3ra-499/19 — contestarea actului administrativ

3ra-499/19 — contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2019)

Dosarul nr. 3ra-499/19

Prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Rîșcani (jud: D. Tricolici)

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (jud: I. Secrieru, A. Danilov, Iu. Cimpoi)

ÎNCHEIERE

05 iunie 2019 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție

în componență:

Președintele completului, judecătorul Mariana Pitic

judecătorii Iurie Bejenaru

Nicolae Craiu

examinând admisibilitatea cererii de recurs depusă de Societatea pe Acțiuni

„Termoelectrica”,

în cauza de contencios administrativ, la cererile de chemare în judecată depuse

de Societatea pe Acțiuni „Termoelectrica” împotriva Agenției Naționale pentru

Reglementare în Energetică cu privire la contestarea actului administrativ,

împotriva deciziei din 06 noiembrie 2018 a Curții de Apel Chișinău, prin care a

fost respins apelul declarat de Societatea pe Acțiuni „Termoelectrica” și a fost

menținută hotărârea din 29 iunie 2018 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani,

c o n s t a t ă:

La data de 13 septembrie 2016, SA „Termoelectrica” a depus cerere de chemare

în judecată împotriva Agenției Naționale pentru Reglementare în Energetică cu privire

la anularea raportului privind rezultatele controlului activității licențiate desfășurate de

către SA „Termoelectrica” și întreprinderile fuzionate în perioada anilor 2013-2015 și

a raportului adițional.

Prin încheierea din 16 septembrie 2016 a Judecătoriei Rîșcani mun. Chișinău a

fost refuzată în primirea cererii de chemare în judecată, iar prin decizia din 16

decembrie 2016 a Curții de Apel Chișinău încheierea dată a fost casată, cu remiterea

cauzei la rejudecare în aceeași instanță, la etapa primirii cererii de chemare în judecată.

La data de 04 noiembrie 2016, SA „Termoelectrica” a mai depus o cerere de

chemare în judecată împotriva Agenției Naționale pentru Reglementare în Energetică

cu privire la anularea constatărilor și concluziilor din raportul privind rezultatele

controlului activității licențiate desfășurate de către SA „Termoelectrica” și

întreprinderile fuzionate în perioada anilor 2013-2015 și din raportul adițional la

acesta, precum și anularea parțială a hotărârii nr. 217/2016 din 17 august 2016.

Prin încheierea din 16 martie 2017 a Judecătoriei Rîșcani mun. Chișinău, cauzele

au fost conexate într-un singur proces.

În motivarea acțiunilor reclamanta a indicat că începând cu 01 decembrie 2015, o

echipă desemnată de Agenția Națională pentru Reglementare în Energetică a efectuat

un control al activității SA „Termoelectrica” în perioada anilor 2013-2015, finalizat cu

întocmirea raportului privind rezultatele controlului activității licențiate a titularului de

licență SA „Termoelectrica” și întreprinderile fuzionate pentru perioada anilor 2013-

1

2015, remis în adresa societății prin scrisoarea nr. 539 din 20 iunie 2016 și recepționat

la 24 iunie 2016.

A menționat că potrivit acestui raport, colaboratorii ANRE au ajuns la concluzia

generală că în perioada anilor 2013-2015: 1) au fost admise cheltuieli ineficiente de la

procurarea bunurilor în sumă de 29761,08 mii lei; 2) au fost admise procurări de

bunuri de o proveniență dubioasă și fără careva documente confirmative privind

originea și calitatea în sumă de 12169,38 mii lei; 3) au fost realizate proiecte

investiționale ineficiente și neargumentate în sumă de 3441,93 mii lei; 4) a fost majorat

costul investițiilor prin includerea cheltuielilor de regie și beneficiului de deviz la

materialele beneficiarului în sumă de 1089,54 mii lei; 5) au fost reflectate incorect

cheltuielile privind reparația capitală a obiectivelor, fapt ce a dus la majorarea

cheltuielilor curente de 13258,3 mii lei; 6) nu au fost capitalizate cheltuielile de

reparație ce depășeau considerabil valoarea remanentă a obiectivelor reparate în sumă

de 3545,43 mii lei; 7) a fost calculată incorect uzura mijloacelor fixe conservate în

sumă de 1024,95 mii lei.

Nefiind de acord cu raportul dat, a expediat în adresa ANRE dezacordul nr.

79/4075 din 22 iulie 2016, iar la data de 17 august 2016 a primit răspunsul nr. 05/745

din 15 august 2016, la care pârâta a anexat nota de analiză a probelor prezentate în

dezacordul reclamantei și raportul adițional la raportul privind rezultatele controlului

activității licențiate a titularului de licență ,,Termoelectrica” SA și întreprinderile

fuzionate pentru perioada anilor 2013-2015, prin care a fost modificat conținutul unor

puncte din raportul inițial și a fost exclus capitolul IV, pag. 40 alin. 4, iar din

concluziile generale au fost excluse pct. 4 și 6.

Totodată, prin hotărârea ANRE nr. 217/2016 din 17 august 2016 cu privire la

rezultatele controlului activității licențiate desfășurate de către ,,Termoelectrica” SA și

întreprinderile fuzionate în perioada anilor 2013-2015, s-a hotărât de a lua act de

raportul nominalizat supra, iar Departamentul tarife și analize economice la

actualizarea tarifelor va diminua suma cheltuielilor, uzurii anuale și a investițiilor după

cum urmează: 2.1. La SA „CET-1”: 2.1.1. cheltuieli de reparație și exploatare pentru

anul 2013 cu 19,7 mii lei; 2.1.1. cheltuieli materiale pentru anul 2013 cu 90,5 mii lei,

anul 2014 cu 477,1 mii lei; 2.1.2. uzura anuală pentru anul 2013 cu 1034,45 mii lei,

anul 2014 cu 43,73 mii lei și pentru anul 2015 cu 43,73 mii lei; 2.1.3 investițiile pentru

anul 2013 cu 170,66 mii lei, iar pentru anul 2014 cu 677,97 mii lei; 2.2. La SA „CET-

2”: 2.2.1. cheltuieli de reparație și exploatare pentru anul 2013 cu 4722,65 mii lei, anul

2014 cu 9327.72 mii lei și anul 2015 cu 446,06 mii lei; 2.2.2. cheltuieli materiale

pentru anul 2013 cu 2989,28 mii lei, anul 2014 cu 2800,38 mii lei, anul 2015 cu 864,14

mii lei; 2.2.3. uzura anuală pentru anul 2013 cu 853,35 mii lei, anul 2014 cu 920,68

mii lei și pentru anul 2015 cu 992,29 mii lei; 2.2.4. investițiile pentru anul 2013 cu

11016,51 mii lei, anul 2014 cu 6047,85 mii lei, anul 2015 cu 3835,67 mii lei; 2.3 La

SA „Termoelectrica”: 2.3.1. cheltuieli de reparație și exploatare pentru anul 2015 cu

113,49 mii lei; 2.3.2. cheltuieli materiale pentru anul 2015 cu 2638,24 mii lei; 2.3.3.

uzura anuală pentru anul 2015 cu 251,82 mii lei; 2.3.4. investițiile pentru anul 2015 cu

3283,97 mii lei.

A susținut că hotărârea nr. 217/2016 din 17 august 2016 a fost adoptată ca

urmare a constatării în urma controlului precum că societatea și întreprinderile

fuzionate în perioada anilor 2013-2015 au înregistrat unele costuri ineficiente în

valoare totală de 59 655, 64 mii lei.

2

A invocat că la 12 septembrie 2016 s-a adresat cu cerere prealabilă la Agenția

Națională pentru Reglementare în Energetică, prin care a solicitat în temeiul art. 14-15

din Legea contenciosului administrativ anularea parțială a hotărârii nr. 217/2016 din 17

august 2016 în partea pct. pct. 2.1.1, 2.1.1 (secund), 2.1.3, 2.2.2, 2.2.3, 2.2.4, 2.3.1,

2.3.2, 2.3.3, 2.3.4, iar referitor la punctele 2.1.2 și 2.2.1 a solicitat anularea în partea

următoarelor sume: la SA „CET-1” în partea sumelor pentru uzura anuală de 9,5 mii

lei pentru anul 2013; 43,73 mii lei pentru anul 2014 și 43,73 mii lei - 2015; la SA

„CET-2” în partea sumelor pentru cheltuielile de reparație și exploatare de 2 839,68

mii lei pentru anul 2013, 7080 mii lei pentru anul 2014 și 446,06 mii lei - anul 2015.

Concomitent, a solicitat și anularea raportului inițial și a celui adițional la acesta în

partea menținută.

Prin scrisoarea Agenției Naționale pentru Reglementare în Energetică nr. 03/931

din 13 octombrie 2016, recepționată de reclamantă la 18 octombrie 2016, solicitările

înaintate prin cererea prealabilă au fost respinse.

SA „Termoelectrica” a afirmat că cheltuielile suportate pe parcursul anilor 2013-

2015 sunt justificate din punct de vedere tehnic și economic și au eficientizat procesul

tehnologic, iar afirmația pârâtei precum că acestea au fost ineficiente și nejustificate,

este greșită, nefiind demonstrată prin calcule economice.

A precizat că la procurarea bunurilor au fost respectate prevederile

Regulamentelor privind procedurile de achiziții de mărfuri, lucrări și servicii, aprobate

de directorul general la 06 noiembrie 2009 și 31 decembrie 2013, iar încheierea

contractelor cu agenții economici, câștigători ai concursurilor, a fost efectuată în

conformitate cu prevederile regulamentelor menționate, utilizate în activitatea

întreprinderii prin libera concurență, asigurare a condițiilor unice de acces la procesul

de achiziții pentru fiecare furnizor de bunuri, executant de lucrări sau prestator de

servicii și prin obiectivitatea maximă și tratament egal în aplicarea criteriilor de

preselecție, selecție și adjudecarea contractelor de achiziții.

A menționat că referitor la calcularea incorectă a uzurii mijloacelor fixe

conservate în sumă de 1024,95 mii lei, achizițiile efectuate de către SA „CET-1” în

perioada dată au fost strict necesare pentru asigurarea fiabilității utilajului și

eficientizarea ciclului tehnologic, societatea efectuând achiziții de bunuri, lucrări și

servicii doar după analiza pieței, conform prețurilor reale de piață. Faptul că piața

Republicii Moldova oferă bunuri în cea mai mare parte din import, iar producătorii

străini activează, de obicei, doar cu dealerii oficiali, în cantități mari și nu livrează

cantități mici de mărfuri pentru a permite întreprinderii să achiziționeze necesarul de

bunuri, nu depinde și nu putea fi influențat de către SA „CET-1”.

Consideră că compararea doar a prețului declarat în vamă de către importatori,

fără a lua în considerație prețurile reale de pe piața internă și includerea cheltuielilor

suplimentare suportate de către importatori, nu este corectă, motiv pentru care susține

că este necesar de a exclude sumele indicate în tabelul respectiv din raportul contestat.

Referitor la constatarea privind majorarea uzurii mijloacelor fixe, reclamanta

afirmă că aceasta a fost exclusă deja din activitatea reglementată, prin urmare uzura

indicată în actul de control contestat nu influențează cheltuielile reglementate de către

pârât în perioada anilor 2013-2014.

Reclamanta a afirmat că sunt neîntemeiate concluziile Agenției Naționale pentru

Reglementare în Energetică cu referire la evidența contabilă a mijloacelor fixe,

deoarece conform politicii de contabilitate din anul 2013, întreprinderea stabilește

modul de evidență a mijloacelor fixe achiziționate și respectiv, s-a luat în considerație

3

că elementele înlocuite nu pot funcționa mai mult decât echipamentul de bază, care

este unul cu un grad de uzură avansat.

A susținut că este eronată și constatarea echipei de control cu privire la atribuirea

costurilor reparațiilor curente din anul 2013 în sumă de 13258,3 mii lei, deoarece

conform politicii contabile din anul 2013, pct. 2.3 consumurile pentru reparația

activelor pe termen lung sunt incluse în consumurile perioadei curente, iar potrivit pct.

2.5 din SNC 16, cheltuielile pentru reparația curentă sau exploatarea mijloacelor fixe

se efectuează pentru a păstra sau a restabili posibilitatea obținerii de la acestea a

avantajelor (profitului) economice viitoare în proporțiile determinate la achiziționare.

Majoritatea lucrărilor de reparații la centralele electrice cu termoficare sunt foarte

importante și au un nivel sporit de dificultate, astfel acestea pot fi efectuate doar de

către antreprenori specializați, care sunt selectați în cadrul achizițiilor transparente,

publicate în Monitorul Oficial și acceptate la cel mai mic preț oferit.

SA „Termoelectrica a indicat că, constatările și concluziile pârâtei reflectate în

raportul adițional sunt nefondate, ilegale și urmează a fi anulate, deoarece concluziile

expuse în pct. 1 și pct. 2 din raportul inițial, în redacția celui adițional, nu fac parte din

cheltuieli conform SNC-Cheltuieli, ci conform SNC-Prezentarea situațiilor financiare,

iar în pct. 2 sunt reflectate în fluxul de numerar și constituie ieșiri de mijloace bănești,

menționate în anexa 4 - situația fluxurilor de numerar.

Referitor la ineficiența proiectelor investiționale constatată în pct. 3 din raport,

reclamanta a precizat că aceasta nu a fost argumentată juridic de către pârâtă. La fel,

nici cheltuielile privind reparația capitală a obiectivelor, specificate în pct. 4, nu sunt

argumentate de Agenția Națională pentru Reglementare în Energetică, or, la caz au fost

aplicate corect prevederile politicilor contabile aprobate, fiind reflectate la cheltuielile

de întreținere și exploatare.

A solicitat anularea constatărilor și concluziilor din Raportul privind rezultatele

controlului activității licențiate desfășurate de către SA „Termoelectrica” și

întreprinderile fuzionate în perioada anilor 2013-2015 și din raportul adițional la

acesta, întocmite de Agenția Națională pentru Reglementare în Energetică, precum și

anularea Hotărârii nr. 217/2016 din 17 august 2016 în partea pct. 2.1.1, 2.1.1 (secund),

2.1.3, 2.2.2, 2.2.3, 2.2.4, 2.3.1, 2.3.2, 2.3.3, 2.3.4, precum și pct. 2.1.2 și 2.2.1 în partea

următoarelor sume: la SA „CET- 1” în partea sumelor pentru uzura anuală de 9,5 mii

lei pentru anul 2013; 43,73 mii pentru anul 2014 și 43,73 mii lei pentru anul 2015; la

SA „CET-2” în partea sumelor pentru cheltuielile de reparație și exploatare de 2

839,68 mii lei pentru anul 2013; 7080 mii lei pentru anul 2014 și 446,06 mii lei pentru

anul 2015.

Prin hotărârea din 29 iunie 2018 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, cererile

de chemare în judecată depuse de SA „Termoelectrica” au fost respinse ca

neîntemeiate.

Prin decizia din 06 noiembrie 2018 a Curții de Apel Chișinău, a fost respins

apelul declarat de SA „Termoelectrica” și a fost menținută hotărârea din 29 iunie 2018

a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani.

Pentru a decide astfel, instanțele ierarhic inferioare au conchis că actele

contestate au fost emise cu respectarea prevederilor legii, de autoritatea competentă și

conform procedurii stabilite de lege, la caz nefiind întrunite temeiurile instituite de art.

26 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ pentru anularea acestora, în

contextul în care rapoartele și hotărârea corespund integral exigențelor legale

pertinente, în vigoare la data întocmirii și emiterii acestora.

4

La data de 18 februarie 2019 SA „Termoelectrica” a depus recurs împotriva

deciziei instanței de apel, solicitând admiterea acestuia, casarea deciziei din 06

noiembrie 2018 a Curții de Apel Chișinău și hotărârii din 29 iunie 2018 a Judecătoriei

Chișinău, sediul Rîșcani, cu pronunțarea unei hotărâri noi de admitere integrală a

cererilor de chemare în judecată.

În susținerea recursului a invocat ilegalitatea și netemeinicia deciziei instanței de

apel, reiterând motivele de fapt și de drept menționate în cererile de chemare în

judecată și cererea de apel.

Consideră că instanțele ierarhic inferioare au interpretat eronat prevederile art. 2,

3, 31 alin. (1)-(3) din Legea privind controlul de stat al activității de întreprinzător nr.

131 din 08 iunie 2012 și nu au aplicat prevederile art. 3 alin. (1) lit. c) și alin. (2), art. 9

și 13 din Legea cu privire la conflictul de interese nr. 16 din 15 februarie 2008, în

vigoare în perioada efectuării controlului, ceea ce constituie temei de casare a deciziei

contestate conform art. 432 alin. (2) lit. a) și c) din Codul de procedură civilă.

De asemenea, a indicat că instanța de apel a aplicat o lege care nu trebuia să fie

aplicată și anume art. 53 și 69 din Legea privind achizițiile publice, or, SA

„Termoelectrica” care include în sine SA „Centrala Electrică cu Termoficare nr. 1

Chișinău”, SA „Centrala Electrică cu Termoficare nr. 2” din Chișinău și subansamblul

funcțional al SA „Termocom”, în procedura falimentului nu cade sub incidența Legii

privind achizițiile publice.

Prin referința depusă la 13 aprilie 2019, Agenția Națională pentru Reglementare

în Energetică a solicitat declararea recursului inadmisibil.

Examinând admisibilitatea cererii de recurs, Completul specializat în cauze de

contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție menționează următoarele.

Prin Legea nr. 116 din 19 iulie 2018 a fost adoptat Codul administrativ al

Republicii Moldova.

În conformitate cu art. 257 alin. (1) din Codul administrativ, prezentul cod intră

în vigoare la 01 aprilie 2019.

În conformitate cu art. 258 alin. (3) din Codul administrativ, procedurile de

contencios administrativ inițiate până la intrarea în vigoare a prezentului cod se vor

examina în continuare, după intrarea în vigoare a prezentului cod, conform

prevederilor prezentului cod. Prin derogare, admisibilitatea unei astfel de acțiuni în

contenciosul administrativ se va face conform prevederilor în vigoare până la intrarea

în vigoare a prezentului cod. Prevederile prezentului alineat se vor aplica

corespunzător pentru procedurile de apel, de recurs și de contestare cu recurs a

încheierilor judecătorești.

Din sensul normei de drept enunțate urmează că, legiuitorul a optat pentru

principiul aplicării imediate a noilor reglementări procedurale.

Prin urmare, Completul specializat în cauze de contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

va aprecia condițiile de admisibilitate a recursului în conformitate cu prevederile art.

258 alin. (3) din Codul administrativ, adică conform reglementărilor anterioare

intrării în vigoare a Codului administrativ.

În conformitate cu art. 434 alin. (1) din Codul de procedură civilă, recursul se

declară în termen de 2 luni de la data comunicării hotărârii sau deciziei integrale, dacă

legea nu prevede astfel.

5

Curtea de Apel Chișinău a pronunțat decizia contestată la data de 06 noiembrie

2018.

Decizia instanței de apel redactată integral a fost expediată în adresa părților la

data de 03 decembrie 2018, potrivit scrisorii de însoțire nr. 12438 (f.d. 162, volumul

VI) și a fost recepționată de SA „Termoelectrica” la 19 decembrie 2018 (f.d. 185,

volumul VI).

Astfel, recursul, depus la data de 18 februarie 2019 de SA „Termoelectrica”, este

în termen.

Examinând temeiurile recursului în raport cu materialele cauzei civile,

Completul specializat în cauze de contencios administrativ al Colegiului civil,

comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție consideră că,

recursul este inadmisibil din următoarele motive.

În conformitate cu art. 432 din Codul de procedură civilă, părțile și alți

participanți la proces sunt în drept să declare recurs în cazul în care se invocă

încălcarea esențială sau aplicarea eronată a normelor de drept material sau a normelor

de drept procedural.

Se consideră că normele de drept material au fost încălcate sau aplicate eronat în

cazul în care instanța judecătorească:

a) nu a aplicat legea care trebuia să fie aplicată;

b) a aplicat o lege care nu trebuia să fie aplicată;

b1) a aplicat o lege care a fost declarată neconstituțională;

c) a interpretat în mod eronat legea;

d) a aplicat în mod eronat analogia legii sau analogia dreptului.

Se consideră că normele de drept procedural au fost încălcate sau aplicate eronat

în cazul în care:

a) cauza a fost judecată de un judecător care nu avea dreptul să participe la

judecarea ei;

b) cauza a fost judecată în absența unui participant la proces căruia nu i s-a

comunicat locul, data și ora ședinței de judecată;

c) în judecarea cauzei au fost încălcate regulile privind limba de desfășurare a

procesului;

d) instanța a soluționat problema drepturilor unor persoane care nu au fost

implicate în proces;

e) în dosar lipsește procesul-verbal al ședinței de judecată;

f) hotărârea a fost pronunțată cu încălcarea competenței jurisdicționale.

Săvârșirea altor încălcări decât cele indicate la alin. (3) constituie temei de

declarare a recursului doar în cazul și în măsura în care acestea au dus sau ar fi putut

duce la soluționarea greșită a cauzei sau în cazul în care instanța de recurs consideră că

aprecierea probelor de către instanța judecătorească a fost arbitrară, sau în cazul în care

erorile comise au dus la încălcarea drepturilor și libertăților fundamentale ale omului.

Temeiurile prevăzute la alin. (3) se iau în considerare de către instanță din oficiu.

Completul specializat în cauze de contencios administrativ al Colegiului civil,

comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție consideră că

recursul depus de SA „Termoelectrica” nu se încadrează în temeiurile prevăzute la art.

432 alin. (2), (3) și (4) din Codul de procedură civilă.

Prin urmare, argumentele invocate în recurs nu denotă încălcarea esențială sau

aplicarea eronată a normelor de drept material sau a normelor de drept procedural de

către instanța de apel, respectiv, nu constituie temei de casare a deciziei recurate.

6

Or, recursul exercitat conform secțiunii a II-a are caracter devolutiv numai

asupra problemelor de drept material și procedural, verificându-se numai legalitatea

deciziei, dar nu și temeinicia ei în fapt.

În acest context, Completul specializat în cauze de contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

menționează și faptul că, procedura admisibilității constă în verificarea faptului dacă

motivele invocate în recurs se încadrează în cele prevăzute în art. 432 alin. (2), (3) și

(4) din Codul de procedură civilă.

Totodată, Completul specializat în cauze de contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

relevă că, conform jurisprudenței CEDO, recursurile trebuie să fie efective, adică să fie

capabile să ofere îndreptarea situației prezentate în cerere, la fel recursul trebuie să

posede puterea de a îndrepta în mod direct starea de lucruri (cauza Purcell contra

Irlandei, 16 aprilie 1991), pe când în recursul depus de SA „Termoelectrica”, asemenea

aspecte nu se regăsesc.

Astfel, din considerentele menționate, Completul specializat în cauze de

contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al

Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara recursul depus de SA

„Termoelectrica”, ca inadmisibil.

În conformitate cu art.193, 195, 230 și 258 alin. (3) din Codul administrativ și

art. 270 din Codul de procedură civilă, Completul specializat în cauze de contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție

dispune:

Recursul depus de Societatea pe Acțiuni „Termoelectrica” se declară

inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Mariana Pitic

judecătorii Iurie Bejenaru

Nicolae Craiu

7