3ra-233/21 — contestarea actului administrativ

3ra-233/21 — contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2021)

Dosarul nr. 3ra-233/21

Prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani (jud: M. Gandrabur)

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (jud: A. Minciuna, E. Palanciuc, V. Negru)

Î N C H E I E R E

17 februarie 2021 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție

în componența:

Președintele completului, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Nina Vascan

Victor Burduh

examinând admisibilitatea recursului depus de Consiliul pentru prevenirea și

eliminarea discriminării și asigurarea egalității,

în cauza de contencios administrativ, la cererea de chemare în judecată depusă

de Andrei Năstase împotriva Consiliului pentru prevenirea și eliminarea

discriminării și asigurarea egalității, persoane terțe Ministerul Afacerilor Interne al

Republicii Moldova și Corneliu Gandrabur cu privire la contestarea actului

administrativ,

împotriva deciziei din 18 noiembrie 2020 a Curții de Apel Chișinău, prin care

a fost respins apelul depus de Consiliul pentru prevenirea și eliminarea discriminării

și asigurarea egalității împotriva hotărârii din 31 iulie 2020 a Judecătoriei Chișinău,

sediul Râșcani,

c o n s t a t ă:

La 3 februarie 2020 Andrei Năstase a depus cerere de chemare în judecată

împotriva Consiliului pentru prevenirea și eliminarea discriminării și asigurarea

egalității cu privire la contestarea actului administrativ.

În motivarea acțiunii reclamantul a indicat că prin decizia din 16 decembrie

2019 a Consiliului pentru prevenirea și eliminarea discriminării și asigurarea

egalității, copia căreia a recepționat-o prin intermediul poștei la data de 27 ianuarie

2020, a fost obligat să aducă scuze publice, în termen de 10 zile de la recepționarea

deciziei, pentru instigarea la discriminare pe criteriu de convingeri manifestată prin

instalarea crucifixului și discursul de la evenimentul respectiv. Totodată, Ministerul

Afacerilor Interne a fost obligat să înlăture simbolistica religioasă din holul

instituției și să asigure protecția neutralității serviciului public și a principiului

secularismului.

A menționat că în motivarea soluției, Consiliul a indicat că prin instalarea

crucifixului în holul unei instituții publice (Ministerul Afacerilor Interne) însoțită de

declarațiile ministrului, precum că „toți cei care poartă uniforma Republicii Moldova

nu ar putea mișca nici măcar un grăunte fără puterea lui Dumnezeu și a Sfintei

Cruci”, ar constitui acel comportament prin care un demnitar public, prin autoritatea

1

sa, intenționat ar fi încercat să impună „celor care poartă uniforma Republicii

Moldova” convingerea religioasă pe care o împărtășește. La fel, s-a indicat că dreptul

de manifestare a religiei și a ideilor nu este absolut. Acesta poate fi restrâns în cazul

în care intră în conflict sau afectează drepturile și libertățile altor persoane.

Consiliul a fost de opinia că expunerea simbolurilor religioase în instituțiile

publice transmite indirect mesajul precum că toți angajații instituției împărtășesc o

anumită religie, ceea ce ar putea deranja din punct de vedere spiritual/emoțional alți

angajați ai Ministerului, care împărtășesc alte religii inclusiv pe cei atei. Astfel, s-a

menționat asupra faptului că prezența simbolurilor religioase în instituțiile publice

în care interacționează persoane cu viziuni diferite, nu ar trebui să fie acceptată. De

asemenea, analizând faptul de instalare a simbolului religios în incinta unei instituții

publice prin prisma elementelor instigării la discriminare, Consiliul a remarcat că

astfel de acțiuni pot fi considerate drept o modalitate de a impune convingerea

acestuia, ținând cont de raporturile de subordonare, ministru - angajat MAI.

Reclamantul a considerat că actul administrativ individual contestat este ilegal

și neîntemeiat, adoptat cu încălcarea procedurii, fiind pasibil anulării integrale. În

această privință, a enunțat că în conformitate cu cadrul legal, Consiliul era obligat

să-l informeze despre plângerea ce-l viza, să o comunice, să-i acorde posibilitatea de

a pregăti apărarea, de a prezenta argumente și probe ce ar atesta netemeinicia

alegațiilor și acuzațiilor aduse, de a fi asistat de un avocat, de a participa personal la

examinarea plângerii ce-l vizează, procedură reglementată expres de dispozițiile pct.

54-60 din Regulamentul de activitate a Consiliului pentru prevenirea și eliminarea

discriminării și asigurarea egalității, aprobat prin Legea nr. 298 din 21 decembrie

proces echitabil consacrat de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Astfel, reclamantul a notat că dânsul nu a fost citat la ședința Consiliului pentru

examinarea chestiunii în cauză, ci doar Ministerul Afacerilor Interne, iar examinarea

chestiunii a durat 3 minute. Totodată, a arătat că, deși Consiliul dispune de dreptul

de a sancționa, acesta urmează să respecte integral procedura stabilită de lege pentru

emiterea unei astfel de decizii. Orice restrângere a unui drept recunoscut de lege,

inclusiv aplicarea de sancțiuni legale poate fi admisă doar în temeiul unei legi,

dispozițiile căreia potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului

trebuie să fie suficient de accesibile și previzibile, adică să fie enunțată cu destulă

precizie permițând persoanei de a obține în caz de necesitate sfaturi clare pentru a-

și determina conduita sa și prevedea consecințele acțiunilor sale. Sintagma „prevăzut

de lege” nu se referă doar la o normă specifică de drept sau la un regim legal care

autorizează interferența, dar și la „calitatea legii”. Prin urmare, a susținut că instanța

de judecată urmează să constate încălcarea dreptului său la apărare, deoarece nu a

fost creată posibilitatea efectivă de a prezenta apărarea în fața Consiliului.

A mai indicat că Republica Moldova este un stat cu o populație preponderent

creștină, simbolurile creștinismului, inclusiv crucea, sunt legiferate prin Stema de

stat, aprobată prin Legea nr. 32 din 7 martie 2013 privind Stema de Stat a Republicii

Moldova, care stabilește că Stema de Stat reprezintă un scut tăiat pe orizontală având

în partea superioară cromatică roșie, în cea inferioară - albastră, încărcat cu capul de

bour având între coarne o stea cu opt raze. Capul de bour este flancat în dreapta de

o roză cu cinci petale, iar în stânga de o semilună conturnată. Toate elementele

reprezentate în scut sunt de aur (galbene). Scutul este plasat pe pieptul unei acvile

2

naturale purtând în cioc o cruce de aur (acvilă crucială) și ținând în gheara dreaptă o

ramură verde de măslin, iar în cea stângă un sceptru de aur. De asemenea, simbolul

crucii este parte componentă a sigiliului statului care reprezintă în amprentă un

sigiliu rotund cu diametrul de 75 mm, având în câmpul sigilar imaginea conturată a

Stemei de Stat inclusă într-un cadru floral octalobal, iar în exergă, între două cercuri,

cel interior liniar și cel exterior perlat, legenda cu litere majuscule gotice

moldovenești „Republica Moldova” și pe marginea un cerc liniar.

În așa fel, reclamantul a indicat că prezența crucii în instituțiile de stat nu doar

că este posibilă, ci chiar obligatorie, având în vedere că autoritățile sunt obligate să

amplaseze și să utilizeze în activitatea curentă aceste simboluri.

A considerat ca fiind contrare legii alegațiile Consiliului referitoare la

insinuarea precum că „prezența simbolurilor religioase în instituțiile publice în care

interacționează persoane cu viziuni diferite, nu ar trebui să fie acceptată”, deoarece,

însăși Consiliul utilizează simbolul crucii în antetul său, doar că nu apreciază că

aceasta ar fi o încălcare sau lezare a intereselor ateilor și/sau persoanelor de altă

religie ce activează în cadrul Consiliului, pe când amplasarea aceluiași simbol al

Sfintei Cruci s-a apreciat ca fiind o ilegalitate.

Interpretarea declarațiilor sale legate de simbolurile creștinismului, dar și

sancționarea sa pentru aceste declarații, a determinat încălcarea de către Consiliu a

dreptului la libera exprimare și libertatea de conștiință. În opinia sa, afișarea

simbolului Sfintei Cruci în sediul Ministerului de Interne nu poate aduce nici o

atingere drepturilor vreunor persoane, nu-i poate pune în pericol pe cei care sunt de

altă credință sau atei, dar cu siguranță îi va ajuta pe cei ce acționează sub religia

creștină să își exercite și mai conștiincios munca, cu devotament față de țară și

neamul din care face parte.

Suplimentar în suportul pretențiilor din acțiune, reclamantul a invocat

jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului pe cauzele Delfi As împotriva

Estoniei, Ake Green împotriva Suediei, Lautsi împotriva Italiei, Dombo Beheer B.V.

împotriva Olandei, Mantovanelli împotriva Franței, Sunday Times împotriva UK,

Mitropolia Basarabiei și alții împotriva Moldovei.

Reclamantul și-a întemeiat acțiunea pe prevederile art. 211, 212, 224 alin. (1)

lit. a) Cod administrativ.

A solicitat anularea deciziei din 16 decembrie 2019 a Consiliului pentru

prevenirea și eliminarea discriminării și asigurarea egalității, pe motiv că este ilegală

și vădit neîntemeiată.

Prin încheierea din 11 februarie 2020 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani,

a fost atras în proces în calitate de persoană terță, Ministerul Afacerilor Interne.

Prin încheierea protocolară din 24 iunie 2020 a Judecătoriei Chișinău, sediul

Râșcani, a fost atras în proces în calitate de persoană terță, Corneliu Gandrabur.

Prin hotărârea din 31 iulie 2020 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani, a fost

admisă acțiunea și a fost anulată decizia Consiliului pentru prevenirea și eliminarea

discriminării și asigurarea egalității nr. 184/19 din 16 decembrie 2019 în partea ce

vizează reclamantul Andrei Năstase.

La 6 august 2020 în termenul prevăzut de art. 232 alin. (1) Cod administrativ,

Consiliul pentru prevenirea și eliminarea discriminării și asigurarea egalității a depus

apel împotriva hotărârii din 31 iulie 2020 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani,

3

iar la 3 noiembrie 2020 cu respectarea termenului prevăzut de art. 232 alin. (2) Cod

administrativ, a prezentat motivarea apelului.

Prin decizia din 18 noiembrie 2020 a Curții de Apel Chișinău, a fost respins

apelul depus de Consiliul pentru prevenirea și eliminarea discriminării și asigurarea

egalității împotriva hotărârii din 31 iulie 2020 a Judecătoriei Chișinău, sediul

Râșcani.

Pentru a pronunța această decizie, instanța de apel prin prisma normelor de

drept material ce reglementează raportul juridic litigios, în raport cu circumstanțele

cauzei, a reținut ca fiind justă concluzia primei instanțe referitoare la temeinicia

acțiunii, având în vedere că în acțiunile reclamantului nu a fost identificată nici o

formă a discriminării prevăzută de art. 4 din Legea cu privire la asigurarea egalității

nr. 121 din 25 mai 2012, iar ca urmare decizia Consiliului pentru prevenirea și

eliminarea discriminării și asigurarea egalității nr. 184/19 din 16 decembrie 2019,

este lipsită de fundamentare și corect a fost anulată.

În același timp, instanța de apel cu referire la prevederile art. 15 alin. (1) al

Legii cu privire la asigurarea egalității nr. 121 din 25 mai 2012, pct. 53 și 54 ale

Regulamentului de activitate al Consiliului pentru prevenirea și eliminarea

discriminării și asigurarea egalității, anexă la Legea cu privire la activitatea

Consiliului pentru prevenirea și eliminarea discriminării și asigurarea egalității nr.

298 din 21 decembrie 2012, a conchis asupra pertinenței argumentelor reclamantului

privind lipsirea acestuia de dreptul la apărare, în condițiile în care ultimul nu a fost

invitat la examinarea plângerii și nici nu a cunoscut despre data, ora și locul

examinării acesteia și nu a avut posibilitatea de a-și motiva poziția și prezenta probe

pentru a demonstra că faptele expuse nu constituie discriminare. Or, instanța de apel

a reținut că posibilitatea de a fi prezent la ședința Consiliului este dreptul său garantat

de legislația în vigoare.

La fel, în contextul ilegalității deciziei contestate, Curtea de Apel Chișinău a

relevat că în vederea asigurării repunerii în drepturi a victimei discriminării și a

prevenirii faptelor similare pe viitor, Consiliul poate vine cu recomandări, dar nu

poate impune silit o anumită conduită, având în vedere că nici Legea cu privire la

asigurarea egalității nr. 121 din 25 mai 2012, nici Legea cu privire la activitatea

Consiliului pentru prevenirea și eliminarea discriminării și asigurarea egalității nr.

298 din 21 decembrie 2012, nu prevede asemenea competențe pentru Consiliu. De

asemenea, instanța de apel a menționat că prin prisma art. 1 din Legea cu privire la

libertatea de exprimare, noțiunea de scuze este definită ca declarație prin care

persoana își exprimă regretul pentru injurie sau pentru informații despre viața privată

și de familie, pe când în speță nu se invocă și nici nu s-a constatat că reclamantul ar

fi făcut asemenea declarații.

Prin urmare, instanța de apel a respins argumentele invocate de către partea

apelantă, deoarece, acestea se bazează pe interpretarea eronată a nomelor de drept,

nefiind probat că acțiunile intimatului ar constitui discriminare și nici nu s-a indicat

în baza cărui criteriu ar reprezenta o discriminare și pe cine acesta ar discrimina.

În consecință, Curtea de Apel Chișinău a conchis că prima instanță a dat o

apreciere obiectivă probelor administrate, a constatat și elucidat pe deplin toate

circumstanțele care au importanță pentru soluționarea cauzei și corect a aplicat

normele de drept material și procedural, iar soluția de admitere a acțiunii este justă,

4

fiind rezultată din aprecierea probelor cercetate în cadrul procesului de judecată în

coraport cu normele aplicabile speței.

La 26 noiembrie 2020 Consiliul pentru prevenirea și eliminarea discriminării

și asigurarea egalității a depus recurs împotriva deciziei din 18 noiembrie 2020 a

Curții de Apel Chișinău.

La 4 ianuarie 2021 Consiliul pentru prevenirea și eliminarea discriminării și

asigurarea egalității a prezentat motivarea recursului împotriva deciziei din 18

noiembrie 2020 a Curții de Apel Chișinău.

În susținerea recursului a invocat dezacordul cu decizia instanței de apel,

considerând-o neîntemeiată și ilegală prin faptul că au fost încălcate și aplicate

eronat normele de drept material.

A declarat că instanța de apel nu a aplicat prevederea care urma să fie aplicată,

atunci când a concluzionat că formele de discriminare sunt reglementate doar la art.

4 din Legea cu privire la asigurarea egalității nr. 121 din 25 mai 2012, a interpretat

eronat prevederile art. 15 alin. (4) din aceeași lege și pct. 61 din Legea nr. 298 din

21 decembrie 2012, atunci când a apreciat caracterul recomandării formulate de către

Consiliul, concluzionând că recomandarea formulată impune silit la o anumită

conduită. La fel, a susținut că instanța de apel a aplicat o legea care nu trebuia

aplicată, atunci când a concluzionat că Consiliul nu poate formula recomandări de a

prezenta scuze, cât și a interpretat în mod eronat legea, atunci când a concluzionat

că nu s-a indicat criteriul de discriminare și pe cine intimatul ar discrimina.

A mai indicat că de către Consiliul pentru prevenirea și eliminarea discriminării

și asigurarea egalității a fost asigurată citarea legală a intimatului pentru ședința la

care s-a examinat plângerea respectivă.

Recurentul a solicitat admiterea recursului, casarea deciziei instanței de apel și

a hotărârii primei instanțe, cu emiterea unei noi decizii de respingere a acțiunii.

În conformitate cu art. 244 alin. (1) Cod administrativ, hotărârile curții de apel

ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu recurs.

În conformitate cu art. 245 alin. (1) și (2) Cod administrativ, recursul se depune

la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel,

dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă Curții

Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de

apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune

la instanța de apel.

Curtea de Apel Chișinău a pronunțat decizia contestată la 18 noiembrie 2020,

fiind notificată Consiliului pentru prevenirea și eliminarea discriminării și asigurarea

egalității la adresa de e-mail în data de 22 decembrie 2020, fapt ce se confirmă prin

extrasul din poșta electronică anexat la dosar (f.d.194). Astfel, recursul depus la 26

noiembrie 2020 și motivarea recursului depusă la 4 ianuarie 2021, este în termen.

La 20 ianuarie 2020 în adresa intimatului Andrei Năstase și a persoanelor terțe,

Ministerul Afacerilor Interne și Corneliu Gandrabur, a fost expediată copia

recursului, cu înștiințarea despre posibilitatea depunerii referinței.

Prin referința din 5 februarie 2021, Ministerul Afacerilor Interne a solicitat

declararea recursului ca inadmisibil.

Totodată, avizul de recepție a scrisorii recomandate expediat în adresa

intimatului Andrei Năstase, a fost returnat cu mențiunea ,,nereclamat” (f.d.205-206).

5

La rândul său, persoana terță Corneliu Gandrabur nu și-a valorificat dreptul

procedural de depunere a referinței, deși a recepționat recursul în data de 3 februarie

2021, fapt ce rezultă din avizul de recepție a scrisorii recomandate anexat la dosar

(f.d. 203).

Examinând temeiurile invocate în recursul depus de Consiliul pentru

prevenirea și eliminarea discriminării și asigurarea egalității, în raport cu materialele

cauzei, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție îl consideră inadmisibil, din următoarele motive.

În conformitate cu art. 246, alin. (1) Cod administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este

inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin. (2)

din art. 246 Cod administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile

enumerate la literele a)-f). Din analiza acestor prevederi, rezultă că

admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului, în special, nu se limitează doar la

temeiurile menționate ci urmează să însușească în condițiile Codului administrativ

exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe temeiuri

concludente și serioase.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție reține că sintagma „în special” denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor

de inadmisibilitate și în același timp oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de

a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă și care pe

cale de consecință nu pot însuși un eventual succes rezultat din examinarea cererii

în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul

nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva

invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile

să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de

Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a

erorilor de drept.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină

o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. Acest

argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării recursului în

Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de la art. 245 alin.

(2) din Codul administrativ. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în

circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească

cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în

contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în

special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină

6

cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de

ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces

la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva

Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în

special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa

necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o

anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de

admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages

Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de

aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de

caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de

totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic

superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996,

Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu

privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de

drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea

Helmers c. Suediei 9 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

În circumstanțele menționate, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara

inadmisibil recursul depus de Consiliul pentru prevenirea și eliminarea discriminării

și asigurarea egalității.

În conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului

civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

dispune:

Recursul depus de Consiliul pentru prevenirea și eliminarea discriminării și

asigurarea egalității, se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Nina Vascan

Victor Burduh

7