3ra-568/20 — contestarea actului administrativ

3ra-568/20 — contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2020)

Dosarul nr. 3ra-568/20

Prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Centru – L. Bagrin

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău – Vl. Clima, E. Palanciuc, A. Malîi

ÎNCHEIERE

03 iunie 2020 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție,

în componența:

Președintele completului, judecătorul Maria Ghervas

judecătorii Nina Vascan

Victor Burduh

examinând admisibilitatea recursului depus de Silviu Potîrniche,

în cauza de contencios administrativ intentată la cererea de chemare în

judecată depusă de Silviu Potîrniche împotriva Institutului Național al Justiției,

persoane terțe Ministerul Justiției și Consiliul Superior al Magistraturii cu privire

la contestarea actului administrativ și repararea prejudiciului moral,

împotriva deciziei din 18 decembrie 2019 a Curții de Apel Chișinău, prin care

s-a respins apelul depus de Silviu Potîrniche împotriva hotărârii din 18 decembrie

2018 a Judecătoriei Chișinău, sediul Centru, prin care s-a respins acțiunea depusă

de Silviu Potîrniche, ca fiind neîntemeiată,

constată:

La 22 iunie 2018, Silviu Potîrniche a depus cerere de chemare în judecată în

procedura contenciosului administrativ împotriva Institutului Național al Justiției,

intervenient accesoriu Ministerul Justiției cu privire la contestarea actului

administrativ și repararea prejudiciului moral.

În motivarea cererii de chemare în judecată a invocat că, la 26 aprilie 2018, a

depus la Institutul Național al Justiției cerere prealabilă, prin care a solicitat

anularea pct. 2.2 din Regulamentul de organizare și desfășurare a concursului de

admitere pentru formarea inițială a candidaților la funcții de judecător și procuror,

aprobat de Consiliul Institutului Național al Justiției prin hotărârea nr. 5/2 din 26

mai 2017.

Prin cererea prealabilă a revendicat existența unor contradicții esențiale și

ilegale dintre pct. 2.2 din Regulamentul enunțat și art. 15 alin. (1) din Legea

privind Institutul Național al Justiției nr. 333/13 din 12 aprilie 2013, în partea ce

ține de cercul profesiilor considerate ca fiind de specialitate juridică și care dau

dreptul persoanei să participe la concursul de admitere pentru formarea inițială a

candidaților la funcția de judecător. Deci, a solicitat anularea pct. 2.2 din

Regulamentul enunțat.

Contradicțiile revendicate în cererea prealabilă se referă la faptul că potrivit

pct. 2.2 din Regulament la concursul de admitere la cursurile de formare inițială a

1

judecătorilor din cadrul Institutului Național al Justiției nu pot participa consilierii

juridici și jurisconsulții din întreprinderile private.

Însă, conform art. 15 alin. (1) din Legea privind Institutul Național al Justiției

nr. 152 din 08 iunie 2006, persoanele care solicită admiterea la cursurile de

formare inițială a candidaților la funcția de judecător trebuie să aibă vechime în

muncă de cel puțin 2 ani în specialitățile juridice.

Totodată, în sensul hotărârii Consiliului Superior al Magistraturii nr. 333/13

din 12 aprilie 2013, consilierii juridici și jurisconsulții sunt specialități juridice care

dau dreptul persoanei de a participa la concursul de admitere la cursurile de

formare inițială din cadrul Institutului Național al Justiției.

Astfel, reclamantul a menționat că, prin răspunsul Institutului Național al

Justiției nr. 226-INJ din 23 mai 2018, care a fost recepționat la 24 mai 2018, s-a

respins ca neîntemeiată cererea prealabilă.

Ulterior, la 08 iunie 2018, Regulamentul nominalizat supra a fost modificat,

iar drept urmare pct. 2.2 a devenit pct. 6.

Reclamantul a considerat răspunsul Institutului Național al Justiției ca ilegal

în fond și emis contrar prevederilor legii, în partea ce ține de limitarea drepturilor

jurisconsulților și consilierilor juridici, inclusiv din cadrul entităților de drept

privat, de a participa la concursul desfășurat de Institutul Național al Justiției și

emis cu încălcarea competenței, în partea ce ține de expunerea unei liste exhaustive

de profesii de specialitate juridică.

Prin actul administrativ contestat îi sunt încălcate nejustificat drepturile și

interesele legitime: dreptul la învățătură, la cariera profesională și dreptul de a

munci.

Răspunsul Institutului Național al Justiției a fost bazat, în principal, pe

argumentul că operarea modificărilor prin Legea nr. 85 din 28 aprilie 2016 a

caracterului de organizare și funcționare al Institutului Național al Justiției, în

sensul că acesta aprobă în mod autonom Regulamentul intern de organizare și

desfășurare a concursului de admitere, iar comisia de admitere aplică în mod

prioritar regulamentele interne.

Însă autoritatea publică nu a ținut cont că modificările legislative nu au vizat

alocarea unor competențe suplimentare Consiliului Institutului Național al Justiției

în această parte, atribuția de a aproba regulamentul de organizare a concursului de

admitere la Institutul Național al Justiției existând încă de la momentul adoptării

Legii nr. 152 din 08 iunie 2006.

Din conținutul notei-informative la proiectul de lege enunțat reclamantul a

dedus că scopul modificărilor legislative nu are nicio tangență și nu se referă la

pretinsa atribuție a Consiliului Institutului Național al Justiției de a determina

cercul specialităților juridice considerate eligibile pentru a participa la concursul de

admitere la Institut.

Modificările legislative nu au urmărit scopul de a împuternici Institutul

Național al Justiției cu competențe suplimentare în domeniul stabilirii criteriilor de

admitere la Institut și de a stabili cercul profesiilor considerate ca fiind de

specialitate juridică și care dau dreptul persoanelor să participe la concursul de

admitere pentru formarea inițială a judecătorilor.

Prin Legea pentru modificarea și completarea unor acte legislative nr. 85 din

28 aprilie 2016 nu a fost modificat art. 13 (actual renumerotat – art. 15) din Legea

privind Institutul Național al Justiției nr. 152 din 08 iunie 2016 în sensul în care

2

s-ar prevedea expres competența Consiliului Institutului Național al Justiției de a

stabili lista profesiilor de specialitate juridică. În esență, modificarea legislativă a

însemnat, de fapt, înlocuirea sintagmei „în profesiile de specialitate juridică, a

căror listă este aprobată de Consiliul Superior al Magistraturii” cu sintagma „în

specialitățile juridice”.

Intervenția legislativă din aprilie 2016 semnifică că nu mai este necesară

existența unei liste de profesii de specialitate juridică, care ar trebui să fie aprobată

de vreun organ, orice specialitate juridică oferind dreptul persoanei să se înscrie la

concursul de admitere la cursurile de formare inițială a judecătorilor și

procurorilor.

Astfel, orice interpretare contrară spiritului Legii nr. 85 din 28 aprilie 2016

constituie o limitare nejustificată a dreptului la instruire profesională și

perfecționare, anulând și desconsiderând în mod neîntemeiat experiența

profesională a persoanei, fapt ce încalcă principiul egalității garantat de legislație.

Redacția actuală a pct. 6 (pct. 2.2) din Regulament excede prevederile legale,

inclusiv prin faptul că expune o listă exhaustivă de profesii de specialitate juridică,

deși, Legea prevede doar condiția ca vechimea în muncă să fie în specialități

juridice, fără a aroga expres Consiliului Institutului Național al Justiției dreptul de

a stabili vreo listă, așa cum în redacția anterioară legea prevedea expres

competența Consiliului Superior al Magistraturii.

Reclamantul a mai invocat că Institutul Național al Justiției nu este abilitat cu

dreptul de a emite norme primare așa cum sunt cele referitoare la lista

specialităților juridice care dau dreptul de a participa la concursul de admitere la

formarea inițială a judecătorilor. Regulamentul este un act normativ subordonat

legii, astfel acesta trebuie să conțină prevederi conform legii, să nu aibă ca obiect

de reglementare domenii sau raporturi primare care nu sunt de domeniul legii și

trebuie să fie emis în limitele competenței organului respectiv.

De asemenea, Regulamentul, fiind act subsecvent legii, nu poate stabili norme

generale și obligatorii care exced cadrul legal.

Autonomia Institutului Național al Justiției nu presupune și nici nu poate

presupune competența de a emite regulamente cu depășirea cadrului legal, dar se

referă strict la aspecte procedurale interne, administrative și organizatorice.

Finalmente, reclamantul a evocat că, la 12 septembrie 2018, a început

sesiunea de admitere la Institutul Național al Justiției, la care nu a putut participa,

fapt ce îi lezează drepturile și interesele legitime, deoarece examenele de admitere

în cadrul Institutului se organizează doar o dată pe an, deci circumstanțele date au

implicații negative din perspectiva intereselor sale personale referitoare la cariera

personală, orientarea în viață și certitudinea viitorului profesional și personal.

Reclamantul Silviu Potîrniche, prin cererea de chemare în judecată a solicitat

anularea pct. 6 din Regulamentul de organizare și desfășurare a concursului de

admitere pentru formarea inițială a candidaților la funcția de judecător și procuror,

aprobat de Consiliul Institutului Național al Justiției prin hotărârea nr. 5/2 din 26

mai 2017; repararea prejudiciului moral, prin constatarea încălcării nejustificate de

către Institutul Național al Justiției a dreptului său la instruire profesională.

La 12 septembrie 2018, reclamantul Silviu Potîrniche a depus cerere cu

privire la concretizarea acțiunii, prin care a solicitat anularea pct. 6 din

Regulamentul de organizare și desfășurare a concursului de admitere pentru

formarea inițială a candidaților la funcția de judecător și procuror, aprobat de

3

Consiliul Institutului Național al Justiției prin hotărârea nr. 5/2 din 26 mai 2017;

încasarea compensației pentru prejudiciul moral cauzat în mărime de 12 salarii

medii pe economie prognozate pentru anul 2018 prin Hotărârea Guvernului nr. 54

din 17 ianuarie 2018 (f.d. 62-63, 64, 77, 78-79, 80).

Prin hotărârea din 18 decembrie 2018 a Judecătoriei Chișinău, sediul Centru,

s-a respins acțiunea depusă de Silviu Potîrniche, ca neîntemeiată (f.d. 119, 122-

130).

Prin încheierea protocolară din 02 octombrie 2019 a Curții de Apel Chișinău

s-a atras în proces în calitate de terț Consiliul Superior al Magistraturii (f.d. 176).

Prin decizia din 18 decembrie 2019 a Curții de Apel Chișinău s-a respins

apelul depus de Silviu Potîrniche împotriva hotărârii din 18 decembrie 2018 a

Judecătoriei Chișinău, sediul Centru (f.d. 188, 189-201).

În motivarea soluțiilor emise, prima instanță și instanța de apel au reținut că

prin modificările operate la Legea nr. 152 din 08 iunie 2016 și stabilirea

competențelor Institutului Național al Justiției în procesul de organizare și

desfășurare a concursului pentru admiterea la formarea inițială la funcția de

judecător, legiuitorul a exclus competența exclusivă a Consiliului Superior al

Magistraturii de a stabili profesiile care constituie specialități juridice și a instituit

o conlucrare a ambelor instituții în acest proces, adică a Institutului Național al

Justiției și a Consiliului Superior al Magistraturii.

Deci, prin prisma pct. 6 din Regulament, Consiliul Institutului Național al

Justiției nu emite norme primare după cum invocă Silviu Potîrniche, ci asigură

organizarea executării și executării în concret a Legii nr. 152 din 08 iunie 2016.

Prin acest mecanism juridic, legiuitorul a lăsat la discreția autorităților publice

responsabile de a ajusta cercul profesiilor juridice ce constituie specialități juridice,

reieșind din necesitățile sistemului judecătoresc, or, prin enumerarea exhaustivă în

textul art. 15 din Legea nr. 152 din 08 iunie 2016 a acestor profesii, instituțiile

publice ar fi limitate în dreptul discreționar de a stabili de sine stătător care profesii

se consideră de specialitate juridică.

Cu atât mai mult că, Institutul Național al Justiției fiind o instituție separată de

cele din sistemul național de învățământ și educație, în concurs cu Consiliului

Superior al Magistraturii pot stabili condiții speciale de desfășurare a concursului

de admitere pentru formarea inițială a candidaților la funcția de judecător.

La 11 februarie 2020, Silviu Potîrniche a depus la Curtea de Apel Chișinău

recurs motivat împotriva deciziei din 18 decembrie 2019 a Curții de Apel Chișinău,

prin care a solicitat casarea deciziei recurate și a hotărârii din 18 decembrie 2018 a

Judecătoriei Chișinău, sediul Centru, cu emiterea unei decizii noi, prin care să fie

admisă integral acțiunea (f.d. 206-211).

În motivarea recursului a invocat că instanța de apel eronat a conchis că

Institutul National al Justiției are drept discreționar de a stabili care profesii sunt de

specialitate juridică, or, această concluzie nu are suport legal, care ar justifica-o.

Pentru a da o interpretare corectă dispozițiilor art. 15 alin. (1) din Legea

nr. 152 din 08 iunie 2006, instanța de apel trebuia să solicite Parlamentului

Republicii Moldova interpretarea oficială a acestei norme, în temeiul art. 66 lit. c)

din Constituție și să aprecieze corespunzător nota-informativă la legea prin care, în

anul 2016, au fost operate modificări la Legea nr. 152 din 08 iunie 2006.

Din conținutul normei-informative rezultă cert că scopul modificărilor art. 15

alin. (1) din Legea nr. 152 din 08 iunie 2006 a fost doar de a exclude competența

4

Consiliului Superior al Magistraturii de a aproba lista profesiilor de specialitate

juridică eligibile pentru admiterea la cursurile de formare inițială a judecătorilor la

Institutul National al Justiției.

În acest sens nu există un text de lege care să reflecte pretinsa intenție a

legiuitorului de a atribui Institutului Național al Justiției competența de a decide

„cine este jurist și cine nu”. În atare circumstanțe, instanța de apel a interpretat

extensiv, în defavoarea drepturilor și intereselor cetățenilor, dispozițiile art. 15 alin.

(1) din Legea nr. 152 din 08 iunie 2006.

În opinia recurentului, Curtea de Apel Chișinău a interpretat greșit și nu a

aplicat dispozițiile art. 16 din Codul administrativ, considerând că Institutul

Național al Justiției dispune de un drept discreționar în materia executării art. 15

alin. (1) din Legea nr. 152 din 08 iunie 2006.

Aceasta normă este una imperativă, clară și univocă, care nu oferă mai multe

soluții posibile de aplicare. Prin urmare, textul art. 15 alin. (1) din Legea nr. 152

din 08 iunie 2006 nu face trimitere, direct sau indirect, la un drept discreționar al

Consiliului Institutului Național al Justiției. Dreptul discreționar poate exista doar

atunci când norma juridică este una dispozitivă, dar nu imperativă.

Succesiv, recurentul a considerat că instanța de apel a concluzionat fără a

avea un temei juridic că, prin modificările legislative din anul 2016 la Legea

nr. 152 din 08 iunie 2006, legiuitorul a instituit o conlucrare a Institutului Național

al Justiției și a Consiliului Superior al Magistraturii, în ceea ce privește stabilirea

profesiilor de specialitate juridică considerate eligibile pentru admiterea la

cursurile de formare inițială a judecătorilor. Instanța inferioară nu a explicat de ce

consideră că, prin operarea acestor modificări, legiuitorul ar fi avut intenția de a

institui o conlucrare între aceste instituții.

Cu atât mai mult că, prin Hotărârea CSM nr. 333/13 din 12 aprilie 2013 a fost

aprobată lista specialităților juridice pentru persoanele care doresc admiterea la

cursurile de formare inițială a judecătorilor, organizate de Institutul Național al

Justiției.

Instanța de apel în mod incorect și nejustificat a concluzionat că, odată ce

orice modificări la Regulamentul INJ urmează a fi consultate în prealabil cu

Consiliul Superior al Magistraturii, aceasta acoperă orice viciu de exces din partea

Institutului Național al Justiției și cumva justifică dreptul discreționar al acestuia.

Obligația Institutului Național al Justiției de a consulta în prealabil Consiliul

Superior al Magistraturii în privința modificărilor la Regulament nu a fost

introdusă în anul 2016, dar exista și în varianta textului original al Legii nr. 152 din

08 iunie 2006.

Astfel, faptul consultării în prealabil a Consiliului Superior al Magistraturii nu

acordă Institutului Național al Justiției dreptul discreționar de a stabili profesiile de

specialitate juridică.

Recurentul a notat că, în prezentul litigiu, contestă pct. 6 din Regulament,

deoarece în sensul acestuia consilierii juridici nu sunt recunoscuți ca juriști, chiar

dacă Regulamentul a fost avizat de Consiliul Superior al Magistraturii, Parlament,

Guvern, Președinte sau oricare altă autoritate publică. Deci, pentru dânsul ca

justițiabil nu este decisiv argumentul că Consiliul Superior al Magistraturii a dat

aviz pozitiv la modificările din Regulamentul INJ. Decisivă este existența unei

asemenea prevederi în textul actului administrativ contestat, care îi limitează

drepturile și interesele legitime, și îl discriminează.

Instanțele inferioare în mod eronat au pornit de la premisa că Institutul

Național al Justiției are dreptul să emită norme primare, cum ar fi norma de

expunere a unei liste exhaustive de profesii de specialitate juridică, considerate

5

eligibile pentru admiterea la cursurile de formare inițială a judecătorilor. Conform

legii, orice act subordonat legii trebuie să se înscrie în limitele normei legale, în

executarea căreia actul respectiv este emis.

Finalmente a remarcat că, deși, instanța de apel urma să aplice cu prioritate

dispozițiile Legii supreme, nu a aplicat prevederile art. 54 din Constituție.

La 06 aprilie 2020, Curtea Supremă de Justiție a notificat Institutului Național

al Justiției, Consiliului Superior al Magistraturii și Ministerului Justiției recursul

depus de Silviu Potîrniche, cu expedierea în adresa acestora a copiei recursului

(f.d. 213). Însă, intimații nu au făcut uz de dreptul lor procedural de a depune

referință.

Conform art. 245, alin. (1) din Codul administrativ, recursul se depune la

instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel,

dacă legea nu stabilește un termen mai mic.

Luând în considerare că decizia Curții de Apel Chișinău a fost adoptată la 18

decembrie 2019 și motivată a fost notificată lui Silviu Potîrniche, prin poșta

electronică, la 11 ianuarie 2020, iar ultimul a depus recursul motivat la 11

februarie 2020, Completul ajunge la concluzia că recurentul s-a conformat

prevederilor legale prevăzute la art. 245 din Codul administrativ.

Examinând temeiurile invocate în recurs în raport cu materialele cauzei,

completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție îl consideră drept inadmisibil, din următoarele motive.

Prin prisma art.246, alin. (l) din Codul administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este

inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere, în acord cu alin. (2)

din art.246 Codul administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în

cazurile enumerate la literele a)-f). Din analiza acestor prevederi, rezultă că

admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului, în special, nu se limitează doar la

temeiurile menționate ci urmează să însușească în condițiile Codului

administrativ exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe

temeiuri concludente și serioase.

Completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție reține cu valoare de principiu jurisprudențial, că sintagma „în special”

denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp

oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu

prezintă o motivare suficient de serioasă și care pe cale de consecință nu pot

însuși un eventual succes rezultat din examinarea cererii în completul de 5

judecători.

În această ordine de idei, instanța de recurs reține că Codul administrativ

dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a

cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept

procedural și material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate,

într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Instanța de recurs notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea

de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile

nominalizate mai sus. Acest argument rezultă și din particularitățile de formă ale

reglementării recursului în Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea

6

recursului” de la art. 245 alin.(2) din Codul administrativ. În consecutivitate,

motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe

care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de

admisibilitate.

De asemenea, Completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al

Curții Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie

privită și în contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme

care constă, în special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la

examinarea cauzelor de contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri

de recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea

succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de

acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder

împotriva Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230].

Acesta este în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât

prin însăși natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în

această privință de o anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct.

85). Condițiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un

apel (Levages Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai

reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor

ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor

respective; trebuie ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept

național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v.

Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel,

conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii de

atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt,

pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers c. Suediei 9

octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

Completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție conchide că cererea de recurs depusă de către recurent este inadmisibilă.

Conform art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul specializat

pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil,

comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

dispune:

Recursul depus de Silviu Potîrniche se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Maria Ghervas

judecătorii Nina Vascan

Victor Burduh

7