3ra-984/20 — contestarea actului administrativ

3ra-984/20 — contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2020)

Dosarul nr. 3ra-984/2020

Prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Rîșcani (L. Holevițcaia)

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (A. Minciuna, V. Negru, E. Palanciuc)

Î N C H E I E R E

09 decembrie 2020 mun.Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție

în componența:

Președintele completului, judecătorul Maria Ghervas

judecătorii Galina Stratulat

Victor Burduh

examinând admisibilitatea recursului depus de Inspecția Financiară,

în cauza de contencios administrativ, la cererea de chemare în judecată depusă

de Inspectoratul General al Poliției de Frontieră, Direcția regională Sud, Direcția

regională Est, Direcția regională Vest, Direcția regională Nord, Colegiul Național al

Poliției de Frontieră și Centrul de aprovizionare tehnico-materială și întreținere a

imobilelor împotriva Inspecției Financiare cu privire la contestarea actului

administrativ,

împotriva deciziei din 15 iulie 2020 a Curții de Apel Chișinău,

c o n s t a t ă :

La data de 15 iunie 2016, Departamentul Poliției de Frontieră, în prezent

Inspectoratul General al Poliției de Frontieră, Direcția regională Sud, Direcția

regională Est, Direcția regională Vest, Direcția regională Nord, Colegiul Național al

Poliției de Frontieră și Centrul de aprovizionare tehnico-materială și întreținere a

imobilelor au depus cerere de chemare în judecată a Inspecției Financiare cu privire

la contestarea actului administrativ.

În motivarea acțiunii reclamanții au indicat că, în baza autorizațiilor nr.1027

din 06 iulie 2015, nr. 1284 din 11 septembrie 2015, nr. 1438 din 12 octombrie 2015,

nr. 1486 și nr. 1487 din 26 octombrie 2015, eliberate de către Inspecția Financiară

din subordinea Ministerului Finanțelor, inspectorii principali ai Direcției inspectare

financiară în justiție, ordine publică și apărare a statului, Valentina Banceanu și

Gheorghe Ursu au efectuat inspectarea financiară tematică a unor aspecte din

activitatea economico-financiară a Departamentului Poliției de Frontieră al

Ministerului Afacerilor Interne și a subdiviziunilor din subordine, desfășurată pe

parcursul anilor 2009–2015 (6 luni).

La data de 30 noiembrie 2015, prin scrisoarea nr. 27-04-04/1724, în adresa

Departamentului Poliției de Frontieră au fost remise rapoartele privind rezultatele

1

inspectărilor desfășurate pentru a fi semnate de către conducătorii și persoanele cu

funcții de răspundere ale Departamentului și ale subdiviziunilor din subordine.

Nefiind de acord cu faptele menționate în rapoartele de referință, la data de 11

decembrie 2015, prin scrisoarea nr. 35/10-6846, au remis în adresa Inspecției

Financiare dezacordul respectiv, iar la data 12 februarie 2016, prin scrisoarea nr. 27-

04-04/177, Inspecția Financiară, examinând superficial dezacordul cu rapoartele

privind rezultatele inspectărilor desfășurate, a remis repetat rapoartele menționate

pentru a fi semnate de către șeful entității și șeful subdiviziunii economie și finanțe.

Au afirmat că, la data de 21 martie 2016 Inspecția Financiară a expediat

Departamentului Poliției de Frontieră și subdiviziunilor din subordine prescripția nr.

27-04-04/363 privind înlăturarea iregularităților constatate în rezultatul inspectărilor

financiare tematice a unor aspecte din activitatea economico-financiară prin care s-

a solicitat examinarea rezultatelor inspectării și întreprinderea măsurilor necesare

pentru înlăturarea iregularităților depistate și neadmiterii acestora pe viitor,

respectarea prevederilor art. 8 din Legea nr. 229 din 23 septembrie 2010 referitor la

elaborarea și implementarea procedurilor managementului financiar și control,

asigurarea studierii, cunoașterii și aplicării de către personalul implicat în

managementul financiar a legislației ce reglementează activitatea economico-

financiară, recepționarea de la părțile cointeresate a informațiilor corespunzătoare

referitor la divizarea asistenței acordată la active materiale și nemateriale, analizarea

datelor obținute cu înregistrare, după caz, în evidență a modificărilor necesare,

întreprinderea măsurilor necesare pentru recuperarea, conform legislației în vigoare,

a cheltuielilor neîntemeiate în sumă totală de 24,4 mii lei, precum și a valorii restante

a echipamentului în sumă de 121,5 mii lei cu transferarea sumelor restituite în folosul

statului.

La data de 21 aprilie 2016, în scopul respectării procedurii prealabile de

soluționare a litigiului pe cale extrajudiciară, la sediul Inspecției Financiare au fost

depuse cereri prealabile, prin care Departamentul Poliției de Frontieră și

subdiviziunile din subordine și-au exprimat dezacordul cu prescripția menționată și

au solicitat revocarea acesteia, iar în perioada 17–18 mai 2016 au recepționat

răspunsurile la cererile prealabile, prin care Inspecția Financiară a respins cererile ca

nejustificate, cu atenționarea că, neexecutarea prescripției atrage răspunderea

contravențională.

Au declarat că, prescripția nr. 27-04-04/363 din 21 martie 2016 emisă de către

Inspecția Financiară și rapoartele acesteia, care au stat la baza emiterii prescripției,

sunt ilegale.

Inspectarea financiară tematică a unor aspecte din activitatea economico-

financiară desfășurată pe parcursul anilor 2009–2015 (6 luni), efectuată de către

reprezentanții Inspecției Financiare în perioada iulie–octombrie 2015 a fost inițiată

cu încălcări ale prevederilor pct. 5 subpct. 3) din Regulamentul privind organizarea

și funcționarea Inspecției Financiare din subordinea Ministerului Finanțelor, aprobat

prin Hotărârea Guvernului privind organizarea activității de inspectare financiară nr.

1026 din 02 noiembrie 2010, care stabilește exhaustiv temeiurile desfășurării

inspectării financiare și anume, inspectarea financiară se desfășoară conform

programului de activitate elaborat pe tematici propuse de autoritățile publice și

incluse în baza evaluării riscurilor, coordonate cu Ministerul Finanțelor; la

solicitarea Aparatului Președintelui Republicii Moldova, Parlamentului,

2

Guvernului, Curții de Conturi și Ministerului Finanțelor; la solicitarea organelor de

drept, în baza ordonanțelor emise în cadrul desfășurării urmăririi penale, la

persoanele juridice de drept public, la persoanele juridice de drept privat și la

persoanele fizice care practică activitate de întreprinzător și asociațiile obștești, pe

tematica prevăzută în ordonanțele organelor de drept și în baza solicitărilor, petițiilor

și informațiilor, inclusiv parvenite de la autoritățile publice centrale și locale, privind

încălcarea disciplinei financiare în activitatea entităților specificate în pct. 6 al

prezentului Regulament.

Au notat că, este cert faptul că, în lipsa temeiului pentru desfășurarea inspectării

financiare, Inspecția Financiară a eliberat autorizații ilegale angajaților săi pentru

efectuarea inspectării, respectiv produsul final al acestei inspectări, anume raportul

privind rezultatele inspectării desfășurate și prescripția emisă de Inspecția Financiară

sunt ilegale.

Au specificat că, reieșind din concluzia enunțată, este eronată mențiunea în

partea introductivă a raportului privind rezultatele inspectării desfășurate precum că,

inspectarea a fost efectuată în conformitate cu prevederile Regulamentului privind

organizarea și funcționarea Inspecției Financiare din subordinea Ministerului

Finanțelor, aprobat prin Hotărârea Guvernului privind organizarea activității de

inspectare financiară nr. 1026 din 02 noiembrie 2010, cu modificările și completările

ulterioare.

Raportul din 06 noiembrie 2015, care este actul premergător prescripției

contestate, privind rezultatele inspectării desfășurate în cadrul Departamentului

Poliției de Frontieră, întocmit de către inspectorii principali ai Inspecției Financiare,

Valentina Banceanu și Gheorghe Ursu, conține constatări ilegale și contradictorii,

iar unele concluzii denotă faptul că, inspectorii și-au depășit competențele stabilite

în autorizațiile eliberate de către Inspecția Financiară.

Au menționat că, conform prescripției enunțate, persoanele cu funcții de

răspundere din cadrul Departamentului Poliției de Frontieră și subdiviziunile din

subordine, prin faptul că nu au semnat rapoartele și nu au întreprins măsuri pentru

înlăturarea încălcărilor depistate de către inspectorii Inspecției Financiare, au

încălcat prevederile pct. 10 lit. f)-h) din Regulamentul privind organizarea și

funcționarea Inspecției Financiare din subordinea Ministerului Finanțelor, aprobat

prin Hotărârea Guvernului nr. 1026 din 02 noiembrie 2010, ținând cont că Inspecția

Financiară anterior a examinat, prin scrisoarea nr. 27-04-04/177 din 12 februarie

2016, dezacordul cu rapoartele privind rezultatele inspectărilor desfășurate.

Au considerat că, pornind de la ideea că, dezacordul cu faptele menționate în

raport, întocmit de către Departamentul Poliției de Frontieră și subdiviziunile din

subordine, a fost examinat superficial, Inspecția Financiară a încălcat drepturile

entității supuse controlului de a se apăra.

În încheierea raportului privind rezultatele inspectărilor desfășurate în

Departamentul Poliției de Frontieră au fost stabilite eronat datele privind perioada

supusă controlului și sumele care nu coincid cu constatările din raportul propriu zis

și, anume, în rezultatul activității economico-financiare a Departamentului Poliției

de Frontieră pe parcursul anilor 2006–2015 (10 luni), la retribuirea muncii au fost

admise cheltuieli neîntemeiate și neregulamentare în sumă totală de 18 684 420,15

de lei, precum și n-au fost întreprinse toate măsurile necesare pentru recuperarea

3

conform legislației a valorii restante a echipamentului primit în sumă de 20 214,76

lei.

Este cert faptul că, Departamentul nu putea să semneze un astfel de raport și,

respectiv, a solicitat rectificarea acestuia, pe când Inspecția Financiară a ignorat

această cerere legală a Departamentului Poliției de Frontieră, care a fost bazată pe

prevederile pct. 10 lit. g) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea

Inspecției Financiare din subordinea Ministerului Finanțelor, aprobat prin Hotărârea

Guvernului RM nr. 1026 din 02 noiembrie 2010.

Au solicitat anularea prescripției Inspecției Financiare nr. 27-04-04/363 din 21

martie 2016.

Pe parcursul examinării cauzei Inspecția Financiară a înaintat un demers, prin

care a solicitat încetarea procesului în temeiul art. 265 lit. a) Codul de procedură

civilă, iar prin încheierea din 07 noiembrie 2016 a Judecătoriei Rîșcani, mun.

Chișinău a fost respins demersul înaintat de către Inspecția Financiară cu privire la

încetarea procesului ca neîntemeiat.

Prin decizia din 14 februarie 2017 a Curții de Apel Chișinău a fost respins

recursul declarat de către Inspecția Financiară, deoarece în virtutea legii încheierea

nu se supune recursului și a fost menținută încheierea primei instanțe.

Prin hotărârea din 19 iunie 2018 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, a fost

respinsă ca nefondată acțiunea depusă de către Inspectoratul General al Poliției de

Frontieră, Direcția regională Sud, Direcția regională Est, Direcția regională Vest,

Direcția regională Nord, Colegiul Național al Poliției de Frontieră și Centrul de

aprovizionare tehnico-materială și întreținere a imobilelor.

Prin decizia din 28 februarie 2019 a Curții de Apel Chișinău, a fost admis apelul

declarat de către Inspectoratul General al Poliției de Frontieră, Direcția regională

Sud, Direcția regională Est, Direcția regională Vest, Direcția regională Nord,

Centrul de Excelență în Securitatea Frontierei și Centrul de aprovizionare tehnico-

materială și întreținere a imobilelor, a fost casată hotărârea primei instanțe și emisă

o hotărâre nouă sub formă de încheiere, prin care a fost încetat procesul.

Prin decizia din 18 decembrie 2019 a Curții Supreme de Justiție, a fost admis

recursul depus de Inspectoratul General al Poliției de Frontieră, Direcția regională

Sud, Direcția regională Est, Direcția regională Vest, Direcția regională Nord și

Centrul de Excelență în Securitatea Frontierei.

S-a casat integral decizia din 28 februarie 2019 a Curții de Apel Chișinău în

cauza de contencios administrativ la cererea de chemare în judecată depusă de către

Inspectoratul General al Poliției de Frontieră, Direcția regională Sud, Direcția

regională Est, Direcția regională Vest, Direcția regională Nord, Colegiul Național al

Poliției de Frontieră și Centrul de aprovizionare tehnico-materială și întreținere a

imobilelor împotriva Inspecției Financiare cu privire la contestarea actului

administrativ și s-a restituit cauza Curții de Apel Chișinău.

Prin decizia din 15 iulie 2020 a Curții de Apel Chișinău, a fost casată hotărârea

din 19 iunie 2018 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, cu emiterea unei decizii

noi privind admiterea acțiunii prin care s-a anulat prescripția Inspecției Financiare

nr. 27-04-04/363 din 21 martie 2016.

Pentru a decide astfel, instanța de apel a concluzionat că, examinând legalitatea

actului contestat a stabilit cu certitudine netemeinicia prescripției Inspecției

Financiare nr. 27-04-04/363 din 21 martie 2016 din care motiv urmează a fi anulată,

4

deoarece cade sub incidența art. 26 alin. (1) lit. a) și lit. c) din Legea contenciosului

administrativ (în vigoare la momentul emiterii actului contestat), care prevede că,

actul administrativ contestat poate fi anulat, în tot sau în parte, în cazul în care este

ilegal în fond ca fiind emis contrar prevederilor legii cu încălcarea procedurii

stabilite, deci nulitatea presripției contestate se încadrează în temeiurile prevăzute

de lege.

Colegiul a reținut că, actul contestat include perioade, care deja au fost supuse

verificării de către Inspecția Financiară, deci inspectarea financiară tematică

reptetată a unei și aceiași activități economico-financiare desfășurată pe parcursul

anilor 2009–2015, la una și aceiași instituție, fără invocarea unui temei pentru

inițierea unui control repetat/suplimentar pentru această perioadă, este una

inadmisibilă, ceea ce denotă admiterea derogărilor de la procedura de efectuare a

inspectării financiare a activității apelanților, iar acestă încălcare constituie temei de

anulare a actului administrativ contestat prin prisma art. 26 alin. (1) lit. c) din Legea

contenciosului administrativ (în vigoare la momentul emiterii actului contestat).

La 24 iulie 2020 Inspecția Financiară a depus recurs nemotivat împotriva

deciziei din 15 iulie 2020 a Curții de Apel Chișinău, ulterior la 19 august 2020 a

depus recurs motivat, solicitând casarea deciziei instanței de apel, cu pronunțarea

unei decizii noi de menținere a hotărârii din 19 iunie 2018 a Judecătoriei Chișinău,

sediul Rîșcani.

În motivarea recursului, a specificat că instanța de apel la examinarea cauzei

nu a luat în considerare toate faptele relevante, nu a respectat limitele legale ale

dreptului discreționar al autorității publice, nu a luat în considerare competența

autorității publice și existența interesului public, și alte limitări ale examinării

judiciare în cazurile de examinare în contencios administrativ care sunt reglementate

prin lege, nu a constatat și elucidat pe deplin circumstanțele cauzei.

Conform art. 245 din Codul administrativ, recursul se depune la instanța de apel

în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel, dacă legea nu

stabilește un termen mai mic. Instanța de apel transmite neîntîrziat Curții Supreme

de Justiție recursul împreună cu dosarul judiciar.

Motivarea recursului se prezintă Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de

zile de la notificarea deciziei instanței de apel. Dacă se depune împreună cu cererea

de recurs, motivarea recursului se depune la instanța de apel.

Decizia instanței de apel a fost pronunțată la 15 iulie 2020, fiind recepționată

de către recurenți la 26 august 2020 (f.d. 206, vol. III).

Prin urmare, recursul nemotivat depus de Inspecția Financiară la 24 iulie 2020

și ulterior recurs motivat depus la 19 august 2020, au fost depuse cu respectarea

prevederile art. 245 din Codul administrativ.

La 21 septembrie 2020 în adresa intimaților, a fost expediată copia recursului,

cu înștiințarea despre posibilitatea depunerii referinței, însă până în prezent intimații

nu și-au valorificat dreptul de a se expune pe marginea recursului. Cu excepția

Inspectoratului General al Poliției de Frontieră, care la 16 noiembrie 2020, a depus

referință pe marginea recursului declarat de Inspecția Financiară, solicitând

declararea recursului ca fiind neîntemeiat și inadmisibil.

Examinând temeiurile invocate în recurs în raport cu materialele cauzei,

completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

5

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție îl consideră inadmisibil din următoarele motive.

Prin prisma art.246 alin. (l) din Codul administrativ, Curtea Supremă de Justiție

examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este inadmisibil,

recursul se declară ca atare printr-o încheiere, în acord cu alin. (2) din art. 246 Codul

administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile enumerate la

literele a)-f).

Din analiza acestor prevederi, rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea

recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate ci urmează să

însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de

legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

Completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție reține cu valoare de principiu jurisprudențial, că sintagma „în special” denotă

caracterul neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp oferă un

drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o

motivare suficient de serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși un eventual

succes rezultat din examinarea cererii în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, instanța de recurs reține că din Codul administrativ

dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a

cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept

procedural și material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate,

într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Instanța de recurs reține că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de

recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile

nominalizate mai sus. Acest argument rezultă și din particularitățile de formă ale

reglementării recursului în Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea

recursului” de la art. 245 alin.(2) din Codul administrativ. În context, motivarea

cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să

le întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, Completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în

contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în

special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină

cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de

ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces

la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise (Golder împotriva

Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230). Acesta este în

special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa

necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o

anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de

admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages

Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de

aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de

6

caracteristicile speciale ale procedurilor respective; trebuie ținut cont de totalitatea

procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic superioare

în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1,

p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la

admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu

chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers

c. Suediei 9 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

Completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție conchide că cererea de recurs depusă de către Inspecția Financiară, este

inadmisibilă.

În conformitate cu art. 230, 246 din Codul administrativ, completul specializat

pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil,

comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

d i s p u n e :

Recursul depus de Inspecția Financiară se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Maria Ghervas

judecătorii Galina Stratulat

Victor Burduh

7