3r-85/21 — contestarea actului administrativ defavorabil

3r-85/21 — contestarea actului administrativ defavorabil (Curtea Supremă de Justiție, 2021)

Dosarul nr. 3r-85/21 (3-202/20)

Prima instanță: Curtea de Apel Chișinău (jud: Vl.Clima, I. Muruianu, E.Palanciuc)

D E C I Z I E

21 aprilie 2021 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție,

în componența:

Președintele ședinței, judecătorul Maria Ghervas

judecătorii Victor Burduh

Nicolae Craiu

examinând recursul depus de Consiliul Superior al Magistraturii,

în cauza de contencios administrativ, la acțiunea depusă de Marina Rusu

împotriva Consiliului Superior al Magistraturii cu privire la contestarea actului

administrativ individual defavorabil,

împotriva încheierii din 03 februarie 2021 a Curții de Apel Chișinău, prin care

a fost suspendată până la rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești pe cauza

respectivă, executarea actului administrativ individual defavorabil,

c o n s t a t ă:

La 02 decembrie 2020, Marina Rusu a înaintat acțiune în contencios

administrativ în instanța de judecată împotriva Consiliului Superior al Magistraturii

cu privire la anularea hotărîrii Consiliului Superior al Magistraturii nr. 277/24 din

06 octombrie 2020 ,,Cu privire la contestarea hotărîrii Plenului Colegiului

disciplinar nr. 5/2 din 21 februarie 2020, emise în privința Judecătorului Marina

Rusu (Curtiș) de la Judecătoria Cahul”.

Concomitent cu acțiunea depusă, reclamanta a solicitat suspendarea

executării hotărârii contestate, iar la 29 ianuarie 2021 a depus cerere, prin care a

insistat la examinarea cererii privind suspendarea executării actului administrativ

individual defavorabil.

În drept, invocă dispozițiile art. 172 alin. (2) și art. 214 alin. (1) și alin. (2)

Cod administrativ.

Indică asupra existenței unor suspiciuni serioase și rezonabile privind

legalitatea actului administrativ individual defavorabil manifestate prin lipsa

abaterii disciplinare și lipsa motivării, drept motiv de fond și de suspendare a actului

administrativ contestat, precum și asupra existenței unui pericol iminent de

producere a unor prejudicii ireparabile prin executarea în continuare a

hotărârii contestate, care derivă din înseși condițiile și consecințele aplicării

sancțiunii disciplinare dispusă în privința reclamantei.

1

Prin urmare, raționamentul suspendării actului contestat rezultă anume

din necesitatea stopării efectelor negative, care se răsfrâng asupra reclamantei în

perioada de acțiune a sancțiunii aplicate. Or, prin hotărârea contestată,

reclamantei i-a fost aplicată sancțiunea disciplinară „avertismentul”, iar conform

art. 6 alin. (3) din Legea privind răspunderea disciplinară a judecătorilor,

avertismentul constă în atenționarea judecătorului asupra abaterii disciplinare

comise, cu recomandarea să respecte pe viitor dispozițiile legale, prevenindu-l

că la o nouă abatere disciplinară similară îi va putea fi aplicată o sancțiune mai

severă. Avertismentul se emite în formă scrisă. Termenul de acțiune a

avertismentului este de 1 an.

Mai mult ca atît, menționează reclamanta că, conform art. 7 alin. (3) și (5) din

aceiași lege, comiterea repetată a unei abateri disciplinare reprezintă comiterea

unei abateri disciplinare în perioada de acțiune a sancțiunii disciplinare anterioare,

indiferent de tipul abaterii disciplinare comise. Totodată, aceasta constituie o

circumstanță agravantă și se ia în considerare la stabilirea sancțiunii pentru

următoarea abatere disciplinară comisă. Pe perioada acțiunii sancțiunilor

disciplinare, judecătorul nu poate fi transferat, numit în funcția de președinte sau

vicepreședinte de instanță sau promovat în altă instanță.

Prin urmare, indică reclamanta că riscul eminent al producerii unor

prejudicii ireparabile pentru reclamantă în cazul nesuspendării actului contestat

se manifestă sub ambele forme prevăzute de norma citată supra.

În primul rând, cazul săvîrșirii unei noi abateri disciplinare, nesuspendarea

actului contestat va însemna că avertismentul aplicat prin aceasta, pe care

reclamanta îl consideră ilegal și neîntemeiat, va servi ca temei de calificare a celei

din urmă abateri ca fiind abatere repetată, ceea ce constituie circumstanță

agravantă și astfel există riscul aplicării unei sancțiuni disciplinare mai aspre,

decît aceea care ar fi aplicată în condiții normale. Și în al doilea rând, practic deja

este un fapt notoriu că reclamanta de mai bine de cîțiva ani la rând a participat și

participă în continuare la concursurile organizate de Consiliul Superior al

Magistraturii, pentru a fi transferată la o altă instanță de același nivel, cu instanța în

care activează, dar care să aibă sediul mai aproape de domiciliul său. Or, dorința

reclamantei de a se transfera nu constituie un motiv personal, ci o necesitate

rezultată din niște fapte obiective, și anume din faptul că domiciliază, încă din anul

2015, în municipiul Chișinău împreună, cu soțul său, care este angajat în municipiul

Chișinău și cu cei 5 copii, care sunt înmatriculați la studii în municipiul Chișinău,

indică reclamanta.

Iar, faptul că face zilnic 8 ore pe zi pe drumul spre locul de muncă, 4 ore - tur și

4 ore - retur, nu numai că influențează asupra randamentului său la locul de muncă,

dar și o privează de puținul timp liber care ar trebui să-l petreacă împreună cu

familia sa.

În acest context, susține că, în cazul organizării unui concurs de Consiliul

Superior al Magistraturii, în perioada examinării prezentei cereri, în lipsa

suspendării actului contestat, reclamanta va fi privată de dreptul de a participa la

concursul respectiv.

2

Mai mult ca atât, în conformitate cu prevederile art. 214 alin. (3) Cod

administrativ, reclamanta declară că își asumă angajamentul că, în cazul organizării

concursurilor de către Consiliul Superior al Magistraturii, de ocupare a funcțiilor

vacante de judecător în cadrul judecătoriilor de același nivel cu sediul mai apropiat

de domiciliul său, să depună cerere de transfer, în modul prevăzut de legislație.

În concluzie, având în vedere circumstanțele de fapt și temeiurile de drept

expuse supra, dat fiind faptul că actul contestat care este în mod vădit unul

ilegal și neîntemeiat, produce efecte defavorabile în privința reclamantei pe o

perioadă de un an de zile, consideră reclamanta Marina Rusu că unica soluție legală

care poate fi dispusă constă în suspendarea executării acestuia până la

soluționarea definitivă și irevocabilă a acestei acțiuni, sau, în caz contrar, există

riscul iminent de producere a unor prejudicii iremediabile în privința reclamantei

care au fost expuse.

Prin cererea depusă la 29 ianuarie 2021 a menționat că, pe 22 decembrie

2020, Plenul Consiliului Superior al Magistraturii a anunțat concurs pentru

suplinirea posturilor vacante de judecători, pentru 3 sedii ale Judecătoriei Chișinău

(sediile Centru, Buiucani, Ciocana), termenul limită de depunere a cererilor fiind

pînă la 08 februarie 2021. Or, sancțiunea disciplinară aplicată prin hotărârea

Consiliului Superior al Magistraturii nr. 277/24 din 06 octombrie 2020, în

temeiul art. 6 alin. (3) din Legea cu privire la răspunderea disciplinară a

judecătorilor, constituie un impediment pentru reclamantă pentru ca eventual să

poată fi transferată la unul din locurile vacante anunțate la concurs. Mai exact,

conform art. 7 alin. (5) din Legea nr. 178 din 25 iulie 2014, pe perioada

acțiunii sancțiunilor disciplinare judecătorul nu poate fi transferat în altă instanță.

Așadar, pe perioada acțiunii actului administrativ contestat, pasibil de anulare

din motive de ilegalitate, consideră reclamanta că se va crea un prejudiciu

iremediabil, or, dat fiind impedimentul creat de un act administrativ ilegal, va pierde

irecuperabil dreptul de a participa la concursul de transfer la o instanță

judecătorească apropiată locului de trai.

Prin încheierea din 03 februarie 2021 a Curții de Apel Chișinău, a fost

suspendată, până la rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești pe cauza

respectivă, executarea hotărârii nr. 277/24 din 06 octombrie 2020 a Consiliului

Superior al Magistraturii ,,Cu privire la contestarea hotărîrii Plenului Colegiului

disciplinar nr. 5/2 din 21 februarie 2020, emise în privința judecătorului

Marina Rusu (Curtiș) de la Judecătoria Cahul”.

Invocând ilegalitatea acestei încheieri, la 18 februarie 2019, Consiliul Superior

al Magistraturii a contestat-o cu recurs, solicitând admiterea recursului, casarea

integrală a încheierii recurate, cu pronunțarea unei noi încheieri, prin care cererea

privind suspendarea executării actului administrativ individual devaforabil depusă

de Marina Rusu să fie respinsă ca fiind neîntemeiată.

În susținerea recursului, recurentul a invocat dezacordul cu încheierea

contestată, considerând-o ilegală și neîntemeiată, pe motiv că a fost emisă cu

încălcarea normelor de drept material și procedural.

3

Consiliul Superior al Magistraturii a menționat că scopul aplicării măsurii de

asigurare este crearea unui climat favorabil executării unei eventuale hotărâri

judecătorești, astfel pentru a fi dispusă suspendarea executării actului administrativ

contestat, persoana vătămată trebuie să dovedească temeinicia solicitării, precum și

faptul că suspendarea are drept scop prevenirea unui prejudiciu ireparabil.

La rândul său, prevenirea unui prejudiciu ireparabil presupune evitarea unui

prejudiciu material viitor și previzibil, care ulterior, după adoptarea hotărârii, nu ar

putea fi îndeplinit. Astfel, pentru a înlătura chiar și temporar regula executării

imediate și din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanța nu

poate aprecia discreționar, arbitrar, necesitatea unei asemenea măsuri, ci doar prin

raportare la probele administrate în cauză, care trebuie să ofere suficiente indicii

aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza pe fond conținutul

actului administrativ.

De altfel, în opinia Consiliului, concluzia instanței privind suspendarea actului

administrativ contestat este bazată pe interpretarea eronată a prevederilor art. 172

alin. (2) lit. b) din Codul administrativ, dat fiind faptul că existența pericolului

iminent de producere a unor prejudicii ireparabile prin executarea în continuare a

actului administrativ individual defavorabil nu a fost argumentată și nici probată.

Consiliul Superior al Magistraturii a mai invocat că motivele indicate în art.

172 alin. (2) din Codul administrative, care ar justifica suspendarea actului

administrativ contestat, nu sunt îndeplinite, întrucât paguba iminentă, precum și

ilegalitatea actului administrativ nu se prezumă, ci trebuie dovedite de persoana

lezată, prin probe concludente și pertinente. Or, din cererea înaintată nu sunt

identificate niciunul din temeiurile indicate în art. 172 alin. (2) Cod administrativ.

În consecință, recurentul a relevat că instanța de fond a oferit o soluție greșită

asupra cererii privind suspendarea executării actului administrativ depusă de către

Marina Rusu, ca urmare a neelucidării tuturor circumstanțelor importante pentru

soluționarea speței și încălcării normelor de drept material și procedural.

În conformitate cu art. 242 Cod administrativ, recursul împotriva încheierii

judecătorești se depune motivat la instanța de judecată care a emis încheierea

contestată în termen de 15 zile de la notificarea încheierii judecătorești, dacă legea

nu stabilește un termen mai mic.

Curtea de Apel Chișinău a pronunțat încheierea contestată la 03 februarie 2021.

Astfel, recursul din 18 februarie 2021 este depus cu respectarea termenului prevăzut

de lege.

În conformitate cu art. 243 alin. (2) Cod administrativ, instanța competentă

soluționează recursul împotriva încheierilor judecătorești fără ședință de judecată.

Studiind materialele dosarului, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a admite recursul

depus de Consiliul Superior al Magistraturii, de a anula încheierea din 03 februarie

2021 a Curții de Apel Chișinău, cu pronunțarea unei noi încheieri, prin care cererea

privind suspendarea executării hotărârii nr. 277/24 din 06 octombrie 2020 a

Consiliului Superior al Magistraturii, să fie respinsă.

4

În motivarea concluziei enunțate se rețin următoarele argumente.

În conformitate cu art. 243 alin. (1) lit. c) Cod administrativ, examinând

recursul împotriva încheierii judecătorești, instanța adoptă una dintre următoarele

decizii: anulează încheierea și adoptă o nouă încheiere.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție, analizând situația de fapt din prezenta speță în raport cu circumstanțele care

au importanță pentru elucidarea corectă a chestiunii privind suspendarea executării

actului administrativ individual defavorabil, în sensul soluționării corecte a

prezentei cereri, menționeză că soluția dată de către prima instanță este greșită.

În corespundere cu art. 214 alin. (1)-(4) din Codul administrativ, suspendarea

executării actului administrativ individual contestat poate fi solicitată de către

reclamant instanței de judecată care examinează acțiunea de contencios

administrativ. Instanța de judecată poate dispune suspendarea executării actului

administrativ individual din motivele prevăzute la art. 172 alin. (2). Pentru probarea

faptelor, participanții, în locul prezentării probelor obișnuite, pot depune o

declarație pe propria răspundere. Instanța de judecată decide cu privire la

suspendarea executării actului administrativ individual printr-o încheiere

susceptibilă de recurs, fără citarea participanților la proces. Dacă consideră necesar,

instanța de judecată citează părțile pentru audiere în privința temeiniciei cererii de

suspendare. Prevederile art. 177 alin. (2) din Codul de procedură civilă nu se aplică.

În interpretarea corectă a normei enunțate, instanța de recurs reține că, prin

reglementările art. 214 din Codul administrativ, legislatorul a stabilit ca garanție a

asigurării legalității – suspendarea executării actului administrativ individual

contestat.

Astfel, suspendarea reprezintă operația de întrerupere temporară a efectelor

juridice produse de un act juridic. Suspendarea actelor administrative reprezintă o

garanție a asigurării legalității, ce intervine însă în cazuri de excepție, în situații

limită. Ea are în vedere fie întreruperea vremelnică a producerii de efecte juridice

(ceea ce înseamnă că actul era în vigoare) fie amânarea temporară a producerii de

efecte juridice.

Conform art. 172 alin. (2) din Codul administrativ, motivele suspendării sunt:

a) existența unor suspiciuni serioase și rezonabile privind legalitatea actului

administrativ individual defavorabil; b) existența pericolului iminent de producere a

unor prejudicii ireparabile prin executarea în continuare a actului administrativ

individual defavorabil.

Din sensul normei enunțate, rezultă că legislatorul a stabilit că actul

administrativ poate fi suspendat doar în două condiții care nu urmează a fi

îndeplinite cumulativ, și anume: în cazul confirmării incontestabile a existenței unor

suspiciuni serioase și rezonabile privind legalitatea actului administrativ individual

defavorabil și/sau existența pericolului iminent de producere a unor prejudicii

ireparabile prin executarea în continuare a actului administrativ individual

defavorabil.

5

În acest sens, instanța de recurs reține că, la dispunerea suspendării actului

administrativ, urmează a fi constatate existența acelor temeiuri necesare a fi

întrunite, invocate prin lege.

La rândul său, atât existența unor suspiciuni serioase și rezonabile privind

legalitatea actului administrativ individual defavorabil, cât și prejudiciul a cărui

iminentă producere ar fi înlăturată prin suspendarea executării actului administrativ,

trebuie să fie indicate și probate în concret, nu doar afirmate prin preluarea textelor

de lege, așadar cert fiind instituită obligația probării faptului că existența acestor

condiții nu se prezumă, ci trebuie dovedite de persoana lezată care a solicitat

suspendarea executării actului administrativ.

Cu referire la temeiul reținut de instanța de fond în vederea suspendării actului

administrativ – existența pericolului iminent de producere a unor prejudicii

ireparabile prin executarea în continuare a actului administrativ individual

defavorabil, Colegiul reține că scopul aplicării acestui temei este crearea unui climat

favorabil executării unei eventuale hotărâri judecătorești, astfel pentru a fi dispusă

suspendarea executării actului administrativ contestat, persoana vătămată, trebuie să

dovedească temeinicia solicitării, precum și faptul că suspendarea are drept scop

prevenirea unui prejudiciu ireparabil.

La rândul său, prejudiciul ireparabil presupune existența în cuprinsul actului

vizat a unor dispoziții care, prin aducerea la îndeplinire, i-ar produce reclamantului

o pagubă greu sau imposibil de înlăturat, în ipoteza anulării actului. Or, prevenirea

unui prejudiciu ireparabil presupune evitarea unui prejudiciu material viitor și

previzibil, care ulterior, după adoptarea hotărârii, nu ar putea fi îndeplinit.

Sub acest aspect, instanța de recurs reține că Curtea de Apel Chișinău greșit a

concluzionat că în prezentul litigiu există motivul de suspendare prevăzut la art. 172

alin. (2) lit. b) din Codul administrativ – existența pericolului iminent de producere

a unor prejudicii ireparabile prin executarea în continuare a actului administrativ

individual defavorabil.

Aceasta deoarece existența pericolului iminent de producere a unor prejudicii

ireparabile prin executarea în continuare a actului administrativ individual

defavorabil nu a fost argumentată și nici probată în regim suficient de obiectiv și

convingător, din motivarea cererii de chemare în judecată rezultând doar un interes

eventual.

Astfel, motivul invocat de reclamantă, anume pierderea irecuperabilă a

dreptului de a participa la concursul de transfer la o instanță judecătorească

apropiată locului de trai, nu întrunește condiția existenței unui prejudiciu ireparabil

în sensul normei de contencios administrativ citate, deoarece, uno, este o măsură

provizorie prin definiție, secundo, este rezultatul firesc al procedurii reglementate de

art. 6 alin. (3) din Legea privind răspunderea disciplinară a judecătorilor și

consecința directă a abaterii disciplinare imputate reclamantei, consecință ce nu

poate fi înlăturată de instanța judecătorească prin măsura suspendării, contrar

intenției legiuitorului. În mod contrar, ar fi lipsită de efect însăși norma stipulată,

căci oricine s-ar putea prevala de acest pretins prejudiciu ireparabil cauzat de

limitarea temporară a posibilităților de avansare sau transfer. Or, această restrîngere

6

temporară a unor modalități de obținere a unor beneficii legale nu poate cauza, în

sine, careva prejudicii irecuperabile. Neobținerea unor avantaje de ordin material,

social, profesional nu se egalează cu cauzarea de prejudicii.

Din contră, suspendarea actului administrativ contestat, urmată de respingerea

acțiunii pe fond, în eventualitatea promovării concursului vizat – ocuparea funcției

vacante dorite - ar cauza un blocaj instituțional al instituției vizate – în speță,

Judecătoria Chișinău – deoarece instituția se va afla în situația promovării sau

transferului unui judecător incompabitibil cu funcția ocupată prin concurs, dată fiind

interdicția de la art. 7 alin. (5) din Legea privind răspunderea disciplinară a

judecătorilor.

În cauză, situația juridică a reclamantei nu se va schimba în cazul respingerii

cererii sale de suspendare a actului administrativ vizat, aceasta rămînînd în funcția

pe care o deține și activînd conform prevederilor legale în vigoare. Reclamanta se

rezumă la indicarea unui interes în obținerea unor beneficii eventuale, fără a proba

iminența unei pagube materiale greu sau imposibil de înlăturat ulterior, în cazul în

care în final actul ar fi anulat, astfel încât să se circumscrie caracterului de excepție

al suspendării executării actului administrativ, conform fizionomiei pe care legea o

conferă acestei instituții juridice.

În acest sens, urmează a se avea în vedere și Recomandarea nr. R(89) din 13

septembrie 989 a Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei, privitoare

la protecția jurisdicțională provizorie în materie administrativă, care a statuat că nu

este îndeplinită condiția pagubei iminente atunci când se susține că o asemenea

pagubă este provocată prin însăși executarea actului administrativ, situație ce se

atestă în speță.

În ce privește temeiul nelegalității actului administrativ contestat, având în

vedere că examinarea cererii de suspendare nu presupune prejudecarea fondului

litigiului, instanța având numai posibilitatea de a efectua o cercetare sumară a

aparenței dreptului, în prezenta speță în limitele necesare examinării cererii de

suspendare, nu s-au constatat obiectiv suspiciuni serioase și rezonabile privind

ilegalitatea hotărârii nr. 277/24 din 06 octombrie 2020 a Consiliului Superior al

Magistraturii.

În consecință, Colegiul menționează că reclamanta nu a invocat motive

plauzibile în vederea dispunerii suspendării actului administrativ, iar motivele

indicate în art. 172 alin. (2) Cod administrativ, care ar justifica suspendarea

executării actului administrativ contestat, nu sunt îndeplinite, întrucât paguba

iminentă, precum și ilegalitatea actului administrativ nu se prezumă, ci trebuie

dovedite de persoana lezată, prin probe concludente și pertinente. Or, din cererea

înaintată nu sunt identificate, la această fază a procesului niciunul din temeiurile de

suspendare indicate în art. 172 alin. (2) Cod administrativ.

Din considerentele menționate și având în vedere faptul că cererea de recurs

este întemeiată, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a admite recursul, de a anula încheierea

din 03 februarie 2021 a Curții de Apel Chișinău, cu pronunțarea unei noi încheieri,

7

prin care cererea privind suspendarea executării actului administrativ individual

defavorabil să fie respinsă.

În conformitate cu art. 243 alin. (1) lit. c) din Codul administrativ, completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului

civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

decide :

Se admite recursul depus de Consiliul Superior al Magistraturii.

Se anulează încheierea din 03 februarie 2021a Curții de Apel Chișinău, în

cauza de contencios administrativ, la acțiunea depusă de Marina Rusu împotriva

Consiliului Superior al Magistraturii cu privirea la contestarea actului administrativ

individual defavorabil, se adoptă o nouă încheiere, prin care cererea Marinei Rusu

cu privire la suspendarea executării hotărârii nr. 277/24 din 06 octombrie 2020

,,Cu privire la contestarea hotărîrii Plenului Colegiului disciplinar nr. 5/2 din

21 februarie 2020, emise în privința Judecătorului Marina Rusu (Curtiș) de la

Judecătoria Cahul” se respinge.

Decizia este irevocabilă.

Președintele ședinței,

judecătorul Maria Ghervas

judecătorii Victor Burduh

Nicolae Craiu

8