3ra-1187/18 — contestarea actului administrativ

3ra-1187/18 — contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2018)

Dosarul nr. 3ra-1187/18

Prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Ciocana (jud: I. Dutca)

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (jud: N. Simciuc, Iu. Cotruță, I. Țurcan)

DECIZIE

14 noiembrie 2018 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ lărgit

al Curții Supreme de Justiție,

în componența:

Președintele ședinței, judecătorul Iulia Sîrcu

judecătorii Dumitru Visternicean, Galina Stratulat

Dumitru Mardari, Nicolae Craiu

examinând, fără înștiințarea participanților la proces, recursul declarat de către

Iulian Grama, reprezentat de avocatul Andrei Iosip,

în cauza civilă, la cererea de chemare în judecată depusă de Oficiul teritorial

Chișinău al Cancelariei de Stat împotriva Primarului comunei Bubuieci municipiul

Chișinău, intervenient accesoriu Iulian Grama, cu privire la contestarea actului

administrativ,

împotriva deciziei din 18 aprilie 2018 a Curții de Apel Chișinău, prin care a fost

respins apelul declarat de către Iulian Grama și menținută hotărârea din 01 decembrie

2017 a Judecătoriei Chișinău, sediul Ciocana,

c o n s t a t ă :

La 18 octombrie 2017, Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a depus

cerere de chemare în judecată împotriva Primarului com. Bubuieci, intervenient

accesoriu Iulian Grama, cu privire la contestarea actului administrativ.

În motivarea acțiunii reclamantul a indicat că la data de 20 martie 2017, Primarul

com. Bubuieci a emis dispoziția nr. 17, prin care a dispus amplasarea a 10 gherete pe

terenul cu numărul cadastral XXXXX, ce aparține cu drept de proprietate lui Iulian

Grama.

Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a invocat că, în conformitate cu

art. 64 din Legea privind administrația publică locală nr. 436 din 28 decembrie 2006, a

efectuat controlul de legalitate al dispoziției nr. 17 și a constatat că aceasta a fost emisă

contrar prevederilor legale. La 31 iulie 2017 a înaintat pârâtului notificarea nr.

1304/OT4-1372, prin care a solicitat abrogarea dispoziției nr. 17 din 20 martie 2017 „Cu

privire la amplasarea gheretelor pe terenul cu nr. cadastral XXXXX, proprietate privată”.

Însă, la cererea prealabilă nu a primit niciun răspuns.

Reclamantul consideră că la emiterea actului administrativ, Primarul com. Bubuieci

a încălcat prevederile art. 6 alin. (5) și (6) din Legea cu privire la comerțul interior nr.

231 din 23 septembrie 2010, care stabilesc expres că, în cadrul regulamentului de

1

desfășurare a activităților de comerț în localitatea respectivă, consiliul local are dreptul

să stabilească interdicții și cerințe privind desfășurarea activității de comerț, cerințe ce se

aprobă prin decizia consiliului local. În contextul dat, este contrară prevederilor legii

permiterea prin dispoziția Primarului com. Bubuieci amplasării a 10 gherete pe terenul

cu nr. cadastral XXXXX, proprietate privată, pentru vânzarea produselor și prestarea

serviciilor, în condițiile în care doar consiliul local are dreptul de a stabili cerințe și

interdicții pentru desfășurarea activității de comerț.

Mai mult ca atât, Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a menționat că

potrivit art. 14 alin. (2) lit. q1) din Legea privind administrația publică locală, de

competența consiliului local ține aprobarea regulamentului de desfășurare a activităților

de comerț în localitatea respectivă.

Reclamantul a solicitat anularea dispoziției Primarului com. Bubuieci nr. 17 din

20 martie 2017 „Cu privire la amplasarea gheretelor pe terenul cu nr. cadastral

0142102091, proprietate privată”.

Prin hotărârea din 01 decembrie 2017 a Judecătoriei Chișinău, sediul Ciocana,

acțiunea a fost admisă și s-a anulat dispoziția Primarului com. Bubuieci nr. 17 din 20

martie 2017 „Cu privire la amplasarea gheretelor pe terenul cu nr. cadastral XXXXX,

proprietate privată”.

Prin decizia din 18 aprilie 2018 a Curții de Apel Chișinău, a fost respins apelul

declarat de Iulian Grama și menținută hotărârea din 01 decembrie 2017 a Judecătoriei

Chișinău, sediul Ciocana.

La data de 18 iulie 2018, Iulian Grama, reprezentat de avocatul Andrei Iosip, a

declarat recurs împotriva deciziei instanței de apel, solicitând admiterea recursului,

casarea deciziei din 18 aprilie 2018 a Curții de Apel Chișinău și hotărârii din 01

decembrie 2017 a Judecătoriei Chișinău, sediul Ciocana, cu pronunțarea unei noi

hotărâri de respingere a acțiunii.

În susținerea recursului, recurentul a invocat că instanțele ierarhic inferioare au

interpretat în mod eronat prevederile art. 6 din Legea cu privire la comerțul interior, care

nu stabilesc expres că este de competența consiliului local de a emite decizii cu privire la

amplasarea gheretelor pe teren, în scop de vânzare a produselor și prestarea serviciilor

pentru parcarea auto. Or, art. 6 din Legea dată reglementează doar conținutul

regulamentului cu privire la comerț și organul care urmează să-l emită și nicidecum

faptul că, este în competența consiliului local de a emite decizii privind desfășurarea

activității de comerț.

Astfel, Iulian Grama consideră că dispoziția nr. nr. 17 din 20 martie 2017 cu

privire la amplasarea a zece gherete pe terenul ce-i aparține cu drept de proprietate

privată, a fost emisă cu respectarea prevederilor legii și a procedurii stabilite, or,

activitatea de comerț nu urmează a fi inițiată cu obținerea în prealabil a deciziei

permisive a consiliului local, dar prin notificarea autorităților publice.

În conformitate cu art. 434 alin. (1) din Codul de procedură civilă, recursul se

declară în termen de 2 luni de la data comunicării hotărârii sau a deciziei integrale, dacă

legea nu prevede altfel.

Materialele cauzei nu conțin informații despre data expedierii în adresa

recurentului Iulian Grama a copiei deciziei din 18 aprilie 2018 a Curții de Apel

2

Chișinău, deoarece în scrisoarea de însoțire nu este indicată data expedierii, la dosar

lipsind și dovada recepționării copiei deciziei de către recurent.

În circumstanțele relevate, recursul declarat de Iulian Grama, reprezentat de

avocatul Andrei Iosip, la data de 18 iulie 2018 se consideră a fi depus în termenul

prevăzut de lege.

La 07 august 2018, în adresa Oficiului teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat și

Primarului com. Bubuieci a fost expediată copia recursului declarat de Iulian Grama, cu

înștiințarea despre necesitatea depunerii referinței.

Referință la prezentul recurs nu a fost depusă.

Prin încheierea din 10 octombrie 2018 a Curții Supreme de Justiție, recursul

declarat de către Iulian Grama a fost considerat admisibil.

În conformitate cu art. 444 din Codul de procedură civilă, recursul se examinează

fără înștiințarea participanților la proces.

Studiind materialele dosarului în raport cu argumentele invocate în recursul

declarat, Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al Curții

Supreme de Justiție consideră că recursul urmează a fi admis, cu casarea integrală a

deciziei instanței de apel și restituirea cauzei spre rejudecare la Curtea de Apel

Chișinău, din următoarele considerente.

În conformitate cu art. 445 alin. (1) lit. c) din Codul de procedură civilă, instanța

după ce judecă recursul, este în drept să admită recursul, să caseze integral decizia

instanței de apel și să trimită cauza spre rejudecare în instanța de apel o singură dată

dacă eroarea judiciară nu poate fi corectată de către instanța de recurs.

În conformitate cu art. 240 alin. (1) din Codul de procedură civilă, la deliberarea

hotărârii, instanța judecătorească apreciază probele, determină circumstanțele care au

importanță pentru soluționarea cauzelor, care au fost sau nu stabilite, caracterul

raportului juridic dintre părți, legea aplicabilă soluționării cauzei și admisibilitatea

acțiunii.

Art. 239 din Codul de procedură civilă prevede că hotărârea judecătorească

trebuie să fie legală și întemeiată.

Iar art. 238 alin. (2) din Codul de procedură civilă stipulează că completul de

judecată deliberează, sub conducerea președintelui ședinței, toate problemele prevăzute

de lege care urmează să fie soluționate, apreciază probele, determină circumstanțele și

caracterul raportului juridic dintre părți, legea aplicabilă soluționării cauzei și admiterea

acțiunii. Fiecare problemă urmează să fie pusă astfel încât să se poată da un răspuns

afirmativ sau negativ.

Din suportul probator prezent la materialele dosarului rezultă că la data de 20

martie 2017, Primarul com. Bubuieci a emis dispoziția nr. 17 „Cu privire la amplasarea

gheretelor, pe terenul cu nr. cadastral XXXXX, proprietate privată”, prin care s-a

permis amplasarea a 10 gherete pe terenul cu nr. cadastral XXXXX, proprietate privată

a lui Iulian Grama, conform schiței aprobate de Primăria comunei Bubuieci, pentru

vânzarea produselor și prestarea serviciilor, luând în considerație suprafața pentru

parcarea auto (f.d. 8).

În temeiul prevederilor art. 68 alin. (2) din Legea privind administrația publică

locală nr. 436 din 28 decembrie 2006 și pct. 9 subpct. 2) lit. a) și pct. 13 lit. e) din

Regulamentul cu privire la organizarea și funcționarea oficiilor teritoriale ale

3

Cancelariei de Stat, Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat la data de 31 iulie

2017 a înaintat Primarului comunei Bubuieci notificarea nr. 1304/OT4-1372, solicitând

abrogarea dispoziției nr. 17 din 20 martie 2017 „Cu privire la amplasarea gheretelor pe

terenul cu nr. cadastral XXXXX, proprietate privată” (f.d. 6-7). Însă, în termenul stabilit

de Legea contenciosului administrativ, nu a primit niciun răspuns.

Instanțele ierarhic inferioare au ajuns la concluzia că actul administrativ contestat

a fost emis cu încălcarea competenței, invocând că potrivit prevederilor art. 6 alin. (5)

și (6) din Legea cu privire la comerțul interior și art. 14 alin. (2) lit. q1) din Legea

privind administrația publică locală, competența de a emite decizii cu privire la

amplasarea gheretelor pe teren, în scop de vânzare a produselor și prestarea serviciilor,

îi aparține doar consiliului local, iar careva excepții stabilite expres prin lege la caz nu

au fost stabilite.

Analizând circumstanțele menționate, Colegiul civil, comercial și de contencios

administrativ lărgit al Curții Supreme de Justiție consideră că concluzia instanța de apel

privind legalitatea și temeinicia hotărârii primei instanțe, este bazată pe aprecierea

arbitrară a suportului probatoriu și aplicarea eronată a normelor de drept material și

procedural, prin ce se impune casarea deciziei din 18 aprilie 2018, cu remiterea cauzei

spre rejudecare, din următoarele.

Potrivit art. 6 din Legea cu privire la comerțul interior nr. 231 din 23 septembrie

2010, activitățile de comerț desfășurate în teritoriu sunt administrate și coordonate de

autoritățile administrației publice locale conform reglementărilor naționale în vigoare.

Autoritățile menționate stabilesc, în cadrul regulamentului de desfășurare a activităților

de comerț în localitatea respectivă, interdicții și cerințe privind desfășurarea activității

de comerț conform alin.(5).

Alin. (5) al aceluiași articol stipulează că, în cadrul regulamentului de desfășurare

a activităților de comerț în localitatea respectivă, consiliul local are dreptul să

stabilească interdicții și cerințe privind desfășurarea activității de comerț în următoarele

privințe: interdicția de a desfășura activități de comerț sau anumite forme ale activității

de comerț, inclusiv comerțul ambulant, în perimetrul anumitor zone sau străzi ori în

intervalul anumitor zile sau ore; modul de desfășurare a activităților de comerț în

apropierea edificiilor autorităților publice, instituțiilor de învățământ, instituțiilor

medicale, locașurilor de cult, monumentelor, lucrărilor de artă, edificiilor cu valoare

arhitecturală, istorică sau arheologică, zonelor istorice, precum și în locurile

(destinațiile) de interes turistic; distribuirea activităților de comerț între zona centrală și

zonele periferice ale localității, precum și între zonele aglomerate și cele neaglomerate;

raza în care este interzisă comercializarea producției alcoolice în preajma instituțiilor de

învățământ, instituțiilor medicale și a locașurilor de cult; cerințe privind regimul de

lucru (orarul de funcționare) al comercianților în perimetrul anumitor zone sau străzi;

interdicția de a comercializa anumite produse sau servicii în perimetrul anumitor zone

sau străzi; cerințe privind zonele de parcare de care trebuie să dispună comerciantul la

desfășurarea anumitor forme de comercializare.

Iar alin. (6) prevede că cerințele stabilite la alin.(5) se aprobă prin decizia

consiliului local.

4

Conform art. 14 alin. (2) lit. q1) din Legea privind administrația publică locală nr.

436 din 28 decembrie 2006, consiliul local aprobă regulamentul de desfășurare a

activităților de comerț în localitatea respectivă.

Reieșind din prevederile legale supra citate, instanța de recurs constată că într-

adevăr, de competența consiliului local este aprobarea regulamentului de desfășurare a

activităților de comerț în localitatea respectivă, prin care se stabilesc interdicții și cerințe

privind desfășurarea activității de comerț în perimetrul anumitor zone sau străzi,

distribuirea activităților de comerț între zona centrală și zonele periferice ale localității,

precum și între zonele aglomerate și cele neaglomerate, interdicția de a comercializa

anumite produse sau servicii în perimetrul anumitor zone sau străzi, cerințe privind

zonele de parcare de care trebuie să dispună comerciantul la desfășurarea anumitor

forme de comercializare.

La cazul prezentei spețe, instanțele ierarhic inferioare au ajuns la concluzia că,

permiterea amplasării a 10 gherete pe terenul ce aparține recurentului Iulian Grama,

pentru vânzarea produselor și prestarea serviciilor prin dispoziția Primarului com.

Bubuieci contravine cadrului legal, în situația în care potrivit legislației, doar consiliul

local are dreptul de a stabili cerințe și interdicții pentru desfășurarea activității de

comerț.

Cercetând materialele cauzei, Colegiul civil, comercial și de contencios

administrativ lărgit al Curții Supreme de Justiție constată că la dosar nu a fost prezentat

Regulamentul pentru desfășurarea activității de comerț în comuna Bubuieci, din

declarațiile primarului Șaranuț Ion nefiind clar dacă Consiliul comunei Bubuieci a

aprobat sau nu un asemenea regulament, din care să fie posibilă stabilirea interdicțiilor

și cerințelor privind desfășurarea activității de comerț în localitatea respectivă.

Prin urmare, nu este clară poziția instanței de fond, susținută de Curtea de Apel

Chișinău, precum că permiterea amplasării a 10 gherete pe terenul cu nr. cadastral

0142102091, proprietate privată a recurentului Iulian Grama, contravine cadrului legal,

în condițiile în care nu a fost prezentat regulamentul pentru desfășurarea activității de

comerț în localitatea respectivă, din care să se constate că pentru desfășurarea activității

de comerț în perimetrul zonei unde este situat terenul cu nr. cadastral XXXXX,

consiliul local a stabilit unele interdicții și cerințe.

Mai mult ca atât, potrivit procesului-verbal al ședinței de judecată a instanței de

fond, Primarul com. Bubuieci Șaranuț Ion a declarat că Consiliul comunei Bubuieci nu

a aprobat un regulament cu privire la desfășurarea activității de comerț, indicând

totodată că regulamentul este un act normativ, comun pentru locuitorii comunei

Bubuieci (f.d. 23). Aceste explicații au rămas fără o apreciere și concretizare a

instanțelor ierarhic inferioare, cu stabilirea certă a fost sau nu aprobat un așa act

normativ local.

În asemenea circumstanțe, argumentul necesita un răspuns cert care în final ar fi

confirmat sau infirmat poziția recurentului Iulian Grama referitor la legalitatea actului

administrativ contestat, aspect ce urmează a fi luat în considerare la rejudecarea cauzei.

Aici se reține că, în hotărârea din 28 aprilie 2005, pronunțată în cauza Alina

împotriva României, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a menționat că dreptul la

un proces echitabil, garantat de art. 6.1 din Convenția Europeană pentru Apărarea

Drepturilor Omului și a Libertății Fundamentale, include printre altele dreptul părților

5

de a prezenta observațiile pe care le consideră pertinente pentru cauza lor. Întrucât

Convenția nu are drept scop garantarea unor drepturi teoretice sau iluzorii, ci drepturi

concrete și efective (Hotărârea Artico împotriva Italiei, din 13 mai 1980, seria A, nr. 37,

p. 16, paragraful 33), acest drept nu poate fi considerat efectiv decât dacă aceste

observații sunt în mod real „ascultate”, adică în mod corect examinate de către instanța

sesizată. Altfel spus, art. 6 implică mai ales în sarcina „instanței” obligația de a proceda

la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor și al elementelor de probă ale părților,

cel puțin pentru a le aprecia pertinența.

Actul judecătoresc trebuie să corespundă tuturor normelor de drept, să fie clar,

înțeles de părțile implicate în litigiu și să răspundă în mod sigur și expres la toate cererile

și obiecțiile formulate de către părți (principiul nr. 6 al Recomandării nr. R (84)5 privind

principiile de procedură civilă menite pentru ameliorarea funcționării justiției, adoptată

la 28 februarie 1984 de Comitetul Miniștrilor al Consiliului Europei).

Date fiind cele relevate, instanța de recurs conchide că la caz exigențele legalității

și temeiniciei unei hotărâri judecătorești nu au fost respectate, iar circumstanțele

nominalizate sunt apreciate drept o eroare judiciară, care nu poate fi corectată de către

instanța de recurs.

Or, în conformitate cu art. 373 alin. (1), (2) și (5) din Codul de procedură civilă,

instanța de apel verifică, în limitele cererii de apel, ale referințelor și obiecțiilor

înaintate, legalitatea și temeinicia hotărîrii atacate în ceea ce privește constatarea

circumstanțelor de fapt și aplicarea legii în primă instanță. În limitele apelului, instanța

de apel verifică circumstanțele și raporturile juridice stabilite în hotărîrea primei

instanțe, precum și cele care nu au fost stabilite, dar care au importanță pentru

soluționarea cauzei, apreciază probele din dosar și cele prezentate suplimentar în

instanță de apel de către participanții la proces. Instanța de apel este obligată să se

pronunțe asupra tuturor motivelor invocate în apel.

Ținând cont de imposibilitatea de a corecta respectiva eroare judiciară și reiterând

inexistența temeiurilor legale pentru a remite cauza spre rejudecare în instanța de fond

(art. 432 alin. (3) lit. d) si f) din Codul de procedură civilă), Colegiul civil, comercial și

de contencios administrativ lărgit al Curții Supreme de Justiție consideră necesar de a

casa decizia Curții de Apel Chișinău și a remite cauza spre rejudecare în instanța de

apel.

Din considerentele menționate și având în vedere faptul că decizia instanței de

apel nu satisface standardele procedurale ale legalității și temeiniciei unui act

judecătoresc, omisiuni care nu pot fi corectate de către instanța de recurs la examinarea

cauzei în ordine de recurs, și având în vedere lipsa temeiurilor legale de a restitui cauza

spre rejudecare în prima instanță, Colegiul civil, comercial și de contencios

administrativ lărgit al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a admite

recursul declarat de Iulian Grama, reprezentat de avocatul Andrei Iosip, a casa integral

decizia din 18 aprilie 2018 a Curții de Apel Chișinău și a restitui cauza spre rejudecare

în instanța de apel, în alt complet de judecată.

La rejudecare, instanța de apel urmează să țină cont de cele menționate și

reexaminând cauza, să emită o decizie legală și întemeiată, respectând dreptul garantat

al părților la un proces echitabil.

6

În conformitate cu art. 445 alin. (1) lit. c) din Codul de procedură civilă, Colegiul

civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al Curții Supreme de Justiție

d e c i d e:

Se admite recursul declarat de Iulian Grama, reprezentat de avocatul Andrei

Iosip.

Se casează integral decizia din 18 aprilie 2018 a Curții de Apel Chișinău, în cauza

civilă, la cererea de chemare în judecată depusă de Oficiul teritorial Chișinău al

Cancelariei de Stat împotriva Primarului comunei Bubuieci municipiul Chișinău,

intervenient accesoriu Iulian Grama, cu privire la contestarea actului administrativ, cu

restituirea cauzei spre rejudecare la Curtea de Apel Chișinău, în alt complet de judecată.

Decizia nu se supune niciunei căi de atac.

Președintele ședinței, judecătorul Iulia Sîrcu

judecătorii Dumitru Visternicean

Galina Stratulat

Dumitru Mardari

Nicolae Craiu

7