3r-122/21 — contestarea actelor administrative

3r-122/21 — contestarea actelor administrative (Curtea Supremă de Justiție, 2021)

Dosar nr. 3r-122/21

Prima instanță: Curtea de Apel Chișinău ( V. Clima, G. Dașchevici, M. Guzun)

D E C I Z I E

07 aprilie 2021 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție

în componență:

Președintele ședinței, judecătorul Maria Ghervas

Judecătorii Victor Burduh

Nina Vascan

examinând recursul depus de Boris Petrov,

în cauza de contencios administrativ la cererea de chemare în judecată depusă de

de Boris Petrov împotriva Consiliului Superior al Procurorilor și Procuratura

Generală a Republicii Moldova privind recunoașterea ilegalității acțiunilor, anularea

hotărârii Colegiului de disciplină și etică din 22 iunie 2020 și a hotărârii Inspecției

Procurorilor din 06 martie 2020,

împotriva încheierii din 16 noiembrie 2020 a Curții de Apel Chișinău, prin care

s-a declarat ca fiind inadmisibilă cererea de chemare în judecată depusă de Boris

Petrov,

c o n s t a t ă :

La 12 august 2020 Boris Petrov a depus cerere de chemare în judecată

împotriva Consiliului Superior al Procurorilor, prin care a solicitat recunoașterea

ilegalității acțiunilor privind refuzul de a examina contestația împotriva hotărârii

Colegiului de disciplină și etică din 22 iunie 2020, anularea hotărârii Colegiului de

disciplină și etică din 22 iunie 2020, anularea hotărârii Inspecției Procurorilor din

06 martie 2020 privind încetarea procedurii disciplinare în privința procurorului

Ruslan Caraivan.

Prin încheierea din 16 noiembrie 2020 a Curții de Apel Chișinău, s-a declarat

inadmisibilă cererea de chemare în judecată depusă de Boris Petrov împotriva

Consiliului Superior al Procurorilor privind recunoașterea ilegalității acțiunilor,

anularea hotărârii Colegiului de disciplină și etică din 22 iunie 2020 și a hotărârii

Inspecției Procurorilor din 06 martie 2020 (f.d.52-58).

La 10 martie 2021 Boris Petrov a depus prin intermediul oficiului poștal, recurs

împotriva încheierii din 16 noiembrie 2020 a Curții de Apel Chișinău, prin care a

solicitat admiterea cererii de chemare în judecată și încasarea cheltuielilor de

judecată.

1

În susținerea recursului s-au indicat motivele de drept și de fapt invocate în

cererea de chemare în judecată, suplimentar invocându-se că încheierea instanței de

apel este neîntemeiată și urmează a fi casată.

În această ordine de idei, recurentul a relevat că Curtea de Apel Chișinău și-a

întemeiat concluziile expuse în încheierea contestată, pe dispozițiile pct. 771 și 777 ale

Regulamentului privind modul de organizare și funcționare a Colegiului de disciplină

și etică, aprobat prin Hotărârea Consiliului Superior al Procurorilor nr. 12-228/16 din

14 septembrie 2016, fără a ține cont de prevederile alin. (3) al art. 85 al Legii nr. 3

din 25 februarie 2016 cu privire la Procuratură, pct. 78 a Regulamentul privind

organizarea și activitatea Colegiului de disciplină și etică, aprobat prin Hotărârea

Consiliul Superior al Procurorilor nr. 12-228/16 din 14 septembrie 2016 și modificat,

prin Hotărârea Consiliului Superior a Procurorilor nr. 12-13/17 din 24 ianuarie 2017,

conform cărora hotărârile Colegiului se contestă la Consiliul Superior al Procurorilor,

prin intermediul colegiului în termen de 5 zile lucrătoare de la data pronunțării

acestora. Contestația poate fi depusă de către persoana în privința căreia a fost

adoptată hotărârea respectivă, iar în cazul procedurii disciplinare și de către persoana

care a depus sesizarea, precum și de către Inspecția procurorilor.

Recurentul a enunțat că prin acțiunile întreprinse, Consiliul Superior al

Procurorilor și instanța de judecată l-au lipsit tacit de calea de atac, prevăzută la alin.

(1) al art. 79 al Legii nr.3 din 25 februarie 2016 cu privire la Procuratură, care

stipulează că hotărârile Consiliului Superior al Procurorilor pot fi contestate la Curtea

Supremă de Justiție de orice persoană vătămată într-un drept al său într-un termen de

10 zile lucrătoare de la data la care hotărârea vizată i-a fost comunicată.

Concluzionând, recurentul a relevat că a fost lipsit de dreptul la un proces

echitabil garantat de art. 6 CEDO.

Prin referința depusă la 02 aprilie 2021 Consiliul Superior al Procurorilor a

solicitat respingerea recursului cu menținerea încheierii din 16 noiembrie 2020 a

Curții de Apel Chișinău.

Conform art. 242 din Codul administrativ, recursul împotriva încheierii

judecătorești se depune motivat la instanța de judecată care a emis încheierea

contestată în termen de 15 zile de la notificarea încheierii judecătorești, dacă legea nu

stabilește un termen mai mic. Instanța de judecată care a emis încheierea contestată

transmite neîntârziat recursul împotriva încheierii judecătorești împreună cu dosarul

judiciar instanței competente să soluționeze recursul.

Încheierea recurată a fost pronunțată la 16 noiembrie 2020 și expediată părților,

prin intermediul oficiului poștal (f.d. 59).

Boris Petrov a recepționat copia încheierii din 16 noiembrie 2020 a Curții de

Apel Chișinău la 04 martie 2021 (f.d. 60).

Prin urmare, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție consideră că recursul depus de către Boris Petrov la 10 martie

2021, este în termen.

Conform art. 243 alin. (2) din Codul administrativ, instanța competentă

soluționează recursul împotriva încheierilor judecătorești fără ședință de judecată.

Dacă consideră necesar, instanța competentă poate cita participanții la proces.

Studiind materialele dosarului, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

2

administrativ al Curții Supreme de Justiție consideră că recursul urmează a fi respins

din următoarele motive.

Conform art. 243 alin. (1) lit. b) din Codul administrativ, examinând recursul

împotriva încheierii judecătorești, instanța adoptă una dintre următoarele decizii:

respinge recursul.

Din materialele cauzei rezultă că la 12 august 2020, Boris Petrov a depus la

Curtea de Apel Chișinău, cerere de chemare în judecată împotriva Consiliului

Superior al Procurorilor, prin care a solicitat recunoașterea ilegalității acțiunilor

privind refuzul de a examina contestația împotriva hotărârii Colegiului de disciplină

și etică din 22 iunie 2020, anularea hotărârii Colegiului de disciplină și etică din 22

iunie 2020, anularea hotărârii Inspecției Procurorilor din 06 martie 2020 privind

încetarea procedurii disciplinare în privința procurorului Ruslan Caraivan.

Prin încheierea din 16 noiembrie 2020 a Curții de Apel Chișinău, s-a declarat

inadmisibilă cererea de chemare în judecată depusă de Boris Petrov împotriva

Consiliului Superior al Procurorilor privind recunoașterea ilegalității acțiunilor,

anularea hotărârii Colegiului de disciplină și etică din 22 iunie 2020 și a hotărârii

Inspecției Procurorilor din 06 martie 2020 (f.d.52-58).

La fel, materialele cauzei atestă că pentru a se pronunța astfel, Curtea de Apel

Chișinău a conchis că acțiunea depusă de Boris Petrov cade sub incidența

prevederilor art. 207 alin.(2) lit. e) Cod administrativ.

Conform art. 191 alin. (3) Cod administrativ, Curtea de Apel Chișinău

soluționează în primă instanță acțiunile în contencios administrativ împotriva

hotărîrilor Consiliului Superior al Procurorilor, ale Consiliului Superior al

Procurorilor, precum și acțiunile în contencios administrativ atribuite în competența

sa prin Codul electoral.

În conformitate cu art. 207 alin. (1) și (2) lit. e) Cod administrativ, instanța

verifică din oficiu dacă sînt întrunite condițiile pentru admisibilitatea unei acțiuni în

contenciosul administrativ. Dacă este inadmisibilă, acțiunea în contencios

administrativ se declară ca atare prin încheiere judecătorească susceptibilă de recurs.

Acțiunea în contencios administrativ se declară inadmisibilă în special când

reclamantul nu poate revendica încălcarea, prin activitatea administrativă, a unui

drept în sensul art.17.

Conform art. 17 Cod administrativ, drept vătămat este orice drept sau libertate

stabilit/stabilită de lege căruia/căreia i se aduce atingere prin activitate administrativă.

Potrivit art. 5 Cod administrativ, activitatea administrativă reprezentă totalitatea

actelor administrative individuale și normative, a contractelor administrative, a

actelor reale, precum și a operațiunilor administrative realizate de autoritățile publice

în regim de putere publică, prin care se organizează aplicarea legii și se aplică

nemijlocit legea.

Articolul 20 din Codul administrativ stipulează că, dacă printr-o activitate

administrativă se încalcă un drept legitim sau o libertate stabilită prin lege, acest drept

poate fi revendicat printr-o acțiune în contencios administrativ, cu privire la care

decid instanțele de judecată competente pentru examinarea procedurii de contencios

administrativ, conform prezentului cod.

Iar, conform art. 10 alin. (1) Cod administrativ, actul administrativ individual

este orice dispoziție, decizie sau altă măsură oficială întreprinsă de autoritatea publică

pentru reglementarea unui caz individual în domeniul dreptului public, cu scopul de a

3

produce nemijlocit efecte juridice, prin nașterea, modificarea sau stingerea

raporturilor juridice de drept public.

În conformitate cu art. 15 alin.(1) și (2) Cod administrativ, operațiunile

administrative sînt manifestările de voință sau activitățile autorităților publice care nu

produc ca atare efecte juridice.

Operațiunile administrative pot fi contestate doar concomitent cu actul

administrativ individual, cu excepția operațiunilor administrative executorii sau

îndreptate împotriva unui terț.

Prin decizia Inspectorului din cadrul Inspecției procurorilor a Procuraturii

Generale, Natalia Cernous din 06 martie 2020, a fost încetată procedura disciplinară

în privința procurorului în Procuratura UTA Gagauzia Ruslan Caraivan, din motiv că

nu au fost identificate temeiuri de tragere la răspundere disciplinară a acestuia (f.d.

15).

Nefiind de acord cu decizia menționată, la 27 martie 2020 Boris Petrov,

reprezentat de avocatul Nicolae Jecov a contestat-o la Colegiul de disciplină și etică

de pe lîngă Consiliul Superior al Procurorilor (f.d.16-17).

Prin hotărârea nr. 3-66/20 din 22 iunie 2020, Colegiul de disciplină și etică de

pe lîngă Consiliul Superior al Procurorilor a respins contestația depusă de Boris

Petrov, reprezentat de avocatul Nicolae Jecov împotriva deciziei Inspectorului din

cadrul Inspecției procurorilor a Procuraturii Generale, Natalia Cernous din 06 martie

2020 (f.d. 18-19).

Ulterior, la 07 iulie 2020 Boris Petrov, reprezentat de avocatul Nicolae Jecov a

depus la Consiliul Superior al Procurorilor contestație împotriva hotărârii nr. 3-66/20

din 22 iunie 2020 a Colegiului de disciplină și etică de pe lîngă Consiliul Superior al

Procurorilor (f.d. 20-22).

Prin răspunsul nr. 1-30s/20-1086 din 13 iulie 2020, Consiliul Superior al

Procurorilor i-a comunicat lui Boris Petrov, prin prisma pct. 777 al Regulamentului

privind organizarea și activitatea Colegiului de disciplină și etică, aprobat prin

Hotărârea Consiliului Superior al Procurorilor nr.12-228/16 din 14 septembrie 2016

și modificat prin Hotărârea Consiliului Superior al Procurorilor nr. 12-13/17 din 24

ianuarie 2017, că hotărârile Colegiului, prin care s-a dispus respingerea contestației

sunt irevocabile, nefiind susceptibile niciunei căi de atac (f.d. 23).

În rezultat, la 10 august 2020 Boris Petrov a depus prin intermediul oficiului

poștal, prezenta cerere de chemare în judecată împotriva Consiliului Superior al

Procurorilor.

Conform art. 70 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 3 din 25 februarie 2016 cu privire

la Procuratură, Consiliul Superior al Procurorilor are următoarele competențe:

elaborează și aprobă regulamentele privind activitatea sa, privind funcționarea

colegiilor sale și alte regulamente care îl vizează.

Prin Hotărârea Consiliului Superior al Procurorilor nr. 12-228/16 din

14 septembrie 2016, a fost aprobat Regulamentul privind modul de organizare și

funcționare a Colegiului de disciplină și etică, textul căruia constituie parte integrantă

a prezentei hotărâri.

Iar, prin Hotărârea Consiliului Superior al Procurorilor nr.12-13/17 din

24 ianuarie 2017, a fost luat act de demersul Președintelui Colegiului de disciplină și

etică a procurorilor de completare a Regulamentului privind modul de organizare și

funcționare a Colegiului de disciplină și etică a procurorilor, aprobat prin Hotărârea

4

Consiliului Superior al Procurorilor nr.12-228/16 din 14 septembrie 2016. Astfel, s-a

hotărât modificarea Regulamentului privind modul de organizare și funcționare a

Colegiului de disciplină și etică a procurorilor.

Conform pct. 771 din Regulamentul enunțat, decizia de încetare a procedurii

disciplinare poate fi contestată de către autorul sesizării, prin intermediul Consiliului

Superior al Procurorilor, la Colegiul de disciplină și etică, în termen de 10 zile

lucrătoare de la data recepționării răspunsului din partea Inspecției procurorilor.

Potrivit pct. 776 din același Regulament, examinând contestația asupra deciziei

de încetare a procedurii disciplinare emisă de Inspecția procurorilor, Colegiul de

disciplină și etică adoptă una dintre următoarele soluții: 1) respinge contestația și

menține hotărârea contestată; 2) admite contestația și: a) examinează cazul pe fond,

cu emiterea unei noi hotărâri; b) dispune remiterea procedurii disciplinare Inspecției

procurorilor pentru efectuarea investigațiilor suplimentare.

Iar, conform prevederile pct. 777 din Regulamentul menționat, hotărârile

Colegiului prin care s-a dispus respingerea contestației și cele prin care s-a dispus

remiterea procedurii disciplinare Inspecției procurorilor pentru efectuarea

investigațiilor suplimentare, sunt irevocabile.

Prin urmare, raportând cadrul legal citat la circumstanțele speței, instanța de

recurs consideră întemeiată concluzia primei instanțe, privind declararea inadmisibilă

a cererii de chemare în judecată depuse de Boris Petrov, deoarece acțiunea acestuia a

fost îndreptată în contestarea unei operațiuni administrative, la caz răspunsul nr. 1-

30s/20-1086 din 13 iulie 2020 al Consiliului Superior al Procurorilor, care nu produce

efecte juridice față de reclamant și nici față de terțe persoane.

Or, prin răspunsul nr. 1-30s/20-1086 din 13 iulie 2020 al Consiliului Superior al

Procurorilor, i s-a explicat lui Boris Petrov că contestația nu poate fi primită spre

examinare din motiv că hotărârea Colegiului de disciplină și etică nr. 3-66/20 din

22 iunie 2020, este irevocabilă și nu poate fi supusă niciunei căi de atac.

De altfel, răspunsul nr. 1-30s/20-1086 din 13 iulie 2020 al Consiliului Superior

al Procurorilor, având un conținut informativ, a fost emis de autoritatea respectivă nu

în scopul reglementării unui caz individual în domeniul dreptului public și nici în

scopul de a produce efecte juridice prin nașterea, modificarea sau stingerea

raporturilor juridice de drept public.

Așadar, Boris Petrov nu poate revendica că prin răspunsul nr. 1-30s/20-1086

din 13 iulie 2020 al Consiliului Superior al Procurorilor, i s-a încălcat un drept în

sensul art. 17 din Codul administrativ, având în vedere faptul că legislația în vigoare

cert consacră că, instanța de contencios administrativ poate fi sesizată de orice

persoană care revendică încălcarea unui drept al său prin activitatea administrativă a

unei autorități publice, ce presupune totalitatea actelor administrative individuale și

normative realizate de autoritățile publice în regim de putere publică, prin care se

organizează aplicarea legii și se aplică nemijlocit legea. Or, în esență, scopul acțiunii

în control judecătoresc constă în anularea unui act administrativ emis în cadrul unei

proceduri administrative, ca urmare a activității administrative a autorității publice,

care, prin acțiunea sa, aduce o atingere ilegală unui drept subiectiv concret recunoscut

de lege unei anumite persoane.

În acest context, instanța de recurs menționează că la depunerea contestației

împotriva hotărârii Colegiului de disciplină și etică nr. 3-66/20 din 22 iunie 2020,

reclamantul Boris Petrov greșit s-a bazat pe prevederile art. 79 din Legea cu privire la

5

Procuratură, deoarece din dispozițiile acestei norme reiese că hotărârile Consiliului

Superior al Procurorilor pot fi contestate la Curtea Supremă de Justiție de orice

persoană vătămată într-un drept al său într-un termen de 10 zile lucrătoare de la data

la care hotărârea vizată i-a fost comunicată. Contestațiile împotriva hotărârilor

Consiliului Superior al Procurorilor sînt examinate de completul de judecată care

examinează contestațiile împotriva hotărârilor Consiliului Superior al Magistraturii.

La caz, prin hotărârea nr. 3-66/20 din 22 iunie 2020 al Colegiului de disciplină și

etică a fost respinsă contestația depusă de Boris Petrov împotriva deciziei

Inspectorului din cadrul Inspecției procurorilor Procuraturii Generale privind

încetarea procedurii disciplinare, iar prin răspunsul nr. 1-30s/20-1086 din 13 iulie

2020 al Consiliului Superior al Procurorilor i s-a explicat lui Boris Petrov că astfel de

hotărâri nu sunt susceptibile niciunei căi de atac, fiind făcută trimitere la

Regulamentul privind organizarea și activitatea Colegiului de disciplină și etică, act

normativ în vigoare la data depunerii prezentei acțiuni în contencios administrativ.

Astfel încât, răspunsul nr. 1-30s/20-1086 din 13 iulie 2020 al Consiliului Superior al

Procurorilor, nu se încadrează în categoria hotărârilor stabilite de art. 79 al Legii cu

privire la Procuratură nr. 3 din 25 februarie 2016, pasibile de contestare în fața

Consiliului Superior al Procurorilor.

În această ordine de idei, instanța de recurs consideră neîntemeiat argumentul

recurentului Boris Petrov cu referire la faptul că, prin acțiunile Consiliului Superior al

Procurorilor și Curții de Apel Chișinău, i-a fost îngrădit accesul la justiție, întrucât în

această situație cadrul normativ pertinent instituie o dublă jurisdicție la examinarea

sesizării, iar legiuitorul a optat doar pentru posibilitatea contestării hotărârilor

Colegiului disciplinar privind rezultatul examinării cauzei disciplinare, adoptate în

condițiile art. 49 alin. (1) lit. b) al Legii cu privire la Procuratură nr. 3 din

25 februarie 2016, dar nu și a hotărârilor Colegiului disciplinar în privința contestației

împotriva deciziei Inspecției procurorilor privind încetarea procedurii disciplinare, în

lipsa temeiului de atragere la răspunderea disciplinară.

Având în vedere cele expuse, instanța de recurs consideră că Curtea de Apel

Chișinău just a declarat inadmisibilă cererea de chemare în judecată depusă de Boris

Petrov, or, acțiunea acestuia a fost îndreptată în contestarea unei operațiuni

administrative, la caz răspunsul nr. 1-30s/20-1086 din 13 iulie 2020 a Consiliului

Superior al Procurorilor, care nu produce efecte juridice față de reclamant și nici față

de terțe persoane.

Așadar, soluția adoptată de Curtea de Apel Chișinău, prin încheierea recurată,

este compatibilă cu respectarea garanțiilor unui proces echitabil, în sensul

prevederilor art. 6 § 1 din Convenția Europeană pentru Apărarea Drepturilor Omului.

Aceste două etape procedurale, prevăzute de cadrul normativ, reprezintă

activități quasi- judiciare, întrucât conțin atât șanse cât și garanții ale apărării

dreptului pretins încălcat, cât și rigori de formă, conținut și termene de procedură.

Reclamantul/recurent a trecut prin aceste etape procedurale, pe care legiuitorul

național le-a considerat suficiente pentru dreptul la apărare și pentru dreptul la un

recurs efectiv.

Curtea Europeană a Drepturilor Omului, prin jurisprudența sa, interpretând

articolul 6§1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, a stabilit că „dreptul la

un tribunal” (accesul liber la justiție) nu este unul absolut, poate fi limitat,

reglementarea sa fiind adesea variabilă în timp și în spațiu, în funcție de nevoile și

6

resursele comunității și ale indivizilor (cauzele Golder contra Regatului Unit al Marii

Britanii din 21 februarie 1975, $38, Ashingdane contra Regatului Unit din 28 mai

1985, $57). Condiția impusă constant de jurisprudența Curții în aplicarea articolului

6§1 din Convenție cere ca limitările operate de către statele contractante să nu

restrângă nejustificat accesul individului la un „tribunal" în măsura în care dreptul în

discuție să fie afectat în chiar substanța sa.

Reclamantul/recurent a avut acces la un „tribunal”, iar cadrul normativ i-a oferit

2 niveluri de jurisdicție, atâta cât a considerat legiuitorul Republicii Moldova

suficient, astfel încât dreptul acestuia nu este afectat în substanța sa.

Această concluzie este fortificată și prin jurisprudența Curții Europene a

Drepturilor Omului, care a statuat că pentru ca un reclamant să se poată declara

victimă, acesta trebuie să prezinte dovezi plauzibile și convingătoare ale probabilității

survenirii unei încălcări, la care ar fi supus personal, fiind insuficiente niște simple

bănuieli sau conjuncturi (cauza Senator Lines GmbH împotriva a cincisprezece state

membre ale Uniunii Europene (cererea nr. 45572/00).

Astfel, din considerentele menționate și având în vedere că încheierea din

16 noiembrie 2020 a Curții de Apel Chișinău este legală și întemeiată, iar

argumentele invocate de Boris Petrov sunt neîntemeiate, completul specializat pentru

examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de

contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a

respinge recursul depus de Boris Petrov.

Conform art. 243 alin. (1) lit. b) din Codul administrativ, completul specializat

pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil,

comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

d e c i d e :

Se respinge recursul depus de Boris Petrov.

Se menține încheierea din 16 noiembrie 2020 a Curții de Apel Chișinău, în

cauza de contencios administrativ la cererea de chemare în judecată depusă de de

Boris Petrov împotriva Consiliului Superior al Procurorilor și Procuratura Generală a

Republicii Moldova privind recunoașterea ilegalității acțiunilor, anularea hotărârii

Colegiului de disciplină și etică din 22 iunie 2020 și a hotărârii Inspecției Procurorilor

din 06 martie 2020.

Decizia este irevocabilă.

Președintele ședinței,

judecătorul Maria Ghervas

Judecătorii Victor Burduh

Nina Vascan

7