Extraordinare de Sănătate Publică a Republicii

Moldova nr. 47 din 26 februarie 2021 și pct. 11 din Hotărârea Comisiei Naționale

Extraordinare de Sănătate Publică a Republicii Moldova nr. 51 din 19 martie 2021

(f.d. 173, 174-180).

Prin încheierea din 02 iunie 2021 a Curții Supreme de Justiție s-a acordat

recurentului Iulian Rusanovschi termen până la 10 iunie 2021 pentru prezentarea,

la Curtea Supremă de Justiție (sediul: mun. Chișinău, str. Petru Rareș, 18), a

cererii de recurs semnată olograf, împotriva hotărârii din 01 aprilie 2021 a Curții

de Apel Chișinău.

La 08 iunie 2021, Iulian Rusanovschi a depus la Curtea Supremă de Justiție

recurs motivat împotriva hotărârii din 01 aprilie 2021 a Curții de Apel Chișinău și

hotărârii suplimentare din 22 aprilie 2021 a Curții de Apel Chișinău.

În motivarea recursului a reiterat argumente similare celor cuprinse în

cererea de chemare în judecată și a invocat că instanța de apel neîntemeiat a ajuns

la concluzia că restricțiile impuse prin actele administrative contestate în speță s-a

urmărit scopul salvării unui interes public, adică sănătatea întregii populații. Or,

această concluzie putea fi bazată doar pe un studiu științific, prin care s-ar fi

constatat legătura dintre petrecerea procesului educațional în sălile de clasă și

riscul abstract al îmbolnăvirii întregii populației.

La fel, recurentul a considerat că instanța inferioară eronat a ajuns la

concluzia că „dispozițiile contestate, vizează în md evident, situația critică

survenită urmare a declanșării pandemiei ce pune în discuție intervenții ferme din

partea autorităților competente ale statului […] care pot implica și restrângeri ale

exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți fundamentale”.

În opinia recurentului, această concluzie este lipsită de un substrat juridic,

deoarece prin prisma art. 54 din Constituție, singura autoritate a statului în drept

să dispună sub aspect normativ restrângerea unor drepturi și libertăți este

Parlamentul Republicii Moldova. Curtea de Apel Chișinău a făcut abstracție de

prevederile art. 54 din Constituție și a impus niște restricții vădit ilegale,

conferind în mod indirect Comisiei Naționale Extraordinare de Sănătate Publică a

Republicii Moldova drepturi și privilegii, care nu i-au fost acordate în temeiul

4

legii, și anume prerogative limitării dreptului la educație, fără un suport științific

sau statistic.

La fel, Curtea de Apel Chișinău greșit a conchis că „sunt situații în care

familia nu dispune de dispozitive adecvate pentru ca copiii să aibă posibilitatea să

participe la lecțiile online, însă reclamanții nu au ținut cont de faptul că restricțiile

respective au fost introduce cu scopul salvării unui interes public – a sănătății

întregii populații”. Or, Comisia Națională Extraordinară de Sănătate Publică a

Republicii Moldova nu a prezentat niciun studiu științific, care să argumenteze

riscul răspândirii infecției prin intermediul copiilor. Ba mai mult ca atât, există

studii care demonstrează nerăspândirea infecției printre copii. În consecință,

instanța de fond a apreciat eronat testul de proporționalitate al măsurilor

restrictive aplicate prin actele administrative contestate, în lipsa probelor

corespunzătoare și contrar normelor de drept.

Recurentul a considerat că instanța inferioară a făcut abstracție de

prevederile art. 26 din Declarația Universală a Drepturilor Omului, deoarece

școala on-line este o măsură abuzivă și neargumentată științific, în condițiile în

care peste 50 la sută din populație trăiește la limita sărăciei, iar statul nu a

asigurat toții copiii cu dispozitive electronice care ar permite participarea la

lecțiile on-line.

Cu titlu subsecvent, Iulian Rusanovschi a învederat hotărârea 212/2021,

adoptată de Curtea de Apel București la 25 februarie 2021, prin are au fost casate

integral toate actele/deciziile de suspendare a procesului educațional în sălile de

clasă și declanșarea educației on-line, ajungând la concluzia că prin educația on-

line statul nu este capabil să ofere alternative solide de învățare pentru toți copiii.

Recurentul Iulian Rusanovschi a solicitat prin cererea de recurs casarea

integrală a hotărârii din 01 aprilie 2021 a Curții de Apel Chișinău și hotărârii

suplimentare din 22 aprilie 2021 a Curții de Apel Chișinău, cu emiterea unei

decizii noi, prin care să fie anulat pct. 6 din Hotărârea Comisiei Naționale

Extraordinare de Sănătate Publică a Republicii Moldova nr. 47 din 26 februarie

2021 și pct. 11 din Hotărârea Comisiei Naționale Extraordinare de Sănătate

Publică a Republicii Moldova nr. 51 din 19 martie 2021.

Prin referința din 04 iunie 2021, intimata Comisia Națională Extraordinară

de Sănătate Publică a Republicii Moldova a solicitat declararea recursului depus

de Iulian Rusanovschi ca fiind inadmisibil în temeiul art. 246 (1) din Codul

administrativ sau, după caz, respingerea acestuia în temeiul art. 248 alin. (1)

lit. a) din Codul administrativ, mai ales că actul contestat este de facto consumat,

or, starea de urgență a fost anulată prin Hotărârea Curții Constituționale nr. 15 din

28 aprilie 2021, iar elevii au revenit fizic în clase.

Conform art. 245 alin. (1) și (2) din Codul administrativ, recursul se depune

la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de

apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Instanța de apel transmite

neîntârziat Curții Supreme de Justiție recursul împreună cu dosarul judiciar.

Motivarea recursului se prezintă Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de

zile de la notificarea deciziei instanței de apel. Dacă se depune împreună cu

cererea de recurs, motivarea recursului se depune la instanța de apel.

Hotărârea Curții de Apel Chișinău a fost emisă la 01 aprilie 2021 (f.d. 141).

Conform extrasului din poșta electronică cu adresa „alina.chiselița@justice.md”,

dispozitivul hotărârii judecătorești din 01 aprilie 2021 a fost notificat electronic

5

recurentului la 08 aprilie 2021 (f.d. 152). Hotărârea suplimentară a Curții de Apel

Chișinău a fost emisă la 22 aprilie 2021 (f.d. 154-156). La 30 aprilie 2021, Iulian

Rusanovschi a depus prin poștă electronică la Curtea de Apel Chișinău recurs

motivat împotriva hotărârii din 01 aprilie 2021 a Curții de Apel Chișinău

(f.d. 157, 158-163). Conform extrasului din poșta electronică cu adresa

„alina.chiselița@justice.md”, copia hotărârii motivate din 01 aprilie 2021 și copia

hotărârii suplimentare din 22 aprilie 2021 a Curții de Apel Chișinău au fost

notificate electronic recurentului la 11 mai 2021 (f.d. 164 verso). La 24 mai 2021,

Iulian Rusanovschi a depus prin poștă electronică la Curtea Supremă de Justiție

recurs motivat împotriva hotărârii din 01 aprilie 2021 și hotărârii suplimentare

din 22 aprilie 2021 a Curții de Apel Chișinău (f.d. 173, 174-180).

În atare circumstanțe, completul ajunge la concluzia că recurentul s-a

conformat prevederilor legale stipulate la art. 245 din Codul administrativ privind

termenul de depunere a recursurilor.

Examinând temeiurile invocate în recurs în raport cu materialele cauzei,

completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție îl consideră drept inadmisibil, din următoarele motive.

Prin prisma art. 246 alin. (l) din Codul administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este

inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere. În acord cu alin. (2)

din art. 246 din Codul administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în

cazurile enumerate la literele a)-f). Din analiza acestor prevederi, rezultă că

admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului, în special, nu se limitează doar la

temeiurile menționate, ci urmează să însușească în condițiile Codului

administrativ exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe

temeiuri concludente și serioase.

Completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție reține cu valoare de principiu jurisprudențial, că sintagma „în special”

denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp

oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu

prezintă o motivare suficient de serioasă și care pe cale de consecință nu pot

însuși un eventual succes rezultat din examinarea cererii în completul de 5

judecători.

În această ordine de idei, instanța de recurs reține că Codul administrativ

dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a

cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept

procedural și material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate

sau, după caz, hotărârile Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală

examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Instanța de recurs notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea

de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile

nominalizate mai sus. Acest argument rezultă și din particularitățile de formă ale

reglementării recursului în Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea

recursului” de la art. 245 alin. (2) din Codul administrativ. În consecutivitate,

motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe

6

care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de

admisibilitate.

De asemenea, completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al

Curții Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie

privită și în contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme

care constă, în special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la

examinarea cauzelor de contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri

de recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea

succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă a statuat că dreptul de

acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder

împotriva Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230].

Acesta este în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât

prin însăși natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în

această privință de o anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct.

85). Condițiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un

apel (Levages Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai

reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor

ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor

respective; trebuie ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept

național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v.

Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel,

conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii de

atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt,

pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers c. Suediei 9

octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

Completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție conchide că cererea de recurs depusă de către recurent este inadmisibilă.

Conform art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul specializat

pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil,

comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

dispune:

Recursul depus de către Iulian Rusanovschi se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Maria Ghervas

judecătorii Nina Vascan

Victor Burduh

7