3ra-186/21 — cu privire la contestarea actului administrativ

3ra-186/21 — cu privire la contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2021)

Dosarul nr. 3ra-186/21

Prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Rîșcani – V. Sîrbu

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău – V. Clima, M. Guzun, G. Dașchevici

ÎNCHEIERE

10 februarie 2021 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție,

în componența:

Președintele completului, judecătorul Maria Ghervas

judecătorii Svetlana Filincova

Nina Vascan

examinând admisibilitatea recursului declarat de către Biroul Național de

Statistică al Republicii Moldova,

în cauza de contencios administrativ la cererea de chemare în judecată depusă

de către Ștefan Demian împotriva Biroului Național de Statistică al Republicii

Moldova, persoană terță Natalia Cîrlig, cu privire la contestarea actului

administrativ, restabilirea la locul de muncă, încasarea despăgubirilor pentru

perioada de absență forțată de la muncă, încasarea plăților salariale cuvenite

neachitate în termen, a penalității și repararea prejudiciului moral,

împotriva deciziei din 28 octombrie 2020 a Curții de Apel Chișinău, prin care

s-a casat hotărârea din 12 iunie 2019 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani și s-a

emis o nouă hotărâre,

constată:

La 14 februarie 2019 Ștefan Demian a depus cerere de chemare în judecată în

procedura contenciosului administrativ împotriva Biroului Național de Statistică al

Republicii Moldova, prin care a solicitat anularea ordinului BNS nr. 55/p din 16

ianuarie 2019 „Cu privire la eliberarea personalului în legătură cu lichidarea

funcțiilor”, ca ilegal; restabilirea în funcția publică de consultant principal al Secției

juridice resurse umane; încasarea forțată din contul BNS în beneficiul său a sumei

de 45 536,90 de lei cu titlu de plăți neachitate ce i se cuvin la eliberare, pentru toată

perioada lipsei forțate din câmpul muncii, conform Legii privind sistemul unitar de

salarizare în sectorul bugetar nr. 270 din 23 noiembrie 2018 în coroborare cu art.

330 alin. (2) din Codul muncii; încasarea penalității pentru fiecare zi de întârziere în

mărime de 0,3 la sută din suma neplătită în termen; repararea prejudiciului moral în

sumă de 25 000 de lei.

În motivarea acțiunii reclamantul Ștefan Demian a indicat că la data de 01

martie 2013 în temeiul art. 30 al Legii cu privire la funcția publică și statutul

funcționarului public nr. 158 din 04.07.2008 și a procesului-verbal al Comisiei de

1

concurs a fost numit în funcția publică, consultant principal debutant în Serviciul

juridic al Biroului Național de Statistică (BNS).

Prin ordinul nr. 200/p din 03.09.2013 a fost eliberat din funcția publică

consultant principal debutant, conform art. 63 alin. (l) lit. e) al Legii cu privire la

funcția publică și statutul funcționarului public nr. 158 din 04.07.2008.

Ulterior, prin hotărârea Judecătoriei Chișinău sediul Centru din 19.03.2014,

s-a anulat ordinul nr. 200/p din 03.09.2013 cu privire la eliberarea sa din funcția

publică, consultant principal debutant. Prin ordinul nr. 74/p din 04.04.2014 a fost

restabilit în funcția publică, consultant principal.

Prin ordinul nr. 55/p din 16.01.2019 cu privire la eliberarea personalului în

legătură cu lichidarea funcțiilor, supus contestării, a fost eliberat din funcția publică

în conformitate cu art. 63 alin. (1) lit. c) al Legii cu privire la funcția publică și

statutul funcționarului public nr. 158 din 04.07.2008.

Sub acest aspect, și-a exprimat integral dezacordul cu ordinul nr. 55/p din

16.01.2019 cu privire la eliberarea personalului în legătură cu lichidarea funcțiilor,

invocând că ordinul privind eliberarea din funcție este ilegal și emis cu încălcarea

Legii cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public nr. 158 din

04.07.2008, Legii cu privire la statistica oficială nr. 93 din 26.05.2017 și a Codului

muncii.

Actul administrativ supus contestării nu se încadrează în norma juridică a art.

63 alin. (1) lit. c) al Legii nr.158 din 04.07.2008, pe motiv că autoritatea publică nu

a probat faptul reducerii efectivului de personal. Totodată, a precizat că potrivit pct.

2 din Hotărârea Guvernului nr. 1034 din 29.12.2011 pentru aprobarea

Regulamentului privind organizarea și funcționarea Biroului Național de Statistică,

structurii, componenței nominale a Colegiului și efectivului-limită al acestuia,

efectivul - limită al aparatului central al Biroului Național de Statistică este stabilit

în număr de 196 unități.

Potrivit pct. 3 al Hotărârii Guvernului nr. 935 din 24.09.2018 cu privire la

organizarea și funcționarea Biroului Național de Statistică, efectivul - limită al

Biroului Național de Statistică este stabilit în număr de 705 unități, din care 242 de

unități pentru aparatul central, astfel aparatul central al BNS s-a mărit cu 46 de

unități. Sub acest aspect, consideră reclamantul că actul administrativ supus

contestării nu se încadrează în norma juridică art. 63 alin. (1) lit. c) Legea nr.158 din

04.07.2008 - autoritatea publică își reduce efectivul de personal.

Reclamantul a notat că actul administrativ supus contestării nu se încadrează

în norma juridică art. 63 alin. (l) lit. c) - lichidarea funcției publice, ca urmare a

intrării în vigoare a statului de personal în care nu se mai regăsește funcția ocupată

de funcționarul public respectiv.

Drept temei a invocat faptul că a primit răspunsul negativ (scrisoarea BNS nr.

0810/05 din 22.01.2019) la cererea privind eliberarea Statului de personal al

aparatului central al BNS și Schema de încadrare. Biroul Național de Statistică a

menționat că aceste două înscrisuri constituie documente oficiale cu conținut

confidențial ale BNS și nu pot fi date publicității. La acest capitol a relatat că Biroul

Național de Statistică nu a probat faptul că funcția publică, consultant principal, a

fost lichidată ca urmare a intrării în vigoare a statului de personal în care nu se mai

2

regăsește funcția ocupată de funcționarul public respectiv, or, statul de personal a

fost aprobat de către Cancelaria de Stat sub numărul 69 la data de 10 decembrie

2018, pe când ordinul de preavizare a fost emis pe data de 15 decembrie 2018.

Potrivit prevederilor art. 88 alin. (l) Codul muncii, angajatorul este în drept să

concedieze salariații de la unitate în legătură cu lichidarea acesteia ori în legătură cu

reducerea numărului sau a statelor de personal (art. 86 alin. (l) lit. b) și c) doar cu

condiția că: a) va emite un ordin (dispoziție, decizie, hotărâre), motivat din punct de

vedere juridic sau economic, cu privire la lichidarea unității ori reducerea numărului

sau a statelor de personal; b) va emite un ordin (dispoziție, decizie, hotărâre) cu

privire la preavizarea, sub semnătură, a salariaților cu 2 luni înainte de lichidarea

unității ori de reducerea numărului sau a statelor de personal.

În caz de reducere a numărului sau a statelor de personal, vor fi preavizate

numai persoanele ale căror locuri de muncă urmează a fi reduse; c) o dată cu

preavizarea în legătură cu reducerea numărului sau a statelor de personal, va propune

în scris salariatului preavizat un alt loc de muncă (funcție) în cadrul unității

respective (cu condiția că astfel de loc de muncă (funcție) există la unitate, iar

salariatul preavizat întrunește cerințele necesare pentru suplinirea acestuia). Biroul

Național de Statistică nu i-a propus o altă funcție echivalentă așa cum prevede

legislația în vigoare. Consideră că motivele invocate constituie temei legal de

anulare a actului administrativ, având în vedere faptul că actul necesită să

întrunească forma unui act administrativ - jurisdicțional, conform unei proceduri

stabilite de lege.

Reclamantul a indicat că Biroul Național de Statistică nu a acceptat cererea

din 15.01.2019 cu privire la transferul în Secția juridică și resurse umane. Actul

administrativ supus contestării integral contravine Hotărârii Guvernului nr. 1714 din

27.12.2002 cu privire la serviciul juridic al autorităților administrației publice. A mai

indicat că dispune de 27 ani vechime în domeniul juridic, pentru perioada anului

2018 a fost evaluat „Foarte bine”, i s-a conferit gradul de calificare „Consilier de

clasa II”.

Consideră că Biroul Național de Statistică nu a respectat dreptul preferențial

la menținerea în serviciu în cazul reducerii numărului sau statelor de personal,

prevăzut de art. 183 Codul muncii.

Cu referire la prejudiciul moral, reclamantul a invocat faptul că este de

nedescris acele suferințe psihice și morale pe care le suportă până în prezent, că la

vârsta de 57 ani a rămas fără serviciu, fiind eliberat ilegal, contrar legii. Totodată,

pentru clarificarea situației declară că structura Serviciului juridic (red. HG nr.

1034/2011) dispunea de două persoane, Șeful Serviciului juridic și consultant

principal, care participa nemijlocit la elaborarea și avizarea proiectelor de acte

normative, asigurarea juridică a activității aparatului central la respectarea uniformă

a legislației, precum și acordării garanțiilor suplimentare funcționarilor publici,

acordării asistenței juridice subdiviziunilor teritoriale, 37 la număr.

Prin hotărârea din 12 iunie 2019 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani s-a

respins cererea de chemare în judecată depusă de către Ștefan Demian împotriva

Biroului Național de Statistică al Republicii Moldova cu privire la anularea ordinului

nr. 55/p din 16.01.2019 privind eliberarea personalului în legătură cu lichidarea

3

funcțiilor, ca ilegal, reîncadrarea în funcția publică, consultant principal al secției

juridice resurse umane, încasarea sumei de 45 536,90 lei pentru eliberarea din

funcție, repararea prejudiciului moral ca fiind neîntemeiată. (f.d. 88, 110-122, vol.

I)

Instanța de fond în motivarea soluției sale a invocat că Ștefan Demian a ocupat

funcția de consultant principal în cadrul Serviciului juridic, care în temeiul art. 63

alin. (1) lit. c) din Legea cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public

nr. 158 din 04.07.2008, a fost lichidată.

De asemenea, instanța de fond a menționat că, noua subdiviziune creată este

Secția juridică și resurse umane cu 7 unități de personal, iar Ștefan Demian nu a fost

transferat în secția juridică și resurse umane, deoarece nu a activat în această funcție,

ori s-a stabilit că sarcinile de bază aferente funcțiilor publice din cadrul serviciilor

vizate s-au modificat esențial.

Ștefan Demian a depus apel motivat la data de 28 iunie 2019 asupra hotărârii

din 12 iunie 2019 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani. Astfel, apelantul s-a

conformat prevederilor legale și a depus apelul în termen.

Prin decizia din 25 septembrie 2019 a Curții de Apel Chișinău s-a respins

apelul declarat de către Ștefan Demian și s-a menținut hotărârea din 12 iunie 2019 a

Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani. (f.d. 140, 141-144)

La data de 17 octombrie 2019 Ștefan Demian, în termen, a contestat cu recurs

decizia instanței de apel.

Prin decizia din 24 decembrie 2019 a Curții Supreme de Justiție s-a casat

integral decizia din 25 septembrie 2019 a Curții de Apel Chișinău și s-a restituit

cauza de contencios administrativ intentată la cererea de chemare în judecată depusă

de către Ștefan Demian împotriva Biroului Național de Statistică al Republicii

Moldova cu privire la contestarea actului administrativ, restabilirea la locul de

muncă, încasarea despăgubiri pentru perioada de absență forțată de la muncă,

încasarea plăților salariale cuvenite și neachitate în termen, a penalității și repararea

prejudiciului moral la Curtea de Apel Chișinău. (f.d. 178-187, vol. I)

Prin încheierea din 24 iunie 2020 a Curții de Apel Chișinău s-a atras în proces

în calitate de persoană terță Natalia Cîrlig. (f.d. 222, vol. I)

Rejudecând cauza, Curtea de Apel Chișinău prin decizia din 28 octombrie

2020 a casat integral hotărârea din 12 iunie 2019 a Judecătoriei Chișinău, sediul

Rîșcani și a emis o nouă hotărâre, prin care a admis parțial cererea de chemare în

judecată depusă de către Ștefan Demian. S-a anulat ordinul nr. 55/p din 16.01.2019

„Cu privire la eliberarea personalului în legătură cu lichidarea funcțiilor”, prin care

Ștefan Demian a fost eliberat din funcția publică deținută, consultant principal al

Serviciului juridic din cadrul BNS, în legătură cu lichidarea funcției. S-a obligat

autoritatea publică Biroul Național de Statistică să emită actul administrativ

individual favorabil de reîncadrare a lui Ștefan Demian în funcția publică de

consultant principal în Secția juridică și resurse umane din cadrul aparatului central

al Biroului Național de Statistică. S-a încasat din contul Biroului Național de

Statistică în beneficiul lui Ștefan Demian salariul pentru absența forțată de la muncă

începând cu data de 16 ianuarie 2019 până la data restabilirii în funcție-28 octombrie

4

Demian prejudiciul moral în mărimea unui salariu mediu lunar. S-a respins pretenția

lui Ștefan Demian cu privire la încasarea, în conformitate cu art. 330 alin. (2) din

Codul muncii, a sumei în mărime de 2939,17 lei cu titlu de datorie pentru neachitarea

plăților cuvenite în termen. (f.d. 13-14, 15-28, vol. II)

Instanța de apel în motivarea soluției sale a reținut că angajatorul nu a

respectat procedura stabilită de legislația în vigoare și nu a oferit salariatului

răspunsul motivat la cererea acestuia de transfer într-o altă funcție, nefiind indicate

motivele refuzului, prin urmare, actul nr. 55/p din 16 ianuarie 2019 „Cu privire la

eliberarea personalului în legătură cu lichidarea funcțiilor”, prin care s-a ordonat

eliberarea lui Ștefan Demian din funcția de consultant principal al Serviciului juridic

urmează a fi anulat, ca fiind emis contrar prevederilor legii. Totodată, a reținut că

din materialele dosarului rezultă că secția nou-formată „Secția juridică și resurse

umane” dispune de 7 unități de personal, cu o unitate mai mult decât Serviciul juridic

și Secția resurse umane, care a fost lichidată, în cadrul șecției nou formate fiind

disponibilă și o funcție de consultant principal, care a fost vacantă la momentul

eliberării lui Ștefan Demian din funcția de consultant principal al Serviciului juridic.

Respectiv, instanța de apel a notat că refuzul angajatorului de a accepta cererea lui

Ștefan Demian de transfer, nu este argumentată.

De asemenea, instanța de apel, prin prisma art. 89 din Codul muncii a ajuns la

concluzia că este întemeiată și urmează a fi admisă pretenția lui Ștefan Demian de

restabilire în serviciu, prin obligarea autorității publice Biroul Național de Statistică

să emită actul administrativ individual favorabil de reîncadrarea lui Ștefan Demian

în funcția publică de consultant principal în Secția juridică și resurse umane, din

cadrul aparatului central al Biroului Național de Statistică.

În mod subsecvent, instanța de apel, ajungând la concluzia că sunt întemeiate

pretențiile lui Ștefan Demian de anulare a ordinului nr. 55/p din 16 ianuarie 2019

„Cu privire la eliberarea personalului în legătură cu lichidarea funcțiilor” și

restabilirea în funcție, a considerat că prin prisma art. 90, 329, 330 din Codul muncii

Biroul Național de Statistică urmează să achite lui Ștefan Demian salariul pentru

perioada absenței forțate de la serviciu, precum și a prejudiciului moral.

Nefiind de acord cu decizia instanței de apel, Biroul Național de Statistică al

Republicii Moldova a depus recurs motivat, solicitând admiterea recursului, casarea

deciziei din 28 octombrie 2020 a Curții de Apel Chișinău, cu menținerea hotărârii

din 12 iunie 2019 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani. (f.d. 42-53)

În motivarea recursului recurentul a invocat că instanța de ape greșit a aplicat

normele de drept material, iar concluziile sunt în contradicție cu circumstanțele

cauzei, nefiind contrapuse argumentele părților. Totodată, recurentul a reiterat

argumentele expuse anterior în susținerea poziției sale privind respingerea acțiunii

lui Ștefan Demian.

Cu referire la termenul de depunere a recursului se reține că conform art. 245,

alin. (1) din Codul administrativ recursul se depune la instanța de apel în termen de

30 zile de la notificarea deciziei instanței de apel, dacă legea nu stabilește un termen

mai mic. Instanța de apel transmite neîntârziat Curții Supreme de Justiție recursul

împreună cu dosarul judiciar.

5

Conform art. 245, alin. (2) din Codul administrativ motivarea recursului se

prezintă Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei

instanței de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea

recursului se depune la instanța de apel.

Instanța de apel a pronunțat decizia la data de 28 octombrie 2020.

Din conținutul extrasului din poșta electronică cu adresa căsuței poștale

„alina.chisilita@justice.md” rezultă că la 28 octombrie 2020, ora 16:34, Curtea de

Apel Chișinău a expediat în adresa Biroului Național de Statistică al Republicii

Moldova la adresa de e-mail „moldstat@statistica.gov.md”, pentru notificare,

dispozitivul deciziei din 28 octombrie 2020 a Curții de Apel Chișinău. (f.d. 29, vol.

II)

La data de 11 noiembrie 2020 Biroul Național de Statistică al Republicii

Moldova a depus recurs nemotivat. (f.d. 34-35, vol. II)

Ulterior, la data de 30 decembrie 2020 Curtea de Apel Chișinău, a expediat în

adresa Biroului Național de Statistică al Republicii Moldova la adresa de e-mail

moldstat@statistica.gov.md copia deciziei motivate, fapt confirmat prin extrasul din

poșta electronică cu adresa căsuței poștale alina.chisilita@justice.md. (f.d. 36, verso,

vol. II)

Biroul Național de Statistică al Republicii Moldova a depus recurs motivat la

data de 28 ianuarie 2021, la Curtea Supremă de Justiție. Astfel, obligația de

contestare în termen a fost îndeplinită. (f.d. 42-53)

La 19 ianuarie 2021 și la 29 ianuarie 2021, Curtea Supremă de Justiție a

expediat în adresa lui Ștefan Demian și Nataliei Cîrlig copia recursului declarat de

către Biroul Național de Statistică al Republicii Moldova. (f.d. 41, 59, 61, vol. II)

La data de 04 februarie 2021 Ștefan Demian a depus referință, solicitând

respingerea recursului declarat de către Biroul Național de Statistică al Republicii

Moldova, ca fiind nefondat, neîntemeiat și lipsit de suport juridic.

Natalia Cîrlig la data de 05 februarie 2021 a depus referință, solicitând casarea

deciziei din 28 octombrie 2020 a Curții de Apel Chișinău, deoarece prin actul

judecătoresc i s-a îngrădit dreptul constituțional, dreptul la muncă și dreptul la

protecția muncii.

Examinând temeiurile invocate în recurs în raport cu materialele cauzei,

completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție îl consideră drept inadmisibil, din următoarele motive.

Prin prisma art. 246 alin. (l) din Codul administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este

inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere, în acord cu alin. (2) din

art. 246 Codul administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile

enumerate la literele a)-f). Din analiza acestor prevederi, rezultă că

admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului, în special, nu se limitează doar la

temeiurile menționate ci urmează să însușească în condițiile Codului administrativ

exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe temeiuri

concludente și serioase.

Completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

6

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție reține cu valoare de principiu jurisprudențial, că sintagma „în special” denotă

caracterul neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp oferă un

drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o

motivare suficient de serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși un eventual

succes rezultat din examinarea cererii în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, instanța de recurs reține că Codul administrativ

dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a

cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept

procedural și material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate,

într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Instanța de recurs reține că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de

recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile

nominalizate mai sus. Acest argument rezultă și din particularitățile de formă ale

reglementării recursului în Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea

recursului” de la art. 245, alin. (2) din Codul administrativ. În consecutivitate,

motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care

trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de

admisibilitate.

De asemenea, Completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în

contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în

special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină

cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de

ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces

la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise (Golder împotriva

Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230). Acesta este în

special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa

necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o

anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de

admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel

(LevagesPrestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că

modul de aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare

depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor respective; trebuie ținut cont de

totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic

superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996,

Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu

privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de

drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea

Helmers c. Suediei 9 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

Completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

7

Justiție conchide că cererea de recurs depusă de către recurent este inadmisibilă.

Conform art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul specializat

pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil,

comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

dispune:

Recursul depus de către Biroul Național de Statistică al Republicii Moldova se

declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Maria Ghervas

Judecătorii Svetlana Filincova

Nina Vascan

8